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一、政策職能和管理職能的劃分

傳統(tǒng)公共管理將“掌舵”和“劃槳”兩付重擔全部壓在政府身上，政府既要制定公共政策，又要包攬幾乎所有的公共服務。新公共管理所追求的是“把政策制定（掌舵）同服務提供劃漿）分開”的政府體制［l］（P11—12），即將政府的政策職能和管理職能分開，并將決策（掌舵）職能置于中心位置，而將執(zhí)行（劃漿）的職能通過建立準自治和半自治機構(gòu)承擔，如英國1988年將提供公共服務的職能從政府部門中分離出來，由半自治的“執(zhí)行局”來承擔公共服務職能。1996年底，英國將近75%的公共服務由這些局承擔。[2]（P38）全球化必然要求將政府兩種職能分開。20世紀80年代以來，西方社會乃至整個世界發(fā)生了根本性的變化，全球化、市場化、信息化迅猛發(fā)展，使社會服務瞬息萬變，社會公共服務需求變得愈來愈多元化，社會公共事務也變得愈來愈復雜，從而要求政府具有高度靈敏的應變能力和一流的決策水平，即決策必須更加靈活、更加高效，更加貼近社會實際。與工業(yè)社會相適應的對社會公共事務大包大攬的政府很容易陷入千頭萬緒、紛繁復雜的社會公共事務之中，沒有時間和精力對國內(nèi)國際重大問題作出及時、果斷、正確的決策。毫無疑問，政府將“最佳的精力和智慧都用于劃漿”［l］（P27），很難兩頭兼顧，既不可能掌好舵，也很難劃好漿，加之政府對公共領域的壟斷經(jīng)營，必然導致公共服務質(zhì)量不高，導致公眾對政府的信任度下降。正如美國政治學家和管理學家彼得•德魯克尖銳指出的那樣：“任何想要決策部門親自‘實干’的做法都意味著干蠢事。”[1]（P7）可見，全球化時代的政府應從具體的事務性工作中解脫出來，把主要精力和時間用于國家宏觀決策，以牢牢把握國家發(fā)展的正確方向。

一國政府面臨的國情與特定任務構(gòu)成該國行政改革的深厚土壤。由于中西公共管理體制改革所處的社會環(huán)境不同，決定其改革取向不大一樣。誠然，中西方同處于全球化、信息化、市場化這個大背景下，都面臨如何最大限度發(fā)揮政府決策能力的問題。中國行政管理體制改革必須重視這一世界趨勢。但必須清醒地看到，中西方行政管理體制處于兩個不同的歷史發(fā)展階段，西方公共管理改革的對象是韋伯式的政府管理體制，而中國政府治道變革的核心課題是建立法治政府，實際上就是建立韋伯式的官僚政府體制。因為中國仍處在官僚化不足階段，比如普遍缺乏公務人員的專業(yè)化分工以及與此相適應的專業(yè)化人才，政府官員行為輕視規(guī)則和規(guī)范，行政管理以“身份取向”凌駕于“業(yè)績?nèi)∠颉敝?，行政腐敗現(xiàn)象嚴重。西方行政改革的目標是將比較僵化、遲鈍、決策時宜差、服務效率低的傳統(tǒng)官僚行政模式改造成為靈活、高效、應變力強、響應力大、有更健全責任體制的新公共行政模式，中國行政管理改革的目標是將計劃經(jīng)濟時期形成的高度集權、個人專斷、隨意行政的人治政府改造成為廉潔、高效、規(guī)范、有權威、有能力的法治政府。西方建立法治政府的歷史任務已經(jīng)完成幾百年，公共行政改革可以一步到位，直接解決政府兩種職能分開問題。中國當務之急是建立民主法治政府，兩種職能分開應貫穿于建立法治政府的全過程，如果把解決政府兩種職能分開當作首要目標，不僅不能解決兩種政府職能分開問題，而且很可能會重蹈人治覆轍。中國改革取向應把建立民主、法治政府放在首位，在此基礎上，逐步解決好政府兩種職能分開問題。

