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消防執(zhí)法程序中斷的原因分析

執(zhí)法思想層面有偏差

(1)執(zhí)法創(chuàng)收。盡管近年來(lái)，各地地方財(cái)政對(duì)消防部隊(duì)的投入逐年增加，但公共財(cái)政保障能力相對(duì)有限，消防部隊(duì)執(zhí)法執(zhí)勤任務(wù)日益增多、職能極大拓展，消防部隊(duì)營(yíng)房、文化、裝備建設(shè)發(fā)展迅速，基層消防部隊(duì)消防業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)仍然是捉襟見(jiàn)肘，把執(zhí)法作為創(chuàng)收手段，以罰代停、片面追求罰款的現(xiàn)象依然存在［4］;在行政審批時(shí)也是單位利益至上，有利就辦，只要罰款贊助到位，立即揮筆蓋章放行。(2)權(quán)力至上。少數(shù)消防執(zhí)法人員習(xí)慣于按照領(lǐng)導(dǎo)意志和領(lǐng)導(dǎo)批示辦事，以領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)機(jī)關(guān)是否滿意作為評(píng)價(jià)執(zhí)法工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)權(quán)與罰發(fā)生沖突時(shí)，往往屈從權(quán)力、忽視法律。(3)少數(shù)執(zhí)法人員有個(gè)人私欲。少數(shù)消防執(zhí)法人員職業(yè)道德敗壞，拜金主義、享樂(lè)主義思想嚴(yán)重，“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，借執(zhí)法辦案之機(jī)索拿卡要、貪污受賄。

執(zhí)法模式層面有弊端

(1)“運(yùn)動(dòng)式”消防監(jiān)督執(zhí)法治標(biāo)不治本。近年來(lái)，一旦發(fā)生社會(huì)影響重大的火災(zāi)或者臨近重大節(jié)會(huì)消防安全特防期，消防部門往往采取多部門聯(lián)合、多警種聯(lián)動(dòng)，集中警力實(shí)行大兵團(tuán)作戰(zhàn)的形式開(kāi)展火災(zāi)隱患排查整治［5］，從2008年北京奧運(yùn)安保、2009年國(guó)慶六十周年大慶安保、2010年上海世博會(huì)安保、2011年“清剿火患”戰(zhàn)役到2012年黨的十八大安保，“運(yùn)動(dòng)式”消防監(jiān)督執(zhí)法周而復(fù)始，一味貪求大而全，講速度、求數(shù)量、重排名，基層消防部門苦不堪言，這種做法助長(zhǎng)了執(zhí)法隨意性和形式主義，使得執(zhí)法效益和質(zhì)量大打折扣。(2)消防審驗(yàn)制度缺陷、部分處罰起點(diǎn)太高等易引發(fā)社會(huì)矛盾。消防審驗(yàn)制度改革后引入了備案制度，出發(fā)點(diǎn)是為了方便群眾辦事。但在實(shí)踐中，建設(shè)單位未按規(guī)定報(bào)送備案的處五千元以下罰款，責(zé)令五日內(nèi)改正，逾期未改責(zé)令停工、停用，工程建設(shè)如火如荼、大樓已投入使用，要停工停用，僅僅就因?yàn)閱挝挥馄谖磦浒?而報(bào)備未被抽到的單位則萬(wàn)事大吉，反差如此巨大?勢(shì)必將引起行政相對(duì)人的強(qiáng)勢(shì)對(duì)立。《消防法》規(guī)定公眾聚集場(chǎng)所未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求擅自投入使用、營(yíng)業(yè)的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰款，有處罰起點(diǎn)太高之嫌，又停又罰，而且是大額罰款，一般的小場(chǎng)所難以承受。(3)強(qiáng)制執(zhí)行帶來(lái)難以承受的責(zé)任。依據(jù)《消防法》規(guī)定，大量的責(zé)令停止施工、停止使用和停產(chǎn)停業(yè)應(yīng)由消防部門執(zhí)行，消防部門推無(wú)可推、退無(wú)可退，而實(shí)際上無(wú)法實(shí)現(xiàn)“三?！钡墓こ毯蛨?chǎng)所十分普遍，直接導(dǎo)致有70%～80%的“三?！背绦蛑袛?，沒(méi)有執(zhí)行。而《消防法》第六十條第三款的規(guī)定則是行政強(qiáng)制法學(xué)理論中的代履行制度，在行政程序上無(wú)法可依尤其是未規(guī)定執(zhí)行費(fèi)用的收取程序，消防部門實(shí)施代履行的案例幾為鮮見(jiàn)。

