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一、新公共管理興起的歷史背景

首先，政府的規(guī)模受到了廣泛的扦擊。公眾認(rèn)為政府機構(gòu)和官員隊伍過于龐大，浪費了過多的緊缺資源;政府介入的活動過多，范圍太廣;政府官僚制的工作方法造成工作無起色和效率低下，貪污受賄時有發(fā)生。其次，經(jīng)濟理論的變革。經(jīng)濟學(xué)的理論特別是公共選擇理論、委托人/人理論和交易成本理論對傳統(tǒng)的公共行政模式產(chǎn)生了極大的沖擊。公共選擇理論認(rèn)為，“最好的”結(jié)果應(yīng)是市場作用的最大化，政府作用的相應(yīng)減少;委托人/人理論認(rèn)為，作為社會公眾人的政府不可能完全代表委托人即社會公眾的利益，政府并不值得完全信賴;交易成本理論則要求將競爭引入政府部門，徹底改變政府部門只重投人、不計產(chǎn)出的弊端。再次，私營部門的變革和國家之間的競爭。政府的管理及其效率直接影響著企業(yè)和國家的競爭力。在經(jīng)濟全球化進程中，企業(yè)面臨更加激烈的國內(nèi)外競爭，企業(yè)管理出現(xiàn)了革命性的變革:分權(quán)、減少等級層次、重視質(zhì)量、接近顧客等;同時，國家之間的競爭也日趨激烈。這些都對政府的能力提出了更高的要求，而傳統(tǒng)的行政模式提供不了挑戰(zhàn)期間所要求的這種能力。第四，技術(shù)變革?？萍歼M步特別是信息技術(shù)的發(fā)展，對政府原有的行政模式提出了挑戰(zhàn)，使得各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟社會發(fā)展需要的新的政府管理模式。

二、新公共管理的主要思想

(一)進行專業(yè)化管理。新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定的法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。雖然任何組織必須具有規(guī)章制度才能有效運行，但過于刻板、過于繁瑣的規(guī)章制度會適得其反?！拔覀兘邮芤?guī)章和繁文褥節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會妨礙出現(xiàn)好事。它們會使政府的辦事效率慢得如蝸牛爬行?！毙鹿补芾碚J(rèn)為企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。企業(yè)家們確定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實現(xiàn)使命的預(yù)算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實現(xiàn)組織的使命。有使命感的組織比只知照章辦事的組織士氣更高，也更具有靈活性和創(chuàng)新精神，從而也更有效率。專業(yè)化管理主張讓管理型而不是專家型的人員擔(dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。

(二)樹立成本效益觀念，高度重視績效。傳統(tǒng)的公共行政模式注重的是投人，而不是產(chǎn)出。由于不衡量效果，所以也就很少取得實效，并且在很多情況下，投入越多，得到的效果反而越差。與傳統(tǒng)公共行政模式不同，新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，關(guān)心政府部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共管理領(lǐng)域，以提高政府工作效率。盡管政府公共管理與企業(yè)或私營部門管理在各自的性質(zhì)、目標(biāo)、對象上具有很大的不同，不加區(qū)別地采用企業(yè)化的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的很多科學(xué)方法值得政府部門借鑒。

(三)政府應(yīng)減少等級層次，推行授權(quán)或分權(quán)法。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)式科層制組織，這種組織結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為具有許多層級的條或塊。政府工作人員認(rèn)同自己所在的這個層級組織，跨組織層次和跨組織部門之間的信息交流非常困難，難以協(xié)調(diào)一致地對新情況做出反應(yīng)，這種組織形式也很難適應(yīng)不斷變化著的外部世界。而企業(yè)經(jīng)營管理層采取了分權(quán)的辦法，通過減少等級層次、授權(quán)和分權(quán)的辦法，對外界的變化迅速作出反應(yīng)。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的組織結(jié)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的組織結(jié)構(gòu)具有更多的靈活性，能對新情況和顧客的需求變化迅速做出反應(yīng)，也有更強的創(chuàng)新精神和責(zé)任感、更高的士氣和效率。因此，新公共管理主張政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)進一步扁平化，減少等級層次，給下級更多的權(quán)限，甚至將服務(wù)與管理的職能下放給社區(qū)、志愿者組織、行業(yè)組織、家庭等，讓他們自我服務(wù)、自我管理，而政府則集中精力做好決策和引導(dǎo)工作。

(四)政府部門向更具競爭性的方向發(fā)展。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)由私營部門承擔(dān)，公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)由政府壟斷。而新公共管理則認(rèn)為，政府管理應(yīng)廣泛引人競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過競爭提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