二、公共理念與市場理念的融合

傳統(tǒng)公共理論建立在公共與私人、國家與市場兩分法的政治學理論基礎之上。它將管理分為公共領域和私人領域兩大類。公共管理是一種涉及公共利益的公域管理，主要是對社會的管理和服務，大部分經(jīng)費來源于納稅人，發(fā)展動力來自壟斷，其職能是提供公共物品和勞務。私人管理，是企業(yè)內(nèi)部的管理，其收入主要來自顧客，發(fā)展動力來自競爭，其職能是提供私人物品和勞務。在管理理念上，公共管理必須始終如一貫穿公平優(yōu)先的公共理念，而私人管理則追求效率第一的市場理念。新公共管理將公共產(chǎn)品區(qū)分為兩大類，第一類是核心公共產(chǎn)品，只能由政府提供和生產(chǎn)，如國防、外交、國家機關管理、警察、國家安全和社會保障等；另一類是混合公共產(chǎn)品，私人部門與非政府組織也可以參與提供，如基礎設施、市政公用設施、交通能源、公共服務事業(yè)等等。從管理的共同性出發(fā)，新公共管理將私營部門的管理方法和管理手段引入公共部門，把市場競爭機制引入公共領域，打破公共服務的壟斷性，重視政府活動的產(chǎn)出和效果，即注重公共服務的效率和質(zhì)量，實行績效管理，使公共部問的財政撥款和工作人員的工作業(yè)績直接掛鉤，從而將公共文化與市場文化相結(jié)合，形成了新的公共理念，成功實現(xiàn)了公共文化的創(chuàng)新。20世紀70年代末80年代以來，英、美、法、新西蘭等國掀起了以市場模式為取向的行政改革浪潮。英國從撒切爾當政起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的改革方案。從“階段革新計劃”到“公民憲章運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引入私人企業(yè)管理機制、承諾公共服務的內(nèi)容與標準提高公共服務的質(zhì)量等方面取得初步成效。80年代初，美國里根政府發(fā)動了一場大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運動，并由此設計了一種政府官員不僅對管理過程，而且對管理結(jié)果負責的新體制。克林頓政府繼續(xù)推進政府職能市場化改革進程，把競爭機制引人政府機構(gòu)，大力降低行政成本，建立以“顧客導向”的管理服務體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機構(gòu)成為以“績效為中心”的組織。新西蘭將政府那些具有商業(yè)性職能與可以開展競爭的服務從公共服務中分離出來，財務報告、預算、撥款均應考慮績效。政府部門的部長與執(zhí)行宮簽訂“績效協(xié)議”、“采購協(xié)議”，在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能，強化各自職能。各方提供的數(shù)據(jù)表明，公共服務項目用合同出租形式比政府直接經(jīng)營降低成本20％一30％.[3]（P30）

