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一、中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)主體:人民群眾

馬克思主義認(rèn)為,歷史活動(dòng)是群眾的事業(yè),人民群眾是推動(dòng)歷史前進(jìn)的動(dòng)力。人民群眾不僅是物質(zhì)文明和精神文明的創(chuàng)造者,而且是政治文明的創(chuàng)造者。在社會(huì)主義中國(guó),人民當(dāng)家作主,人民群眾更加自覺地把個(gè)人的命運(yùn)同國(guó)家、民族和社會(huì)主義的命運(yùn)緊密地聯(lián)系在一起,更加自覺地發(fā)揮自己的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,進(jìn)行更加自覺、積極、主動(dòng)的歷史創(chuàng)造活動(dòng)。“生氣勃勃的創(chuàng)造性的社會(huì)主義是由人民群眾自己創(chuàng)立的?！盵6](P932)人民群眾是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)主體。

1.人民群眾為中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新提供了物質(zhì)

基礎(chǔ)與精神條件首先,人民群眾為中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。馬克思和恩格斯曾指出:“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’,必須能夠生活。但是為了生活,首先就需要衣、食、住以及其它東西。因此,第一個(gè)歷史活動(dòng)就是生產(chǎn)滿足這些需要的資料,即生產(chǎn)物質(zhì)資料本身?！盵7](P79)也曾指出:“馬克思主義者認(rèn)為人類的生產(chǎn)活動(dòng)是最基本的實(shí)踐活動(dòng),是決定其它一切活動(dòng)的東西?！盵8](P282-283)可見,物質(zhì)資料生產(chǎn)是人類社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。沒有人民群眾創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富,公共管理制度創(chuàng)新就成了無(wú)本之木。其次,人民群眾為中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新提供了精神條件。公共管理制度創(chuàng)新離不開科學(xué)理論的指導(dǎo)。中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新就是以馬列主義、思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)的。而人民群眾是精神財(cái)富的創(chuàng)造者,“一切科學(xué)文化的積極成果和一切杰出的科學(xué)家、思想家和藝術(shù)家的出現(xiàn),無(wú)不直接和間接地與廣大人民群眾的社會(huì)實(shí)踐有著密切的聯(lián)系”[9](P337)。馬列主義、思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想同樣源于人民群眾的實(shí)踐,是人民群眾實(shí)踐的產(chǎn)物,是對(duì)人民群眾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

2.人民群眾是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的根本力量

社會(huì)歷史的發(fā)展,歸根到底是由社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)引起的。但社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)和發(fā)展的客觀規(guī)律離不開人民群眾的活動(dòng)而發(fā)生作用,它必須通過(guò)人民群眾的實(shí)踐活動(dòng)為自己開辟道路。正所謂“人民,只有人民,才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”[10](P1031)。階級(jí)社會(huì)中,社會(huì)革命是歷史上新興階級(jí)取代舊的階級(jí)成為新的統(tǒng)治階級(jí)通常所采取的制度創(chuàng)新形式,其主體永遠(yuǎn)是人民群眾。就中國(guó)來(lái)說(shuō),在新民主主義革命時(shí)期,人民群眾在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以自己特有的革命精神和無(wú)所畏懼的英雄氣概,前赴后繼,浴血奮戰(zhàn),為推翻三座大山,建立新中國(guó),立下了不朽的功勛;在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期,他們發(fā)奮圖強(qiáng),艱苦創(chuàng)業(yè),為建立和鞏固社會(huì)主義制度作出了巨大貢獻(xiàn)。中國(guó)步入社會(huì)主義社會(huì)之后,生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間是基本適應(yīng)的,但也有不相適應(yīng)的環(huán)節(jié)和方面,仍然存在著矛盾,這些矛盾必須通過(guò)改革來(lái)解決。而“改革是社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展,是發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、革除弊端、大膽創(chuàng)新的過(guò)程”[11](P39)。“社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展,說(shuō)到底,是一個(gè)體制創(chuàng)新的問(wèn)題。”[11](P41)實(shí)質(zhì)為制度創(chuàng)新的改革,其主體仍然是廣大人民群眾。“改革開放中的許多東西,都是由人民群眾在實(shí)踐中提出來(lái)的?！盵12]可見,歷史實(shí)踐充分說(shuō)明,包括公共管理制度在內(nèi)的社會(huì)主義制度的確立和不斷完善等中國(guó)革命和社會(huì)主義建設(shè)的一切成就,都是人民群眾在實(shí)踐中發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性取得的,人民群眾是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的根本力量。