(五)政治性更強。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認(rèn)為，政治與行政分離是幼稚和不切實際的，政府的行政按其自身性質(zhì)不可避免地是一種政治過程。新公共管理主張對部分高級公務(wù)員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。正視行政機構(gòu)和公務(wù)員的政治職能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動的精神設(shè)計公共政策，使政策更加有效地發(fā)揮其社會功能。

(六)對客戶的高度關(guān)注。傳統(tǒng)的公共行政組織結(jié)構(gòu)是等級森嚴(yán)的科層制結(jié)構(gòu)，造成了公務(wù)員唯上不唯下的弊端。新公共管理認(rèn)為企業(yè)管理中高度重視市場需求和顧客反饋，可以為公共管理所借鑒，公共管理者也應(yīng)以服務(wù)對象的滿意為工作準(zhǔn)則，對服務(wù)對象的需求和意見反饋給予高度關(guān)注。

三、新公共管理對現(xiàn)代贊務(wù)機制建設(shè)的借鑒意義

(一)積極推行警察部門的專業(yè)化管理。多年來，各級公安機關(guān)堅持從嚴(yán)治警的方針，大力加強公安隊伍的正規(guī)化建設(shè)，隊伍的整體形象有了明顯的改觀，總體成效是好的。但在實踐中也存在一些問題，使基層民警不堪重負(fù)，心理壓力大，同時也在一定程度上抑制了民警的主觀能動性和創(chuàng)新精神，影響了隊伍的生機和活力。因此，公安機關(guān)可以適當(dāng)借鑒新公共管理思想，將正規(guī)化建設(shè)與調(diào)動民警的主觀能動性有機結(jié)合起來，大膽引進企業(yè)部門的成功管理經(jīng)驗，大力加強警察部門的人力資源建設(shè)，重視民警的個人發(fā)展，培養(yǎng)一批企業(yè)家式的公安機關(guān)管理型人才，以有效提高警察部門的管理效能。

(二)引入企業(yè)化管理機制，改進警務(wù)績效。上個世紀(jì)80年代以來，雖然我國警務(wù)改革頻頻進行，花樣不斷翻新，但成效不甚理想，其主要原因是與傳統(tǒng)行政管理部門存在著相同的毛病，即關(guān)注的焦點是投人和過程，而缺乏成本效益觀念，致使警察部門內(nèi)部的低效率和警力、經(jīng)費浪費現(xiàn)象大量存在。提高警務(wù)效率的有效辦法就是在警察部門引人企業(yè)化管理機制，圍繞成本觀念和績效評估開展警務(wù)改革。如打破8小時工作制，實行嚴(yán)格的分班制度;警力安排上根據(jù)警務(wù)工作量作彈性變化，將警力安排在最需要的時間段;適當(dāng)控制“大呼隆”的統(tǒng)一行動;為節(jié)省經(jīng)費投人，在安排內(nèi)勤、文書等工作人員時招募一批有技術(shù)、低待遇的文職人員;等等。

(三)明確各級會安機關(guān)的職責(zé)權(quán)限，賦于基層更多的主動權(quán)，做強派出所。我國公安機關(guān)是高度集權(quán)化的組織，這種組織形式有利于警令暢通，但同時也存在許多負(fù)面效應(yīng)。警力配置頭重腳輕，囤積在上級部門的警力過多，必然會導(dǎo)致會議多、文件多。各級公安機關(guān)的職責(zé)權(quán)限沒有明確的劃分，上級可以隨意地給下級下指標(biāo)、下任務(wù)，搞考核、檢查、評比，專項行動一個接著一個，嚴(yán)重制約了基層公安機關(guān)的主動權(quán)，不利于基層公安機關(guān)和民警積極性的發(fā)揮。而且各級公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多，部門林立，講究上下對口設(shè)置，每個部門都希望把本“條條”做大，出臺了許多只對本部門有利的制度措施，影響了公安機關(guān)整體作戰(zhàn)效能的發(fā)揮。因此，必須進一步明確各級公安機關(guān)的職責(zé)權(quán)限，賦予基層更多的自主權(quán)，減少各種會議、文件、專項行動和各種考核、評比、檢查對基層正常工作的干擾。在當(dāng)前，最主要的是在警力、經(jīng)費、裝備上做強派出所，提高派出所的工作地位，在制度上保證派出所有工作的主動權(quán)，建立派出所工作的科學(xué)評價體系，使派出所能對當(dāng)?shù)氐纳鐣伟埠腿罕姷闹伟残枨笱杆僮鞒龇磻?yīng)，真正擔(dān)負(fù)起保一方平安的重任。

