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無論從廉政建設(shè)的角度出發(fā)，還是從構(gòu)建能正確行使人民權(quán)力的行政機構(gòu)的角度出發(fā)，分析行政機構(gòu)的權(quán)力濫用都是必要的。

廉政建設(shè)，是關(guān)系到黨和國家前途命運的重大問題，也是我們黨改革開放以來所面臨的一個重大實際問題。全黨全國都在關(guān)心這個問題。不過，理論界也好，黨政部門也好，更多的是從國家公職人員個人的角度來看待腐敗問題，也更多的是立足于對官員個人的行為探討廉政建設(shè)。

腐敗與權(quán)力濫用是緊密聯(lián)系在一起的，腐敗必然以權(quán)力濫用為前提，從更廣泛的意義上說，權(quán)力濫用與腐敗就是一回事。

公職人員是公共權(quán)力的載體的一個層次，行政機構(gòu)是公共權(quán)力載體的另一個層次。既然都是公共權(quán)力的載體，就都有權(quán)力濫用的可能。當(dāng)然，機構(gòu)的權(quán)力濫用與公職人員的權(quán)力濫用總是交織在一起的，因為機構(gòu)的權(quán)力總是由具體的官員來行使的。不過，行政機構(gòu)權(quán)力的濫用雖然是具體的官員行為，但它不是單純從個人利益出發(fā)，不單純是個人行為，或者是從本地區(qū)本部門的小團體利益出發(fā)，或者是集體行為，從而更具有欺騙性。

公職人員的權(quán)力濫用一般被公認(rèn)是，“越軌”行為，腐敗行為?？烧畽C構(gòu)權(quán)力的濫用卻有更強的外部欺騙性，其“越軌”傾向通常被低估。雖然政府機構(gòu)權(quán)力的濫用通常危害更大，影響更壞，但卻不被重視或能得到更多的寬容。如果從個人權(quán)力與機構(gòu)權(quán)力關(guān)系的角度來看，機構(gòu)的權(quán)力通常是個人權(quán)力的依托，官員離開了國家公共機構(gòu)，也就無公共權(quán)力之可言。機構(gòu)權(quán)力對官員個人權(quán)力具有決定作用。依此可以說，機構(gòu)權(quán)力的濫用可能更具破壞力。

作為國家機關(guān)的政府，應(yīng)當(dāng)把公眾利益放在第一位?？v觀世界，任何一個國家的政府都把公眾利益作為政府管理宗旨。政府和國家公務(wù)員在處理社會事務(wù)時不謀私利，這是政府實現(xiàn)其合法性能力的主要途徑，否則政府存在的合法性就要受到挑戰(zhàn)。在新的歷史時期，江總書記對我黨提出了“三個代表”的要求，這必然也是對黨所領(lǐng)導(dǎo)下的行政機構(gòu)的要求。

行政機構(gòu)權(quán)力的濫用主要反映為權(quán)力邊界的突破和權(quán)力行使的隨意性。

一是越權(quán)施政

行政機構(gòu)的越權(quán)施政，是指行政機構(gòu)超越自己權(quán)力范圍的用權(quán)行為。

越權(quán)施政的突出表現(xiàn)之一是行政機構(gòu)對人民群眾生產(chǎn)生活的粗暴干預(yù)，甚至對人身權(quán)力的粗暴侵犯。政府違背農(nóng)民意愿強迫農(nóng)民種這養(yǎng)那，背離市場規(guī)律，常常給農(nóng)民造成巨大損失，政府卻不用承擔(dān)任何責(zé)任。越權(quán)施政的突出表現(xiàn)之二是政府對經(jīng)濟（主要是對企業(yè)）的不適當(dāng)干預(yù)。很多的行業(yè)主管部門和地方政府總是把企業(yè)的干預(yù)權(quán)不愿真正下放給企業(yè)，或者名義上放實際不放。干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，干預(yù)企業(yè)的人財物。越權(quán)施政表現(xiàn)之三是以權(quán)代法。越權(quán)施政表現(xiàn)之四是“超標(biāo)”收費。一是沒有收費的規(guī)定但收了，二是有收費的規(guī)定但實際收費超過了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，三是各種形式的以罰款代處罰。