3.人民群眾的利益和愿望是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和歸宿

中國(guó)社會(huì)主義的性質(zhì)決定了中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新必須“為人民服務(wù)”,以人民群眾的利益和愿望為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。馬克思、恩格斯早在《共產(chǎn)黨宣言》中就指出:“過(guò)去的一切運(yùn)動(dòng)都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)?！盵7](P283)“共產(chǎn)黨人沒有任何同整個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的利益不同的利益。”[7](P285)根據(jù)馬克思主義基本原理,創(chuàng)立了“為人民服務(wù)”的科學(xué)理論,鄧小平提出了“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的科學(xué)論斷。在新的歷史時(shí)期,提出的“三個(gè)代表”重要思想,把發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力、發(fā)展先進(jìn)文化、實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益同堅(jiān)持黨的先進(jìn)性聯(lián)系在一起,并且上升到黨的性質(zhì)和宗旨的高度,使“為人民服務(wù)論”、“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)論”在新的歷史條件下,有了更鮮明的時(shí)代精神和更具體的實(shí)踐要求。中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新是以馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)的,自然必須堅(jiān)持“為人民服務(wù)”。實(shí)際上,中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新不論是廢除、完善舊制度還是建立新制度都是為了優(yōu)化公共管理制度。而優(yōu)化公共管理制度的目的是為了服務(wù)于其賴以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力,滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要。因此,公共管理制度創(chuàng)新必須以人民群眾的利益和愿望為自己的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,切實(shí)堅(jiān)持“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn),并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)衡量。

二、中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的關(guān)鍵主體:中國(guó)共產(chǎn)黨

作為社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,中國(guó)共產(chǎn)黨為中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新指明了方向,其自身建設(shè)更是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的根本保證,因此,它是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的關(guān)鍵主體。

1.中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)公共管理的關(guān)鍵主體

公共管理“是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)”[13](P6)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和公共事務(wù)本身的層次性和復(fù)雜性,決定了公共管理主體的多樣性。就中國(guó)來(lái)說(shuō),公共管理主體是“以政府為核心的開放式體系,其中,中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位,政府是公共管理的核心主體,各種非政府公共組織在公共管理中的作用日益凸顯”[14](P69)。作為領(lǐng)導(dǎo)者,中國(guó)共產(chǎn)黨是其中具有最高層次、最重要的、最關(guān)鍵特征的要素。眾所周知,在政治體制上,中國(guó)不同于西方國(guó)家的基本特點(diǎn)之一,就是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政。政府在公共管理中的作用固然很重要,但須知政府和各種非政府公共組織,都是受黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的,黨實(shí)際上掌握著國(guó)家重大公共問(wèn)題的最高決策權(quán)。所以,在中國(guó)公共管理的主體系統(tǒng)中,中國(guó)共產(chǎn)黨是具有最高層次、最重要、最關(guān)鍵特征的要素。當(dāng)然,“黨不是政權(quán)本身,不能取代政權(quán)機(jī)關(guān)的職能”[11](P598)。通過(guò)深化改革,充分發(fā)揮政府以及其它各類公共管理主體應(yīng)有的職能和作用,正是我們努力的方向。但無(wú)論怎樣改,“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是必須堅(jiān)持的,這不僅是四項(xiàng)基本原則之一,也是中國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定的。作為一個(gè)人口多、底子薄、發(fā)展很不平衡,既有統(tǒng)一傳統(tǒng)又有分裂戰(zhàn)亂歷史的大國(guó),要團(tuán)結(jié)凝聚13億人民,大力發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化,不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要,實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo),沒有中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),是根本不可能的。

2.中國(guó)共產(chǎn)黨為公共管理制度創(chuàng)新指明了方向

中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新是一項(xiàng)涉及面寬、政策性強(qiáng)、操作性難的復(fù)雜系統(tǒng)工程,既涉及共產(chǎn)黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及非政府公共組織之間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào),又涉及到中央、地方、基層之間的縱向關(guān)系的處理,牽涉到千千萬(wàn)萬(wàn)的人和事,包含著十分豐富和廣泛的內(nèi)容,具有曲折性、艱難性。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),始終努力代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求,代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向,代表中國(guó)最廣大人民的根本利益,以“全心全意為人民服務(wù)”為根本宗旨,其歷史任務(wù)就是領(lǐng)導(dǎo)和組織人民當(dāng)家作主,掌握自己的命運(yùn),爭(zhēng)取自己的利益。因此,只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能始終著眼于最廣大人民的根本利益,同時(shí)兼顧和協(xié)調(diào)好各方面的利益,作出科學(xué)合理的決策,制定出正確的理論、路線、方針、政策,保證中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟、有秩序的沿著社會(huì)主義道路朝著“為人民服務(wù)”的正確方向推進(jìn)。