執(zhí)法人員層面有缺陷

①消防監(jiān)督執(zhí)法力量不足。多數(shù)基層消防機(jī)構(gòu)只有3～5名消防監(jiān)督員，他們要面對(duì)大量的事務(wù)性工作、部隊(duì)管理和救援執(zhí)勤，真正專職消防監(jiān)督執(zhí)法的甚至只有1～2名，而聘請(qǐng)文職雇員也只能做些輔助性工作，面對(duì)多家監(jiān)管單位、上百起火災(zāi)往往顧此失彼，只能選擇性執(zhí)法。②執(zhí)法人員變動(dòng)頻繁、素質(zhì)參差不齊。消防部隊(duì)實(shí)行現(xiàn)役制，執(zhí)法人員晉升、交流快，轉(zhuǎn)業(yè)減員多，執(zhí)法檔案不規(guī)范，使得消防監(jiān)督執(zhí)法工作不具備延續(xù)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。基層一線執(zhí)法人員長(zhǎng)期處于疲勞戰(zhàn)、應(yīng)付戰(zhàn)狀態(tài)，得不到正規(guī)系統(tǒng)的培訓(xùn)。有的人對(duì)火調(diào)專業(yè)知識(shí)一知半解，不懂現(xiàn)場(chǎng)勘查和制圖、不會(huì)發(fā)現(xiàn)和收集痕跡物證、不懂如何圍繞火災(zāi)關(guān)鍵問(wèn)題詢問(wèn)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)模擬試驗(yàn)、檢材取樣以及刑事辦案更不清楚。

執(zhí)法環(huán)境方面有影響

①地方黨委、政府的干預(yù)。地方黨委、政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“只要來(lái)投資，一切好商量”，注重經(jīng)濟(jì)效益而往往忽視消防安全，為一些所謂招商引資、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重點(diǎn)工程開(kāi)方便之門，要求消防部門特事特辦、先發(fā)展后規(guī)范，消防部門往往也只能變通執(zhí)行，消防監(jiān)管力度弱化。②人情的干擾。當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展，很多行政相對(duì)人為下崗失業(yè)人員、進(jìn)城農(nóng)民、失地農(nóng)民，要扶持其創(chuàng)業(yè)發(fā)展，機(jī)械的采取罰款、關(guān)停、查封措施，法雖如此，于理不容;中國(guó)社會(huì)重情重義，消防部隊(duì)和消防執(zhí)法人員并不是活在真空之中，來(lái)自業(yè)務(wù)協(xié)作、友好共建單位的請(qǐng)客、說(shuō)情也不少，法網(wǎng)柔情在所難免。

防止消防行政執(zhí)法程序中斷的建議

端正執(zhí)法思想

①要堅(jiān)決摒棄執(zhí)法創(chuàng)收思想。消防部隊(duì)建設(shè)發(fā)展業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的保障只有通過(guò)公共財(cái)政進(jìn)行保障方為正途。就筆者所在地市情況來(lái)看，基本的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障還是能滿足要求的，問(wèn)題癥結(jié)還在于舉債搞建設(shè)、買裝備，經(jīng)費(fèi)來(lái)源“吃雜糧”，罰款、贊助泥沙俱下，深刻影響正常執(zhí)法，風(fēng)險(xiǎn)極大。消防機(jī)構(gòu)是執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，執(zhí)法創(chuàng)收有違立法、執(zhí)法初衷。筆者建議要推動(dòng)政府落實(shí)部隊(duì)建設(shè)、裝備采購(gòu)責(zé)任，消防部隊(duì)只管用，脫離經(jīng)費(fèi)籌集的苦海，更能騰出警力、集中精力抓防火、滅火和應(yīng)急救援主業(yè)。②要堅(jiān)決糾正權(quán)力至上觀念。消防執(zhí)法人員要做到忠于法律、不唯上，為領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好技術(shù)參謀和智囊團(tuán)，切實(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn);領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)熟練掌握相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，做到不開(kāi)口子、不打招呼，尊重法律、尊重技術(shù)。③要堅(jiān)決清除不法之徒。對(duì)那些為個(gè)人謀私利的不法之徒，敗壞消防部隊(duì)形象，影響和諧警民關(guān)系，要堅(jiān)決予以清除，確保消防部隊(duì)的純潔性和先進(jìn)性。