二是部門權(quán)力擴張

職能的擴張與財產(chǎn)權(quán)的擴張改革開放以來，中央放權(quán)一直是個大趨勢，伴之而來的是地方政府或政府部門乘機擴張“勢力范圍”，地方政府或政府部門的職能擴張，主要有三種做法，一是截留中央下放給基層（政府、事業(yè)部門、企業(yè)）的權(quán)力；二是向基層收權(quán)；三是通過立法（行文）、報批、習(xí)慣做法等手段新造職能。

單位財產(chǎn)權(quán)的擴張，實際上是部門同國家爭利益、爭財產(chǎn)控制權(quán)，并進而為本單位本部門帶來額外收益和“方便”。一些部門和地方政府通過立法為自己爭審批權(quán)、處罰權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費權(quán)和其他權(quán)力，以至于出現(xiàn)了政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，個人權(quán)力“罰制化”的可怕傾向。許可權(quán)往往與收費聯(lián)系在一起，依法行政就成了依法限制，依法限制又是為了依法收費；結(jié)果，依法行政變成了以罰行政。在行政管理法制化的名義下把已有的和爭來的處處限制、動輒收費的權(quán)力和做法用條例、法規(guī)固定下來。與此同時，部門之間財產(chǎn)控制權(quán)互相攀比，爭基建，爭小車，爭福利。

三是關(guān)系用權(quán)與感情決策

通俗地說，關(guān)系用權(quán)就是在行使公共權(quán)力時針對不同的人有不同的做法，見風(fēng)使舵，厚此薄彼。在處罰時對關(guān)系好的處之以輕，對關(guān)系不好的處之以重；在審批項目審批許可證時優(yōu)先考慮關(guān)系戶，對家鄉(xiāng)的項目、“老主顧”的項目批得快批得多批得大，其它則慢批少批小批。關(guān)系用權(quán)表現(xiàn)上看不違法也不違紀(jì)，所以通常也不會被查處。

關(guān)系用權(quán)的典型當(dāng)推人事任免上的一些問題。突出表現(xiàn)為，在干部選拔上存在“由少數(shù)人選人”、“在少數(shù)人中選人”的兩少現(xiàn)象，干部選拔機制中缺少生機，缺少激勵，缺少競爭，缺乏活力。在用人問題上不從工作需要出發(fā)，不從國家利益出發(fā)，不從人民利益出發(fā)，以我劃線，遠君子，近小人，對善于做表現(xiàn)文章的人，善于為領(lǐng)導(dǎo)辦私事的人，在使用上或打電話，或?qū)憲l子暗示，甚至公開推薦，越權(quán)任命，而對有真才實學(xué)的人不提撥、不重用，打擊報復(fù)，穿小鞋；有的以感情、私情代替黨性，任用干部在老同事、老部下、老朋友、老鄉(xiāng)內(nèi)畫圈圈，拉幫結(jié)派，培植個人勢力；更有甚者，在選人用人問題上搞交易，你提拔我的人，我提撥你的人，收受賄賂，買官賣官，是非不分等等。

四是以權(quán)謀“公”與以錢謀“公”

所謂以權(quán)謀公，就是有權(quán)力的部門憑借權(quán)力為本單位部門創(chuàng)造利益；所謂以錢謀公就是為了本單位本部門的利益，以本單位本部門的名譽出現(xiàn)，以送錢、財、物等進行行賄，或者請吃請玩。現(xiàn)在干部中流行所謂“關(guān)系就是生產(chǎn)力”的說法，有人甚至為腐敗辯護，說腐敗是經(jīng)濟發(fā)展的潤滑劑、催化劑。這些都是以權(quán)謀公與以錢謀公的現(xiàn)實反映。

在現(xiàn)實中，腐敗行為表現(xiàn)出主體越來越法人化、集團化的特點。有人把這種現(xiàn)象稱之為“公賄”現(xiàn)象，它是一種更深層次的腐敗現(xiàn)象。在“公賄”博弈中，行業(yè)特權(quán)普遍化，法人犯罪現(xiàn)象猛增，“靠山吃山，靠水吃水，靠權(quán)吃權(quán)”的現(xiàn)象越演越烈。集團謀私現(xiàn)象，表面看來為公，實質(zhì)還是為個人營造左右逢源的社會環(huán)境，或者為了本單位本部門更有權(quán)威，或者為了“小金庫”更充實些，歸根到底還是為私。