3.中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的根本保證

作為中國(guó)公共管理的關(guān)鍵主體,中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)與中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新息息相關(guān),是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的根本保證。首先,“建設(shè)一個(gè)什么樣的黨”決定了中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是“人民群眾的利益和愿望”,能否堅(jiān)持這一點(diǎn)首先取決于作為領(lǐng)導(dǎo)者的中國(guó)共產(chǎn)黨能否做好自身建設(shè)工作,從而真正保持“先鋒隊(duì)”性質(zhì),真正代表最廣大人民的根本利益,真正堅(jiān)持“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨。其次,“怎樣建設(shè)這個(gè)黨”決定了中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的路徑和程序。中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新著重強(qiáng)調(diào)有利于黨的建設(shè)的公共管理制度的創(chuàng)新,隨之示范和拉動(dòng)其它公共管理制度的創(chuàng)新。而在中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新這一公共選擇過(guò)程中,中國(guó)共產(chǎn)黨起著“中心”、“樞紐”的關(guān)鍵作用,直接影響這一進(jìn)程的速緩。最后,黨的制度建設(shè)是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)是一項(xiàng)包括思想建設(shè)、政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)以及制度建設(shè)等方面內(nèi)容的完整嚴(yán)密的系統(tǒng)工程。但“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”[15](P333)。黨的制度建設(shè)就是把長(zhǎng)期以來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)工作中和黨內(nèi)生活中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)加以總結(jié)和概括,形成黨的成員必須共同遵守的黨內(nèi)法規(guī)、條例、規(guī)則等黨的制度,并狠抓貫徹落實(shí)。其作用在于調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系,指導(dǎo)黨內(nèi)生活,規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為,保證黨的事業(yè)順利發(fā)展。鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治與公共管理中的特殊地位,黨的制度建設(shè)、制度創(chuàng)新不僅是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的重要組成部分,更是中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。

三、中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的核心主體:政府

作為社會(huì)公共權(quán)力的執(zhí)掌者,政府在公共管理制度創(chuàng)新系統(tǒng)中優(yōu)勢(shì)突出,能直接影響公共管理制度創(chuàng)新的需求與供給,是公共管理制度創(chuàng)新的核心主體。

1.政府在公共管理制度創(chuàng)新主體系統(tǒng)中優(yōu)勢(shì)突出

從政府的功能的角度來(lái)說(shuō),政府能夠維護(hù)基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu),促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),是當(dāng)然的公共管理制度創(chuàng)新的生產(chǎn)者和供給者。而相對(duì)作為中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新主體的非政府公共組織、人民群眾,政府又是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織”,[16](P21)擁有絕對(duì)的政治力量對(duì)比優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大的資源配置權(quán)力,能通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)和法律等手段在不同程度約束其它社會(huì)行為主體的行為?！皣?guó)家具有使其內(nèi)部結(jié)構(gòu)有序化的相應(yīng)規(guī)則,并具有實(shí)施規(guī)則……的強(qiáng)制力”[16](P106),這又使得“政府有能力以低于私人組織的成本……進(jìn)行某些活動(dòng)”[17](P22),從而使其推動(dòng)的公共管理制度創(chuàng)新的組織成本和實(shí)施成本大大降低。因此,政府推動(dòng)的公共管理制度創(chuàng)新通常是交易成本最低的創(chuàng)新形式,影響面大,效果好。

