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一、新公共管理運(yùn)動

自上世紀(jì)70年代末以來,始創(chuàng)于英國繼而在英聯(lián)邦國家全面推行的公共管理改革運(yùn)動成為全球公共管理變革的原動力。90年代初美國政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的政府改造,為全球行政改革推波助瀾,乃至形成所謂的新公共管理運(yùn)動,并在跨國組織如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織及世界銀行的支持下,席卷全球。對于新公共管理運(yùn)動的內(nèi)涵,我國知名學(xué)者丁煌教授認(rèn)為其源于西方國家在現(xiàn)代行政改革中,“管理主義”與韋伯官僚制理論之爭,以“管理主義”為導(dǎo)向的行政改革實(shí)踐逐漸形成相對一致的流派,即新公共管理。此外,英國著名公共管理學(xué)家胡德(C.Hood)將新公共管理的特質(zhì)歸納為:公共部門管理專業(yè)化,讓公共管理者承擔(dān)管理責(zé)任;設(shè)定明確的目標(biāo)和績效測量標(biāo)準(zhǔn),并嚴(yán)格進(jìn)行績效測量;重視實(shí)際成果甚于關(guān)注過程或程序的;對公共部門進(jìn)行拆分與重組,破除部門間藩籬;引入市場競爭機(jī)制,降低管理成本,提高服務(wù)質(zhì)量;強(qiáng)調(diào)吸收和運(yùn)用私營部門管理方法和風(fēng)格;重視資源的有效利用和開發(fā)?！?〕文獻(xiàn)分析顯示,我國學(xué)者非常重視國外新公共管理的發(fā)展情況,并加以介紹,例如:(1)“新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義”;〔2〕(2)“新公共管理及其對我國行政管理的啟示”;〔3〕(3)“新公共管理理論及其借鑒意義”;〔4〕(4)“新公共管理理論述評及其對我國政府改革的啟示”;〔5〕(5)“新公共管理對水利事業(yè)單位改革的借鑒意義”;〔6〕(6)“從新公共管理到新公共服務(wù)”;〔7〕(7)“新公共管理的創(chuàng)新與啟示”;〔8〕(8)“從新公共行政學(xué)到公共治理理論”?！?〕這些論文皆以強(qiáng)調(diào)新公共管理的重要性和討論我國政府如何借鑒西方行政改革的經(jīng)驗(yàn)為主旨。但是,許多學(xué)者并沒有意識到新公共管理在國外已經(jīng)遭到了諸多批判。

二、新公共管理的理論問題

2005年10月,由全國公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位教育指導(dǎo)委員會在西安舉辦的一次會議上,中國人民大學(xué)張成福教授在其大會發(fā)言中就指出新公共管理在西方國家日漸式微,并建議我國學(xué)者應(yīng)避免在介紹國外新公共管理改革的經(jīng)驗(yàn)上投入過多的關(guān)注。張教授的建議很中肯,因?yàn)閺男鹿补芾淼睦碚摻嵌葋砜淳筒浑y發(fā)現(xiàn)其所具有的矛盾性和局限性。武漢大學(xué)丁煌教授在其2005年發(fā)表的論文中指出新公共管理理論在西方國家遭到了來自多方面的質(zhì)疑,例如:“?？怂乖凇蹲鳛楹蟋F(xiàn)代符號政治的政府再造》一文中就提出新公共管理理論內(nèi)在地存在著矛盾;沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中也對新公共管理理論所倡導(dǎo)的價(jià)值觀提出了異議;還有人提出新公共管理理論所倡導(dǎo)的公共企業(yè)家精神以及新管理主義很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價(jià)值?！薄?0〕南京財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)術(shù)帶頭人朱廣忠教授為學(xué)者與實(shí)踐者敲起了警鐘,他認(rèn)為:新公共管理具有根深蒂固的制度取向。我國學(xué)術(shù)界在引入其理論時(shí)一定程度上掩蓋了這一制度取向及其價(jià)值理性特征,而彰顯其工具理性特征。新公共管理的制度取向表明公共管理具有極強(qiáng)的政治性,對于社會制度不同的國家,公共管理理論與實(shí)踐不具有普適性?！?1〕此外,金太軍老師也指出:新公共管理無視公營、私營部門的根本差別———兩者終極目標(biāo)各不相同,前者是提供公共服務(wù),后者追求利潤———而盲目采用私營部門的管理方法;新公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)傾向于將政府與公眾關(guān)系簡單化,殊不知公眾的雙重角色———既是享受政府服務(wù)的“顧客”,又是納稅人———就導(dǎo)致其行為的雙重性:一方面要求政府提供更多的服務(wù),另一方面又抱怨自己交稅太多;新公共管理強(qiáng)調(diào)精確界定、測量和評估績效目標(biāo),但許多政府服務(wù)項(xiàng)目的產(chǎn)出、成本以及績效是難以量化,也難以準(zhǔn)確測量和評估的;新公共管理主張公營部門私有化,是放棄政府公共服務(wù)職能,逃避提供社會福利責(zé)任的表現(xiàn);“新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績效管理,實(shí)際上是一種‘新泰勒主義’”;新公共管理對高級文官實(shí)行政治任命,以加強(qiáng)政治控制的主張,既破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則,又在一定程度上導(dǎo)致政治腐敗?！?2〕