隨著國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，“公賄”的違法犯罪觸角已伸入社會諸領(lǐng)域?！肮V”的存在和泛濫，不僅敗壞黨和政府在人民群眾中的形象，而且污染了整個社會的風(fēng)氣，毒化了人們的心靈，擾亂了市場經(jīng)濟的正常運行秩序?！凹t包”的泛濫，致使我們的經(jīng)濟生活中有悖經(jīng)濟規(guī)律的怪事迭出，大量國有資產(chǎn)流入個人腰包。

五是情感決策

指決策前不做深入細(xì)致的調(diào)查研究，決策時不根據(jù)科學(xué)依據(jù)，不按照科學(xué)程序，而是憑決策部門（決策者）的一時情感、偏好進行決策。有學(xué)者把它稱為“紫色腐敗”或“決策腐敗”。（沉吟：《腐敗三色論》），（《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》1997年第12期）具體來說，情感決策主要表現(xiàn)為位高權(quán)重者并非為滿足個人私欲的隨心所欲決策，而是決策后因敷衍塞責(zé)給黨的事業(yè)、國家和人民造成重大損失的行為。由于它并不一定具有蓄意性或謀私性，因而一般并不把它視為犯罪或腐敗。實際上，這是對權(quán)力的隨意使用，是權(quán)力的濫用。這種權(quán)力的濫用與其它的濫用從危害性來說并不存在差別。

行政機構(gòu)權(quán)力濫用不僅使行政扭曲，還使社會扭曲

（一）導(dǎo)致行政低效與機構(gòu)膨脹

機構(gòu)權(quán)力濫用通常導(dǎo)致行政效率低下。(1)越權(quán)施政帶來三個不良后果：一是放大了管理者與被管理者的不信任，二是挫傷被管理者的積極性，培養(yǎng)其墮性；三是增加管理者與被管理者之間磨合難度，甚至制造矛盾。(2)權(quán)力擴張帶來以下不良后果：一是權(quán)力“圈地運動”中常常形成利益沖突者，協(xié)調(diào)關(guān)系需要耗費大量人力物力；二是職能——財權(quán)的互動擴張，政府部門事務(wù)越來越多，許多不該由政府部門管理的事政府部門管了，而許多政府部門應(yīng)該管理的事卻因人力物力的分散而力不從心；三是機構(gòu)及部門財權(quán)無限擴張使政府直接占用并消耗的社會資源越來越多，行政陷入高投入低產(chǎn)出境地，(3)關(guān)系用權(quán)不以社會利益為目標(biāo)，而以個人私利為目標(biāo)。它會刺激非正當(dāng)競爭，照顧后進，挫傷先進，出現(xiàn)負(fù)向激勵，而且給國家政治和經(jīng)濟建設(shè)造成損失。人事上的關(guān)系用權(quán)危害最大，它從根本上降低和扭曲黨的德才兼?zhèn)涓刹繕?biāo)準(zhǔn)，助長了干部選拔任用的不正之風(fēng)(4)以權(quán)謀“公”與以錢謀“公”從小團體利益出發(fā)，其實質(zhì)就是與社會與國家爭利。

行政低效與機構(gòu)膨脹是緊密聯(lián)系在一起的，行政效率低就需要更多的人和更多的機構(gòu)來處理既定的事務(wù)，而人多了機構(gòu)龐大了就難于調(diào)度難于協(xié)調(diào)難于指揮，形成惡性循環(huán)。其結(jié)局是，機構(gòu)臃腫，隊伍龐大，爭權(quán)奪利，互相掣肘，滋生了官僚主義，也給國家財政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。

（二）惡性裂變，腐蝕社會

權(quán)力濫用象癌細(xì)胞一樣存在著惡性裂變機理，并通過自我繁衍腐蝕社會。其惡性裂變表現(xiàn)為權(quán)力濫用的示范效應(yīng)、推動效應(yīng)和拉動效應(yīng)?！笆痉缎?yīng)”也就是權(quán)力濫用的榜樣性。“推動效應(yīng)”表現(xiàn)為會增強權(quán)力濫用本身?！袄瓌有?yīng)”之一是在濫用中得到權(quán)力傾向于濫用，之二是使某些堅持原則者因通常處在不利的競爭地位而不得不“染污泥”。

（三）行政機構(gòu)官僚化，衙門化

行政機構(gòu)官僚化，衙門化，一方面，是指行政機構(gòu)的一種行政理念，他們不把自己看作是人民的服務(wù)機構(gòu)，而是把自己看作是人民的統(tǒng)治機構(gòu)、指揮者、教化者；他們不把為人民辦事當(dāng)成自己的職責(zé)，而是把它看作是對當(dāng)事人的一種施舍。另一種情況是指行政機構(gòu)在人民心中的主觀印象，政府不再代表他們的利益，而是成為了人民利益的對立面。