2.政府直接影響公共管理制度創(chuàng)新的需求與供給

首先,政府影響中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的需求。制度之所以會(huì)被創(chuàng)新是由于制度需求的存在。而影響制度需求的因素主要有“相對(duì)產(chǎn)品和要素價(jià)格、憲法秩序、技術(shù)和市場(chǎng)規(guī)模等”[18](P123)。政府通過(guò)運(yùn)用自己的力量影響這些因素的變化,進(jìn)而影響公共管理制度創(chuàng)新。具體來(lái)說(shuō):“(1)政府通過(guò)改變產(chǎn)品和要素的相對(duì)價(jià)格比例,激勵(lì)人們的制度創(chuàng)新需求,誘發(fā)公共管理制度創(chuàng)新;(2)政府通過(guò)修改憲法,引起制度創(chuàng)新需求,促進(jìn)公共管理制度創(chuàng)新;(3)政府通過(guò)開發(fā)、引進(jìn)和推廣新技術(shù),推動(dòng)公共管理制度創(chuàng)新;(4)政府通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模,引起公共管理制度創(chuàng)新”[19](P50-51)。其次,政府影響中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的供給。戴維•菲尼認(rèn)為,影響制度供給的因素主要有“憲法秩序、現(xiàn)存制度安排、制度設(shè)計(jì)成本、現(xiàn)有知識(shí)積累、實(shí)施新安排的預(yù)期成本等”[18](P124),政府可以利用自己的優(yōu)勢(shì),促進(jìn)公共管理制度的供給。具體來(lái)說(shuō):“(1)政府以較低的成本,快速實(shí)施制度供給,解決公共管理制度短缺問(wèn)題;(2)政府通過(guò)維持或改變現(xiàn)有制度安排的路徑依賴,推動(dòng)公共管理制度創(chuàng)新不斷前進(jìn);(3)政府通過(guò)促進(jìn)知識(shí)存量的積累,增強(qiáng)公共管理制度的供給能力”。[19](P51-52)

3.地方政府在中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新中地位顯著

從理論上看,中國(guó)地方政府在推動(dòng)公共管理制度創(chuàng)新方面至少有如下共同的作用和優(yōu)點(diǎn):“(1)地方政府直接接觸當(dāng)?shù)氐膫€(gè)人和團(tuán)體,能夠及時(shí)了解來(lái)自個(gè)人和團(tuán)體自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖及其新制度的預(yù)期收益,使新的制度安排在沒有獲得全面的合法性之前,具有局部范圍內(nèi)的合法性,避免新制度安排在沒有取得效果之前就被扼殺在搖籃里;(2)地方政府作為中央政府與地方個(gè)人及其團(tuán)體之間的聯(lián)系中介,也是誘致性制度變遷與來(lái)自中央政府的強(qiáng)制性制度變遷之間轉(zhuǎn)化的橋梁;(3)地方政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新往往帶有試驗(yàn)性,因而具有收益大、風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)點(diǎn)?！盵20](P68-69)

四、中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的新興主體:非政府公共組織

非政府公共組織的興起,“是對(duì)長(zhǎng)期困擾人們的市場(chǎng)失靈和政府失靈問(wèn)題作出的回答,是80年代以來(lái)在全球范圍出現(xiàn)的重大的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新”[21](P45)。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共管理社會(huì)化進(jìn)程的加快,非政府公共組織日益成為解決許多社會(huì)問(wèn)題時(shí)不可缺少的組織機(jī)制,在中國(guó)公共管理中的作用日見突出,已成為中國(guó)公共管理的新興主體。

1.非政府公共組織是中國(guó)公共管理的新興主體

非政府公共組織是指“那些獨(dú)立于政府與企業(yè)之外的各類社會(huì)組織。在中國(guó),大體包括官辦或民辦的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織、社會(huì)中介組織以及民辦非企業(yè)組織,另外還應(yīng)包括帶有一定政治色彩的群團(tuán)組織、具有一定管理職能的準(zhǔn)行政組織等”[22](P77)?，F(xiàn)代社會(huì)存在著大量的公共事務(wù)管理活動(dòng),政府是這些管理活動(dòng)的核心主體,但政府從來(lái)沒有也不可能提供全部的公共服務(wù)和產(chǎn)品。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共管理社會(huì)化進(jìn)程的加快,非政府公共組織越來(lái)越成為解決許多社會(huì)問(wèn)題時(shí)不可缺少的組織機(jī)制,“在公共管理中的作用日益凸顯”[14](P69),已成為中國(guó)公共管理的新興主體。

