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一、中西公共管理改革的比較

20世紀(jì)80年代后,隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來,西方各國掀起了公共管理改革的浪潮。在我國,黨和國家為了建立一個(gè)辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制進(jìn)行了持續(xù)不斷地改革。雖然我國和西方國家政府改革的起始時(shí)間差不多,但是在改革的背景、條件、動(dòng)力、內(nèi)容等方面卻有明顯的不同。比較之一:在改革的社會(huì)背景上,西方國家的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)是在市場機(jī)制成熟、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和官僚體制充分發(fā)展的背景下進(jìn)行并取得一定成功的。我國的政府改革則是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱,市場機(jī)制不成熟,法律體系不健全的背景下開始的,這就決定了中西改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)、路徑和方法等方面的不同。比較之二:在改革的技術(shù)條件上,西方國家的公共管理改革是與信息技術(shù)的高度發(fā)展相適應(yīng)的政府管理方式的變革,公共管理中的日常工作趨向電子化,信息收集與傳遞更加快捷,信息技術(shù)中的具體應(yīng)用技術(shù)被廣泛運(yùn)用到政府的公共管理中來,從而導(dǎo)致分權(quán)型行政組織逐步取代等級(jí)嚴(yán)密的行政組織,提升了政府工作的效率,增強(qiáng)了政府工作的開放性和透明度。在我國,信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用雖然取得了一定的成效,但仍處于初級(jí)水平,因此公共管理改革不具有完全的信息化基礎(chǔ),這就在一定程度上影響了政府工作效率以及政府工作的開放性和透明度,從而也在一定程度上制約了政府改革的進(jìn)程。比較之三:在改革的驅(qū)動(dòng)力上,西方國家的公共管理改革是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的快速發(fā)展對(duì)政府管理提出的新要求,是為了擺脫政府管理危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)的困擾,是為了提高國際競爭力和政府辦公效率而進(jìn)行的改革。我國的公共管理改革則主要來源于體制性變遷的要求,是為了解決如何轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,使政府管理與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)而進(jìn)行的改革。比較之四:在改革的內(nèi)容上,西方國家的“新公共管理”政府改造運(yùn)動(dòng)以及多視角的方法,對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式造成巨大的沖擊,幾乎從公共行政的每個(gè)重要方面都對(duì)傳統(tǒng)行政理論特別是韋伯的理性官僚制理論發(fā)起了挑戰(zhàn)。這種改革主要集中在:調(diào)整政府與社會(huì)、市場的關(guān)系,優(yōu)化政府職能;利用社會(huì)力量,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化;改革政府部門內(nèi)部的管理體制,提高服務(wù)質(zhì)量和改善政府公共機(jī)構(gòu)形象。[1]我國改革開放以來進(jìn)行的四次大的政府機(jī)構(gòu)改革,則主要集中在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府職能的調(diào)整和人員的精簡等方面,并取得了一定的效果,然而這與西方國家政府改革的內(nèi)容相比,無論從深度上還是廣度上都是遠(yuǎn)不能及的。

二、中西公共管理模式的比較

公共管理模式是指公共管理過程中存在或可供選擇的政府與市場關(guān)系的處理方式或政府與市場的分工方式。政府對(duì)公共管理模式的選擇,直接關(guān)系到政府公共管理功能的定位以及政府對(duì)公共管理的參與程度和參與方法。[2]中西公共管理模式的形成和發(fā)展有著不同的社會(huì)背景和條件,因而表現(xiàn)出各不相同的特點(diǎn)。

比較之一:在公共管理理念上,西方國家的新公共管理模式以服務(wù)為理念,政府及公共部門由領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者,使政府和公民處于同一層次、同等地位,公民可以參加公共物品生產(chǎn)和公共服務(wù)的過程之中。在我國現(xiàn)行的公共管理中,“官本位”思想依然占據(jù)主流地位,公共性意識(shí)比較淡薄,仍習(xí)慣于自上而下的“指揮式”行政管理,掌握公共權(quán)力的人往往把自己當(dāng)作權(quán)利的所有者和社會(huì)的主人,強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政府管理的服從,而公民也習(xí)慣于依賴政府。

比較之二:在公共管理方法上,西方國家的新公共管理模式是采用目標(biāo)管理(MBO)、全面質(zhì)量管理(TQM)和運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)(IT)等手段來進(jìn)行的管理,其主要方法有:編制戰(zhàn)略計(jì)劃、推進(jìn)政府部門的改革與發(fā)展、傾聽顧客意見、改善服務(wù)質(zhì)量、評(píng)估政府績效、推進(jìn)電子政務(wù),[3]并呈現(xiàn)出綜合化、技術(shù)化和市場化特點(diǎn)。我國在公共管理上雖然作了較大的改革,但基本上仍然應(yīng)用層層申報(bào)、層層審批的單向的、傳統(tǒng)的、復(fù)雜的管理方法,而利用現(xiàn)代信息技術(shù)等手段進(jìn)行政府公共管理還相對(duì)滯后。

比較之三:在公共管理組織上,西方國家的新公共管理模式是面向市場化,并通過民營化或市場檢驗(yàn)及合同外包,使組織人事制度更加靈活,是一種寬職能和少機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式。改革開放以來,我國雖然進(jìn)行了幾次大刀闊斧的政府機(jī)構(gòu)改革,但仍未脫離官僚制的窄職能和多機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式。