西方公共行政改革的市場模式對中國行政管理體制改革有直接借鑒作用。當前，中國政府控制的公共服務范圍過寬，會造成市場失靈，甚至引起某種程度的政府壟斷；政府長期包攬公共服務，也不利于增強公共服務機構(gòu)的競爭能力，龐大的公共服務的管理必然需要大量的人力、財力、物力，必然造成“巨型政府”和“人頭財政”的狀況。如我們現(xiàn)在絕大多數(shù)城市道路的保潔、垃圾清運與園林綠化及其他城市公用事業(yè)的管理等，仍由財政撥款，實行事業(yè)化管理，沒有走市場化、社會化道路。不僅成本高，加重國家財政負擔，而且由于缺乏競爭，易形成壟斷，使公共服務效率低、質(zhì)量差，市民不滿意。改革的出路就是引入市場競爭機制，政府只負責制定行業(yè)規(guī)則，具體作業(yè)業(yè)務通過公開招標、投標形式委托給有法人資格的企業(yè)完成，使政府從公共服務的直接提供者變成公共服務的規(guī)則制定者和監(jiān)督者。民主、法治政府是實行公共服務市場化的根本保證。如果沒有健全的民主制度和法律制度，對政府主管部門及其官員缺乏有力的監(jiān)督制約機制，缺少公開、公平、公正的招標、投標制度，沒有嚴格的審計制度，也許公共服務的市場化又會成為國有資產(chǎn)流失的一個新的黑洞，成為官員腐敗一個新的淵藪。據(jù)國家有關部門對78個國家項目稽查發(fā)現(xiàn)，其中真正實行公開招標投標的只有5％，有95％的項目招標失靈。[4]（P11）如果公共服務市場化仍采取“暗箱操作”、“黑箱操作”，不僅不能降低公共服務成本，提高公共服務的效率和質(zhì)量，很可能會適得其反。因此，公共服務市場化必須做到以下幾點：首先，必須保證公共服務項目定價合理公平。其次，必須盡快建立公開、公平、公正的招標、投標制度，保證信譽良好、資質(zhì)優(yōu)良、出價低廉的企業(yè)承包公共服務項目。最后，政府對公共服務的有效監(jiān)督是最關鍵的一環(huán)。政府必須依照和企業(yè)簽訂的公共服務項目承包合同，嚴格監(jiān)督企業(yè)提供的公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量。如果政府對承包出去的公共服務虛監(jiān)、漏監(jiān)和監(jiān)督不到位，就會象出現(xiàn)“豆腐渣工程”一樣出現(xiàn)“豆腐渣公共服務”，反而使公共服務的質(zhì)量比政府直接經(jīng)營更糟。另外，公共服務的市場化在西方也處在試行階段，就是最積極推動這一改革的學者也坦言，他們的思想“也只是粗略的草稿，而不是最后的文本?！盵l]（P3）對此持批評態(tài)度的學者也大有人在，如漢森、格林沃德、英格拉姆等人認為，新公共管理改革的市場化，忽視了公共部門和私人部門的本質(zhì)差別，完全照搬私人部門管理模式，實質(zhì)上是一種新的“市場神話”。[5]（P83）中國的政治體制、文化傳統(tǒng)、民族心理均不同于西方，因此，我們必須對公共服務市場化改革理論作進一步深入研究，真正對其消化、理解，變成自己公共管理思想的有機組成部分，從而用來指導中國行政管理體制改革實踐。