2.非政府公共組織在中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新中有重要作用

相對(duì)政府等組織而言,非政府公共組織具有“貼近民眾、靈活調(diào)整、社會(huì)溝通、承受風(fēng)險(xiǎn)以及創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)”[5](P41),在中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新中發(fā)揮著聚合意見、溝通協(xié)調(diào)、支持實(shí)施等重要作用。首先,非政府公共組織發(fā)揮著聚合意見的作用。在公共管理制度創(chuàng)新過(guò)程中,因受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治民主條件、文化程度高低等諸多因素的制約,全體公民在絕大多數(shù)情況下不可能直接參與其中,黨和政府也不可能有足以滿足每個(gè)公民充分表達(dá)意見的公共設(shè)施和渠道。這時(shí),非政府公共組織便可以利用它們貼近公民,與公民可較密切接觸的優(yōu)勢(shì)來(lái)彌補(bǔ)這種缺陷,聚合公民對(duì)公共管理制度創(chuàng)新的看法、意見,并在此基礎(chǔ)上綜合,通過(guò)合法渠道代為建言。中國(guó)許多的非政府公共組織實(shí)質(zhì)上就是不同階層的利益代言人,它們可以通過(guò)參加政府的聽證會(huì),展開學(xué)術(shù)討論,發(fā)表公開言論等直接或間接地向政府反映公民、社會(huì)的意見、建議,供政府在進(jìn)行公共管理制度創(chuàng)新時(shí)參考。其次,非政府公共組織發(fā)揮著溝通協(xié)調(diào)的作用。非政府公共組織在公共管理制度創(chuàng)新過(guò)程中,可以發(fā)揮社會(huì)溝通的優(yōu)勢(shì),作為一個(gè)“上情下達(dá)”、“下情上傳”的中介,發(fā)揮溝通作用。一方面,政府的意愿可以通過(guò)非政府公共組織轉(zhuǎn)達(dá)給公民;另一方面,公民的要求和愿望也可以通過(guò)非政府公共組織傳送至政府那里。此外,非政府公共組織還可以有目的、有秩序地依法組織公民和政府就公共管理制度創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行協(xié)商對(duì)話,在諸多問(wèn)題上反映公民的呼聲。非政府公共組織這種承上啟下的“中介”及“合縱連橫”協(xié)調(diào)的重要作用,有助于各公共管理制度創(chuàng)新主體得以及時(shí)有效地溝通,盡可能地減少公共管理制度創(chuàng)新過(guò)程及其結(jié)果的社會(huì)“斷裂”現(xiàn)象。最后,非政府公共組織發(fā)揮著支持實(shí)施的作用。公共管理制度創(chuàng)新后,為使新產(chǎn)生的公共管理制度得以更好地實(shí)施,離不開一系列的宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督工作。而政府組織在這方面有自身的諸多局限,非政府公共組織便可發(fā)揮積極作用。非政府公共組織可以幫助公民樹立正確的世界觀、人生觀,培養(yǎng)他們的公共精神,營(yíng)造良好的氛圍,利用各種非正式途徑或正式途徑來(lái)引導(dǎo)公民自覺接受新的公共管理制度,以減少公共管理制度實(shí)施的摩擦成本。

五、中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新:多元主體間之互動(dòng)與合作

中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的主體是多元的。誠(chéng)如恩格斯“歷史發(fā)展合力論”所揭示的,公共管理制度創(chuàng)新實(shí)際上是其多元主體間互動(dòng)與合作的產(chǎn)物,是各主體“合力”作用的結(jié)果。從邏輯過(guò)程看,公共管理制度創(chuàng)新一般包括如下五個(gè)步驟:第一步,形成“第一行動(dòng)集團(tuán)”。即認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行制度的弊端,預(yù)見到潛在利益,并預(yù)見到只要進(jìn)行制度創(chuàng)新就可得到這種潛在利益的決策者。它是制度創(chuàng)新的決策者和首創(chuàng)人。第二步,“第一行動(dòng)集團(tuán)”提出制度創(chuàng)新方案。為了進(jìn)行制度創(chuàng)新,“第一行動(dòng)集團(tuán)”提出制度創(chuàng)新方案,如果這時(shí)還沒有一個(gè)可行的現(xiàn)行方案,那就要等待制度方面的新發(fā)明。這個(gè)等待的時(shí)間可能是很長(zhǎng)的,因?yàn)閷?duì)制度創(chuàng)新初始條件的估價(jià),對(duì)方案的設(shè)計(jì)是復(fù)雜且涉及面很廣的。第三步,在有了若干可供選擇的制度創(chuàng)新方案之后,“第一行動(dòng)集團(tuán)”按照最大化利益原則理性地進(jìn)行比較和選擇他們認(rèn)為最能實(shí)現(xiàn)自身利益的制度并實(shí)施之。第四步,形成“第二行動(dòng)集團(tuán)”。即在制度創(chuàng)新過(guò)程中幫助“第一行動(dòng)集團(tuán)”獲得利益的單位?！暗诙袆?dòng)集團(tuán)”本身不一定得到追加的收益,但可能同“第一行動(dòng)集團(tuán)”共同分享追加的收益?！暗诙袆?dòng)集團(tuán)”的支持和幫助,對(duì)于“第一行動(dòng)集團(tuán)”來(lái)說(shuō)是相當(dāng)重要的,因?yàn)椤暗谝恍袆?dòng)集團(tuán)”所選擇的制度創(chuàng)新方案需要有人執(zhí)行、維護(hù),否則方案是無(wú)法付諸實(shí)現(xiàn)的。第五步,“第一行動(dòng)集團(tuán)”和“第二行動(dòng)集團(tuán)”共同努力,促成制度創(chuàng)新[23](P30-31)。在制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)后,兩集團(tuán)可能會(huì)就所獲得的、曾經(jīng)是潛在的收益進(jìn)行再分配。當(dāng)制度創(chuàng)新的這個(gè)邏輯過(guò)程進(jìn)行完后就會(huì)達(dá)到暫時(shí)的制度均衡。制度均衡是指這樣一種情況:當(dāng)無(wú)論怎樣改變現(xiàn)存制度都不會(huì)為改革者帶來(lái)追加利益時(shí),于是進(jìn)行制度創(chuàng)新的可能性就不存在了。