三、新公共管理的實(shí)踐困境

在公共管理的實(shí)踐領(lǐng)域,學(xué)者們已覺察出新公共管理運(yùn)動在美國已陷入重重困境。如(一)美國聯(lián)邦政府人事管理總署(OPM)精兵簡政導(dǎo)致了美國政府人力資源管理戰(zhàn)略能力的喪失,〔13〕(二)美國的政府重塑只流于表面安排而無實(shí)際效益并引致深層貪污腐敗問題的出現(xiàn),〔14〕(三)政客采用政治手段限制公共管理者在新公共管理改革的旗幟下進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張?！?5〕實(shí)際上,企業(yè)家政府模式與美國政府及其治理模式有著極大偏離,“這些偏離將會引起涉及諸如三權(quán)分立體制中的制度關(guān)系、法治、制度穩(wěn)定與整合、分配效應(yīng)以及富有活力的政治社群的維持等傳統(tǒng)的基本政治問題”〔16〕。美國的實(shí)例證明了新公共管理的適用性是有限的。事實(shí)上,回想新公共管理之所以在英國獲得如此大的成功,主要是因?yàn)樯鲜兰o(jì)70年代許多的公共服務(wù)皆由國有企業(yè)來提供,而國企確實(shí)處于效率低下和效益不足的困局。