三、公民身份與顧客角色的統(tǒng)一

傳統(tǒng)公共管理把政府的服務對象稱作公民，企業(yè)的服務對象叫顧客，并認為：“民主政府是為它們的公民服務而存在的，企業(yè)是為贏利而存在。”[l]（P149）公民對政府的制約主要通過行使政治權利來實現(xiàn)，顧客對企業(yè)的控制主要通過購買其商品和服務來實現(xiàn)。新公共管理將市場模式引入公共領域后，試圖運用顧客驅(qū)使制度原理，迫使政府降低公共服務成本，提高效率和質(zhì)量。長期以來，由于政府缺乏企業(yè)的顧客驅(qū)使制度，大多數(shù)雇員只知道為上級主管部門和主管領導服務，而無視那些自己真正需要服務的對象。政府是依靠議會撥款，依靠納稅人交稅，政府的“顧客”是被動等待政府服務的人，不象企業(yè)那樣，因為錢直接從顧客那里來，顧客直接決定其生存和發(fā)展，自然成為“顧客盲”。解決問題的出路是，將顧客意識引入公共管理領域，使政府的管理以服務對象為中心，以顧客為導向，向顧客作出承諾，賦予顧客公共服務的選擇權，以推動政府徹底改革傳統(tǒng)公共服務體制。如英國1991年制定并頒布了《公民憲章》，共包括40種國家憲章，為醫(yī)療、交通、學校等公共服務行業(yè)規(guī)定了明確的服務標準和公眾應享有的權利。[2]（P39）中國的公共服務行業(yè)成本高、效率低、質(zhì)量差早已引起國人不滿。造成這種狀況的原因很多，也很復雜，但只此一家、別無分店的壟斷經(jīng)營格局極其重要的原因。因為，公民沒有自由選擇權的公共服務，必然導致公共服務機構(gòu)及其人員對公眾需求漠不關心，缺乏競爭的公共服務必然是低效、劣質(zhì)的公共服務。要改變這種狀況，必須在公共領域引入“顧客意識”，即政府不能僅僅把提高公共服務效率和質(zhì)量看作為民辦好事、辦實事，僅僅看成“民心工程”，當作樹立政府形象和聲譽的舉措。政府應切實把自己服務的對象作為上帝，急他們之所急，想他們之所想，努力尋找提高公共服務效率和質(zhì)量的最優(yōu)方案。有人擔心，由于新公共管理提倡的顧客概念和公民概念存在內(nèi)在沖突，它忽略了公眾是政府部門的“使用者”和最終“委托人”的地位，因而會降低公民的政治地位。我們認為，公民身份和顧客角色兩者完全可以統(tǒng)一、并行不悖。當人們在行使民主政治權利時，其身份是公民，通過行使選舉權和被選舉權、表達自由權、對國家機關及其工作人員的監(jiān)督制約權，牢牢控制國家政權，從而實現(xiàn)人民當家作主的政治權利。當人們作為社會公共機構(gòu)服務對象時，他的角色是顧客，選擇價格低廉、質(zhì)量優(yōu)良的公共產(chǎn)品和公共服務是其根本出發(fā)點。政府在公共服務中，把公眾當作顧客不僅沒有動搖其公民地位，而且使“人民主權”和“消費者主權”二者有機統(tǒng)一起來。傳統(tǒng)政治學和公共管理學在理論上雖把公民放在最高位，官員是公仆，人民是主人。但由于它忽視了服務于公共利益的公仆也是理性人和經(jīng)濟人，始終存在個人福利最大化和社會福利最大化之間的尖銳矛盾這一根本特點．導致在現(xiàn)實生活中，特別在公共服務領域，神圣的上帝反而成了仆人，面對高價低效、質(zhì)量差的公共服務無能為力，只能可憐巴巴地請求公共管理部問改善服務質(zhì)量。而顧客驅(qū)使制度恰恰能迫使公共服務機構(gòu)真正把顧客當作上帝，改進服務質(zhì)量，使公民享受低價、優(yōu)質(zhì)的公共服務，從而真正感到作為國家主人的尊嚴和榮譽。

四、從集權走向分權

傳統(tǒng)公共管理主張公共管理應采取集權模式。他們認為，公共管理從主體而言，主要指以公共權力為后盾的公共組織或公共人員，政府是管理的中心和關鍵。從管理客體看，涉及社會公共事務的方方面面。從政府權力定位角度講，特別強調(diào)等級原則、計劃和直接控制，壟斷性和強制性是其基本特征。總之，傳統(tǒng)公共管理是集權式管理，也就是政府包攬一切的管理。新公共管理主張，政府管理應采取分權模式。公共權利組織已不是行使公共管理權的唯一主體，非政府組織和私營組織也可以參與公共決策、公共管理、公共服務。當前西方公共行政改革一個重大舉措，就是改變原來金字塔式的科層官僚組織，建立扁平式的非官僚政府體制，即從集權式政府模式向分權式政府模式轉(zhuǎn)變。新技術革命尤其是信息革命是西方政府從集權走向分權的重大推動力。在工業(yè)社會，由于信息技術還很原始，信息的收集、處理和傳播速度很慢，信息量也很小，而且政府壟斷公共信息資源，所以，采取集權式的政府組織機構(gòu)，有利于決策和管理。進入20世紀80年代以來，信息化浪潮席卷全球，通訊技術的迅猛發(fā)展，預示著“信息時代”已經(jīng)來臨。信息化大大增加了公民和社會團體在信息和知識方面的占有量，使政府與公民的交流更加直接，使公民和社會團體參與決策和管理的意愿更加迫切，而且信息技術還擴大了公民參政渠道，更新了參政手段和技術，使公民的政治參與有了突破性進展，社會民主化程度將會進一步提高，客觀要求政府將一部分權力轉(zhuǎn)移給公民和社會，從而對傳統(tǒng)的金字塔式的官僚型集權式政府模式提出嚴峻挑戰(zhàn)。分權式政府與集權式政府模式相比有更大的靈活性和適應性，它對市場信息的發(fā)展變化能夠迅速作出反應；分權式管理更能充分調(diào)動第一線工作人員的積極性和創(chuàng)造性，因為第一線工作人員往往能構(gòu)思出解決問題的最好方案；它比集權機構(gòu)更有創(chuàng)新精神，能產(chǎn)生更高的士氣，更強的責任感和更高的效率。20世紀80年代以來，德、日、法、美等國實行權力下放。1982年3月，法國開始了以權力下放為重要內(nèi)容的地方分權改革，涉及決策權、管理權下放、地方議會作用的擴大、政府財政預算、稅收功能的重新界定諸方面。日本分權的特點是事權相對分散，財權相對集中。德國強化地方政府對公共服務供給方面的決策權。美國注重減少管理層次，如美國住房和城市發(fā)展部計劃將區(qū)域辦公室這個中間層次取消，從而使管理層次由3個變?yōu)?個。