比較之四:在公共管理主體上,西方國家強(qiáng)調(diào)公共管理的主體由政府向私有部門轉(zhuǎn)移,政府在運(yùn)作中吸引市場力量。我國的公共管理則主要以政府為主體,仍屬“政府主導(dǎo)型”,公共服務(wù)和公共設(shè)施都由政府提供,各種決策由政府制定并強(qiáng)制執(zhí)行。

比較之五:在政府與社會(huì)關(guān)系上,西方國家的新公共管理模式倡導(dǎo)公共與政府部門間互動(dòng)式雙向傳輸,可以自由選擇,政府和非政府組織以及私有工商部門之間進(jìn)行合作或合并,“在各個(gè)政府層級(jí)之間,在監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間,在公共的與私人的各生產(chǎn)單位之間引入一種更加契約化、更多地參與和更大的選擇自由的關(guān)系”。[4](P30)在我國現(xiàn)行的公共管理中,政府通過法規(guī)和等級(jí)權(quán)威來管治行政行為,政府與社會(huì)仍是單向性關(guān)系,政府是實(shí)施者,社會(huì)是接收者,兩者之間缺乏雙向互動(dòng)傳輸和自由選擇合作的關(guān)系。

三、對(duì)我國新一輪政府改革的啟示

已進(jìn)入21世紀(jì)的中國,要開展新一輪的政府改革,既不能對(duì)西方國家的“新公共管理”照抄照搬,也不能視而不見,唯我獨(dú)尊;既要看到新公共管理模式在西方國家運(yùn)作的成效和問題,又要分析這種創(chuàng)新模式對(duì)我國新一輪政府改革帶來的影響和啟示。

啟示之一:必須堅(jiān)持全方位的改革。如前所述,以往的政府改革把重點(diǎn)放在機(jī)構(gòu)和人員的裁減上,忽視了公共管理其他方面的配套改革,這在一定程度上制約了政府改革的進(jìn)程。但隨著我國改革開放的深化和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,應(yīng)高度重視政府改革的配套工程,將組織變革、職能轉(zhuǎn)變和管理方式的更新有機(jī)結(jié)合起來,系統(tǒng)的、全方位的推進(jìn)新一輪的改革,使政府通過改革真正做到“強(qiáng)身”,以實(shí)現(xiàn)改革的最終目標(biāo)。

啟示之二:努力改善市場與政府的關(guān)系。在我國,完全的市場規(guī)則在當(dāng)前并不完全適用于公共管理領(lǐng)域,但政府與市場也并不是彼此隔離的。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌,不僅體現(xiàn)在政府對(duì)市場的作用,而且要充分利用市場對(duì)政府的反作用,遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,發(fā)揮市場機(jī)制的功能,提高政府工作效率。在職能轉(zhuǎn)變中,政府要適當(dāng)分權(quán)和授權(quán),這不僅不會(huì)削弱政府的權(quán)威和力量,而且會(huì)使政府成為一個(gè)“航員”、“服務(wù)員”和“裁判員”的多種角色。

啟示之三:提高政府公共管理的工作績效。在政府工作中可以引入一些企業(yè)管理的方法、原則、經(jīng)驗(yàn),特別是績效管理、成本核算等,并全面建立一套行之有效的政府績效評(píng)估體系。這種做法對(duì)于規(guī)范政府行為,實(shí)現(xiàn)自我評(píng)價(jià),建立一個(gè)廉潔、高效的政府具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

啟示之四:增強(qiáng)公共服務(wù)意識(shí)并在服務(wù)中適當(dāng)引入競爭機(jī)制。毫無疑問,我國公共管理的主體仍然是政府,但是政府必須認(rèn)識(shí)到自己所掌握的公共權(quán)力是由公民委任的,要對(duì)公民負(fù)責(zé),為公民服務(wù),受公民監(jiān)督和制約。這就要求政府必須關(guān)心和保證弱勢群體的基本生活,努力提高公共物品和公共服務(wù)的質(zhì)量,營造對(duì)公民有利的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境,在政府與社會(huì)之間,在公共管理部門與公眾之間形成交流與溝通的和諧氛圍。同時(shí),政府部門還應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部適當(dāng)引入競爭機(jī)制,通過競爭,增強(qiáng)政府部門和公共管理人員的公共服務(wù)意識(shí),這對(duì)于提高政府行政水平,改進(jìn)政府工作方法也是十分有效的。

啟示之五:加強(qiáng)法制建設(shè)以提高政府和公民的法律觀念。中國傳統(tǒng)官僚制缺乏法治精神,經(jīng)常是情大于法,權(quán)大于法,法律難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在公共管理中加強(qiáng)法制建設(shè),既能對(duì)權(quán)力實(shí)行監(jiān)督與制約,規(guī)范和約束行政人員的行為,又能夠?yàn)檎M織公共服務(wù)提供法律依據(jù),做到政府依法行政,公民依法參與。

啟示之六:提升政府公共管理的信息化水平。不同的科技時(shí)代要求不同的政府管理方式。目前我國的信息化水平較低且不均衡,因此在公共管理改革中要不斷加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),逐步提高信息化水平,并把信息技術(shù)合理應(yīng)用到公共管理的日常工作之中,以加強(qiáng)政府公共管理運(yùn)作的透明化,即信息渠道的暢通,擴(kuò)大公民參與的廣度和深度。