因此,一旦英國政府將公共服務(wù)私有化之后,效率和效益的提升自然令人矚目。同樣地,新西蘭在應(yīng)用企業(yè)家政府模式進(jìn)行的改革上取得的成就也有目共睹,主要因?yàn)樗莻€(gè)小國,其治理并不復(fù)雜,在許多公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)和委托———理論的應(yīng)用就顯得輕而易舉。但是,在西方各國改革進(jìn)行了十年之后,某些改革舉措就開始失效。如,新公共管理運(yùn)動建議授權(quán)與公共管理者掌舵(steer),但權(quán)力從政客手中轉(zhuǎn)移交文官,既是削權(quán),亦威脅到執(zhí)政黨或掌權(quán)人士的領(lǐng)導(dǎo)地位。在這種情況下,不少推行新公共管理的國家一方面削減公務(wù)員人數(shù),在另一方面則大量增加政治上可靠的委任政務(wù)官員,控制公共管理者,是故政府有“增厚”(thickening)的現(xiàn)象出現(xiàn)。以色列教授毛而(MosheMaor)研究澳洲、新西蘭、美國、英國、加拿大、及奧地利等國家的改革,發(fā)現(xiàn)各國普遍出現(xiàn)執(zhí)政黨在政府加插委任官員的現(xiàn)象。〔17〕除新公共管理在西方國家出現(xiàn)的實(shí)踐困境之外,不少學(xué)者也對新管理主義在發(fā)展中國家應(yīng)用的問題與啟示提出了自己的真知灼見。近期的經(jīng)驗(yàn)研究表明,特殊情景下的因素影響了引入的公共管理創(chuàng)新———如中介化和能力構(gòu)建舉措———的普適性。哈佛大學(xué)教授Grindle關(guān)于墨西哥的市政府改造的研究顯示,執(zhí)政者只會在改革不影響他們現(xiàn)有利益的情況下才推行改革。〔18〕在泰國,建立提供公共服務(wù)的制在中央集權(quán)的體系中轉(zhuǎn)化成為單元與多元權(quán)利的混合體,而決定改革成效的主要因素是核心領(lǐng)導(dǎo)者傾向以及政客與官員的合作關(guān)系?！?9〕愛沙尼亞共和國政府推行的新公共管理制名存實(shí)亡?！?0〕Caulfield的研究顯示,非洲國家致力建設(shè)提供公共服務(wù)的政府改革失敗,主因在于政界領(lǐng)袖與人民群眾對此皆不理解,甚至反對?！?1〕在韓國,由于在建立提供公共服務(wù)的組織之初,法律制定方面存在缺陷,導(dǎo)致效能低下且監(jiān)管困難,以及在地方政府的改革上,如公共物品產(chǎn)出的私有化因?yàn)楣倭胖髁x而產(chǎn)生大量問題?！?2〕Caulfield的研究也表明,中國地方政府官員在改革過程中進(jìn)行的權(quán)力尋租及貪污腐敗活動,影響了政府改革成效?！?3〕

上述研究結(jié)果無疑昭示了一個(gè)事實(shí):普適性的經(jīng)驗(yàn)是不可行的,或是不可能獲得預(yù)期的效果,因?yàn)椴煌膰揖哂胁煌膰椤５诳鐕M織如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織及世界銀行積極推動新公共管理的影響下,許多發(fā)展中國家已在承受著綜合國力削弱之后帶來的嚴(yán)重后果。1985年美國以解決拉美債務(wù)危機(jī)為由,提出“貝克計(jì)劃”,要求拉美國家必須對國有企業(yè)進(jìn)行私有化。但國有企業(yè)私有化使一些產(chǎn)業(yè)向私人資本和外國資本集中,失業(yè)問題愈發(fā)嚴(yán)重,分配不公的問題業(yè)已突出。而且,民族企業(yè)陷入困境,國家職能明顯削弱,社會協(xié)調(diào)發(fā)展被嚴(yán)重忽視,最終導(dǎo)致許多發(fā)展中國家的綜合國力下降,引起社會矛盾,金融危機(jī)瀕發(fā),如1994年的墨西哥金融危機(jī)、1999年巴西貨幣危機(jī)和2001年阿根廷債務(wù)危機(jī)等。〔24〕因而Manning教授指出,新公共管理在發(fā)展中國家的直接應(yīng)用實(shí)際上是幾無建樹的,〔25〕而且Terry教授也強(qiáng)調(diào),新公共管理已經(jīng)導(dǎo)致了發(fā)展中國家在行政能力削弱的情況下出現(xiàn)了所謂“空洞化國家”的現(xiàn)象?！?6〕

四、結(jié)語

上文的分析顯示,新公共管理存在重大的理論和實(shí)踐問題,我國學(xué)者和實(shí)踐者在尚不清楚新公共管理的內(nèi)涵與深層問題便借鑒有關(guān)理論及方法,獲益甚微,甚至?xí)?dǎo)致國家職能明顯削弱與綜合國力大幅下降。它山之石,可以攻玉。如何進(jìn)行合理的批判與借鑒是關(guān)鍵———我國學(xué)界應(yīng)該持續(xù)深入地批判才能有效地借鑒新公共管理理論及方法,如關(guān)注對新公共管理的核心意識形態(tài)上的批判,以及要做出我國改革的建議就應(yīng)該建基于具備何種前提條件下始能進(jìn)行何類改革的探討等等。