濫用行政權(quán)力，行政權(quán)力的行使距離人民目標(biāo)和人民標(biāo)準(zhǔn)就越來越遠，人民將越來越把其看成官僚機構(gòu)。權(quán)力的濫用，使領(lǐng)導(dǎo)失去公仆本色，外化官僚形象。權(quán)力濫用，惡化黨群關(guān)系，干群關(guān)系。權(quán)力濫用，將使機關(guān)衙門化。門難進，臉難看，事難辦，是我們一些行政機構(gòu)工作作風(fēng)的真實寫照。

（四）社會官僚化及社會效率損失

如果一個社會過于注重官本位，這個社會就是官僚化的社會。所謂官本位，就是用官的大小、官階高低作為標(biāo)準(zhǔn)或參照系去衡量一個人的社會政治經(jīng)濟地位及人生價值。新晨

權(quán)力和官位在我國傳統(tǒng)價值觀中占有十分重要的地位。這種價值觀至今并沒有發(fā)生根本動搖。正是因為人們重視官位和權(quán)力，才會有人治的產(chǎn)生。講排場，講闊氣，實際上是講“官氣”。開會得有領(lǐng)導(dǎo)人到場才有氣派，開業(yè)有領(lǐng)導(dǎo)人到場才夠檔次，開工有領(lǐng)導(dǎo)人剪彩才夠重視，學(xué)術(shù)討論有領(lǐng)導(dǎo)到場講話才顯得正統(tǒng)。官本位的另一種表現(xiàn)就是無論是什么樣的社會組織，都與行政級別掛鉤。本來，在社會主義市場經(jīng)濟條件上，局級企業(yè)也不會因為級別高而不虧損、不倒閉，科級公司也不會因為級別低而不盈利、不發(fā)展。但因為官本位的影響根深蒂固，破了產(chǎn)的大企業(yè)“官員”可以調(diào)走，可以升遷，可以尋求自己命運的“柳暗花明”，至于企業(yè)命運如何，與已無關(guān)。這種官本位導(dǎo)致黨政機構(gòu)的權(quán)力過大并濫用，結(jié)果啥事都唯其馬首是瞻，啥事都要官來拍板，啥事都要由官來決定可做或不可做以及怎么做，“官僚”成為社會運行的主心骨。超級秘書網(wǎng)

社會官僚化必然導(dǎo)致社會的低效化。原因之一，官僚化的資源配置，難以達到最優(yōu)境界。原因之二，社會主體會把更多的資源用來投資于官場而不是市場。原因之三，官本位行為取向從內(nèi)外兩方面加劇了機構(gòu)膨脹進而降低政府效率。原因之四，官本位更傾向于鼓勵尋租。公共選擇學(xué)者認(rèn)為，尋租得到的利潤并非是生產(chǎn)的結(jié)果，而在尋租過程中，這些資源卻“沒有生產(chǎn)出純粹價值”，“沒有任何社會報酬”，是社會資源的浪費。

（五）動搖中央權(quán)威

在市場化改革的推行過程中，行政權(quán)力占統(tǒng)治地位的行政管理體制遇到巨大的挑戰(zhàn)，靠集權(quán)所形成的行政權(quán)威也面臨巨大的危機，“弱中央，強地方”成為不容忽視的問題。諸如中央政府財政能力下降，“諸侯經(jīng)濟”，地方與中央的討價還價，政令不暢等。

行政機構(gòu)權(quán)力濫用動搖中央權(quán)威的機制從四個方面來看。首先，行政權(quán)力濫用，導(dǎo)致政府官僚化，人民心目中的“人民政府”形象動搖，從而產(chǎn)生人民對政府的離心傾向；其次，行政權(quán)力濫用，尤其是地方政府、政府職能部門的權(quán)力濫用，阻塞政令運行的渠道，導(dǎo)致有令不行，有禁不止；其三，地方擴權(quán)帶來地方政府、政府職能部門機動財力——預(yù)算外收入增加，強化了“手指”“腳趾”的獨立化意向；其四，關(guān)系用權(quán)導(dǎo)致宗派集團的形成，一些地方一些部門關(guān)系盤根錯節(jié)，地方“自治”領(lǐng)域與部門“自治”領(lǐng)域擴大。