推動(dòng)建立消防執(zhí)法新機(jī)制、新模式

①要切實(shí)抓源頭監(jiān)管。筆者認(rèn)為，熱衷于“運(yùn)動(dòng)式”消防監(jiān)督實(shí)則是“本末倒置”，人為的設(shè)置各種量化指標(biāo)，追著火災(zāi)隱患排查、處理、整治勤于奔跑，牽扯源頭審驗(yàn)、開(kāi)業(yè)前檢查的精力，導(dǎo)致火災(zāi)隱患存量難減、新量又增，陷入惡性循環(huán)。筆者認(rèn)為，建審驗(yàn)收工作是火災(zāi)防控源頭性工作，要加強(qiáng)、要抓長(zhǎng)遠(yuǎn)。而對(duì)于備案以及已審批的項(xiàng)目，則動(dòng)態(tài)監(jiān)管不容忽視，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除火災(zāi)隱患、糾正違法行為以及投入使用后的監(jiān)管無(wú)縫對(duì)接創(chuàng)造良好的條件。②集中警力在高危場(chǎng)所。在當(dāng)前公眾消防安全意識(shí)普及不足情況下，防控重特大火災(zāi)特別是群死群傷惡性火災(zāi)事故仍是消防部門當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的首要任務(wù)。筆者建議通過(guò)推行消防安全評(píng)估實(shí)行信用分類監(jiān)管，將警力集中在人員密集場(chǎng)所、易燃易爆場(chǎng)所等高危場(chǎng)所，提高針對(duì)性和有效性，發(fā)揮消防監(jiān)督對(duì)社會(huì)消防安全的宏觀控制功能，促進(jìn)單位責(zé)任主體意識(shí)的形成，以避免陷入大面撒網(wǎng)、廣種薄收的不利局面。③加強(qiáng)強(qiáng)制執(zhí)行工作。筆者認(rèn)為，執(zhí)法中斷尤其是“三?！眻?zhí)行率極低是執(zhí)法最大的不嚴(yán)肅，也承擔(dān)最大的風(fēng)險(xiǎn)。筆者建議，充分借鑒建設(shè)、規(guī)劃、城管等其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施代履行的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥烈劳衅浯男嘘?duì)伍，遵循合理的代履行制度和程序，避免處罰執(zhí)行上的中斷，避免有限的警力浪費(fèi)在代履行工作中。

切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)

消防機(jī)構(gòu)是依法履行消防行政執(zhí)法的主體，執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的高低，直接影響消防行政執(zhí)法的效能，也是避免執(zhí)法程序中斷的關(guān)鍵所在。①要不斷加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員培訓(xùn)教育的力度。筆者認(rèn)為，除崗位學(xué)法練兵、執(zhí)法技能競(jìng)賽等行之有效的手段外，執(zhí)法人員在一定范圍內(nèi)的專題研討、實(shí)地考察、授課講學(xué)、跟班作業(yè)，更加突出實(shí)務(wù)操作和經(jīng)驗(yàn)傳承，能有效提高實(shí)際工作能力。②要配齊配強(qiáng)基層一線執(zhí)法隊(duì)伍，創(chuàng)造條件支持火調(diào)、法制薄弱崗位專門人才成才，尤其要加強(qiáng)既懂管理、又懂技術(shù)的復(fù)合型人才培養(yǎng)。筆者建議，為保持執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定，可推行職業(yè)軍人制。③規(guī)范和完善執(zhí)法程序。在推進(jìn)警務(wù)信息化建設(shè)時(shí)，要周密考量、嚴(yán)格設(shè)計(jì)消防監(jiān)督信息系統(tǒng)軟件程序，通過(guò)軟件控制避免執(zhí)法程序的人為中斷;要加強(qiáng)法律文書(shū)的制作和文書(shū)檔案的管理，讓每一項(xiàng)執(zhí)法行為都能經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境

各級(jí)消防部門在監(jiān)督執(zhí)法工作中要主動(dòng)向黨委、政府匯報(bào)消防工作的重要性、風(fēng)險(xiǎn)性和宣傳消防法律法規(guī)的規(guī)定，定期報(bào)告轄區(qū)內(nèi)重大火災(zāi)隱患整治、火災(zāi)隱患排查整治、消防違法行為查處等工作情況，努力爭(zhēng)取黨委政府的堅(jiān)強(qiáng)支持。實(shí)踐證明，黨委政府在火災(zāi)隱患排查、處理、整改問(wèn)題上態(tài)度越堅(jiān)決，消防執(zhí)法的干擾和阻力就越小，執(zhí)法的效能也就會(huì)越高［6］。

本文作者：寧湘鋼作者單位：郴州市消防支隊(duì)