從表面看，中西方公共行政體制改革都面臨政府職能調(diào)整、機構(gòu)精簡、人員分流、層級壓縮等共同課題，但由于中西方在社會發(fā)展階段、政治歷史傳統(tǒng)方面存在很大差異，決定中西方對政府分權與集權的定位應有所不同。中國是一個有幾千年集權歷史傳統(tǒng)的國家，對中央與地方分權，無論從理論上，還是實踐上都缺乏比較成熟的東西。而西方早已建立了以分權制衡為基本特征的民主代議制度。對中央國家機關內(nèi)部分權、中央與地方分權、國家與社會分權方面思想理論準備比較充分，經(jīng)驗也比較豐富，無論從制度設計，還是從操作層面上都形成了一套比較系統(tǒng)的東西。西方的分權是在“后工業(yè)社會”進行的分權，是在整個社會民主、法治化水平比較高，行政體制運轉(zhuǎn)有序、分合自如前提下進行的分權，不會導致國家失控和社會無序。而中國正處在計劃向市場過渡與傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的歷史時期，民主、法治尚未健全，國家內(nèi)部權力機構(gòu)之間關系尚未理順，尚未建立中央與地方分合有序的新型國家結(jié)構(gòu)，國家穩(wěn)定性程度仍較低。同時也沒有做好分權的理論準備、制度設計和操作安排。若操之過急，很容易出現(xiàn)社會失控現(xiàn)象。一個13億人口的大國，一旦失控，必將給人類帶來災難性后果。社會轉(zhuǎn)型時期的國家，對集權與分權的定位應慎之又慎。因為這一時期是社會急劇變動的時期，也是社會矛盾比較集中的時期，中央政府必須把握全局，主導改革，無論政治體制改革，還是經(jīng)濟體制改革、文化體制改革，都必須在中央統(tǒng)一領導下進行。同時中央政府必須相對集中財政、金融權，而將“事權”（即管理公共項目的權力，有條件制定公共服務供給的權力）適當分散給地方?！胺质聶唷睂嶋H上就是分散負擔，控制財權，實際上是增加中央政府的調(diào)控能力?？傊?，集權主導下的分權應成為當前中國行政管理體制改革的理智選擇。不管世人如何評說新公共管理，但有一點可以肯定，它的的確確為21世紀全球范圍的政府改革提供了全新的思路，中國政府應主動融入全球公共行政改革大潮之中，根據(jù)中國行政改革的文化土壤需要，去大膽吸收新公共管理一切有價值：的思想與方法，以推動中國行政管理體制改革繼續(xù)向前發(fā)展。