(四)引入競爭機制，利用市場和社會力量推進警務(wù)社會化。僅憑警察機構(gòu)內(nèi)部的有效運作，就希望大幅度提高警察工作質(zhì)量是片面的。因為警察部門是壟斷的，不存在競爭。根據(jù)公共選擇理論，只有靠外部的競爭壓力才能真正迫使警察機構(gòu)改變服務(wù)態(tài)度和科學(xué)高效地履行警務(wù)職責(zé)。當(dāng)然，警察機關(guān)是一個特殊的政府部門，掌握著具有很大國家強制力的警察權(quán)和打擊、防范犯罪的技術(shù)手段，具有非國家警察不能履行的性質(zhì)，能夠引人競爭的警察業(yè)務(wù)也是比較有限的。盡管如此，推行警察工作社會化對現(xiàn)代警務(wù)機制建設(shè)的意義仍是不能忽視的，許多西方國家在這方面已經(jīng)做了有益的嘗試。比如英國就提出“警察民營化”的理念，成立了大量的商業(yè)保安公司，履行了國家警察的部分業(yè)務(wù)，以商業(yè)運作的方式有償為公眾提供安全服務(wù)，收到了一定的成效。我國雖然也有群眾性治安組織和保安公司，但他們是在公安機關(guān)的指導(dǎo)下開展工作，其中大部分保安公司還附屬于公安機關(guān)，不可能與公安機關(guān)競爭，因而也就沒有形成促進公安機關(guān)內(nèi)部改革的外在壓力。其實在我國，除具有嚴(yán)格意義上國家警察權(quán)范疇的強制措施和正規(guī)執(zhí)法活動外，公安部門的治安管理、巡邏防范、商業(yè)性活動保衛(wèi)、救助服務(wù)等領(lǐng)域的很多職能是可以由商業(yè)性的保安服務(wù)公司來承擔(dān)的。

(五)增強政治敏銳性和責(zé)任感。新公共管理改變了以往要求公務(wù)員保持政治中立的主張，高度重視政治對公務(wù)員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是，現(xiàn)代警務(wù)機制建設(shè)絕不可能脫離國家的政治體制而單獨進行，必須與政治體制改革和行政管理體制改革有機結(jié)合起來。如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度，不能使黨和政府保持一定的政治權(quán)威，那么公共行政就有政治失控的危險，也就根本談不上警務(wù)機制建設(shè)了。公安部在認(rèn)真總結(jié)建國以來特別是改革開放以來公安工作實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了公安機關(guān)擔(dān)負(fù)著“鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位，維護國家長治久安，保障人民安居樂業(yè)”三大政治和社會責(zé)任。因此，現(xiàn)代警務(wù)機制建設(shè)中要使民警充分認(rèn)識到公安工作所負(fù)有的特殊政治責(zé)任，增強對政治的敏感性，保持對政策的自覺響應(yīng)性，從而達到忠實地履行公安工作職責(zé)的目的。

(六)讓社會公眾有更多的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。新公共管理來源于企業(yè)管理，而對顧客的高度關(guān)注是企業(yè)管理的一個基本出發(fā)點。警察的服務(wù)對象是人民群眾，以人民群眾為中心的現(xiàn)代警務(wù)機制建設(shè)旨在使公安機關(guān)能更好地對人民群眾的要求做出反應(yīng)。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在一篇論文中曾提及，可以通過提高行政體制的可理解性、對顧客的需求給予滿足、保證政府與公民聯(lián)系渠道的暢通以及推動公民的積極參與等方法改進對公眾做出的反應(yīng)，這些措施就是“行政就是服務(wù)，公眾就是顧客”運動的一部分。新時期公安機關(guān)要高度重視群眾的治安需求、意見和呼聲，從制度建設(shè)上體現(xiàn)以群眾為中心的工作模式，加強內(nèi)外監(jiān)督機制建設(shè)，真正落實有關(guān)工作措施。通過電子警務(wù)網(wǎng)站建設(shè)等途徑，推進警務(wù)公開，加強與社會公眾的雙向溝通;通過加強社區(qū)警務(wù)建設(shè)，密切警民關(guān)系，挖掘社會治安資源;通過對組織外部關(guān)系的關(guān)注，加強警察公共關(guān)系建設(shè)，改進警察形象，爭取有利于公安工作的社會環(huán)境。