進(jìn)一步而言,當(dāng)所有的制度創(chuàng)新機(jī)會(huì)都被實(shí)現(xiàn)后,制度均衡就實(shí)現(xiàn)了。顯然,這種均衡是暫時(shí)的,因?yàn)樯鐣?huì)總是在發(fā)展著,促進(jìn)制度創(chuàng)新的新因素總是在不斷出現(xiàn),制度資源永遠(yuǎn)要被充分發(fā)掘才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要?？梢?從邏輯過(guò)程來(lái)看,公共管理制度創(chuàng)新正是作為制度創(chuàng)新主體的“第一行動(dòng)集團(tuán)”和“第二行動(dòng)集團(tuán)”互動(dòng)與合作的結(jié)果。在社會(huì)主義中國(guó),由于公共管理制度創(chuàng)新以公共性為主要特征,以“人民群眾的利益和愿望”為出發(fā)點(diǎn)和歸宿,是為了“更好地實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展廣大人民群眾的利益”,并且作為制度創(chuàng)新主體的“第一行動(dòng)集團(tuán)”和“第二行動(dòng)集團(tuán)”在根本利益上是一致的,因此,兩個(gè)行動(dòng)集團(tuán)的合作就表現(xiàn)得更為鮮明突出。當(dāng)然,中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新的實(shí)際過(guò)程較其邏輯過(guò)程要更復(fù)雜,涉及更多的實(shí)際問(wèn)題,并且在創(chuàng)新中,創(chuàng)新可能是誘致性的,也可能是強(qiáng)制性的。這樣一來(lái),在不同情況下?lián)?dāng)“第一行動(dòng)集團(tuán)”和“第二行動(dòng)集團(tuán)”的公共管理制度創(chuàng)新主體會(huì)有所差別,但不管是哪種類型的公共管理制度創(chuàng)新,作為中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新主體的中國(guó)共產(chǎn)黨、政府、非政府公共組織以及人民群眾之間的互動(dòng)和合作是始終存在的。換句話說(shuō),中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新正是其多元主體間互動(dòng)與合作的產(chǎn)物,是各主體“合力”作用的結(jié)果。需要指出的是,盡管在社會(huì)主義中國(guó),公共管理制度創(chuàng)新各主體之間在根本利益上是一致的,但不可否認(rèn)的是,由于各主體的具體地位、角色不同,他們?cè)诰唧w利益、要求、傾向上仍然存在著這樣那樣的差別。這些差別就形成了矛盾,反映到公共管理制度創(chuàng)新中會(huì)表現(xiàn)出主體積極性的差異,甚至有角色沖突。所以,仍有必要對(duì)各主體之間關(guān)系加以理順和協(xié)調(diào)。也正因此,面對(duì)當(dāng)前中國(guó)公共管理制度有待進(jìn)一步完善的現(xiàn)實(shí),協(xié)調(diào)好各主體間關(guān)系以保證各“分力”作用方向一致,同時(shí)強(qiáng)化各主體自身建設(shè)以提升各個(gè)“分力”之作用力量,進(jìn)而提升多元主體之“合力”,對(duì)推進(jìn)中國(guó)公共管理制度創(chuàng)新就具有重大意義。