轉(zhuǎn)軌國家俘獲理論及中國管理變革
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美國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格勒于1971年在其發(fā)表的“經(jīng)濟管制論”中首次運用經(jīng)濟學(xué)來分析政府管制的產(chǎn)生時,開創(chuàng)了政府俘獲(StateCapture)理論。所謂政府俘獲,是指立法者和管制機構(gòu)也追求自身利益的最大化,因而某些特殊利益集團能夠通過“俘獲”立法者和管制者而使政府提供有利于他們的管制。斯蒂格勒通過實證研究得出了受管制產(chǎn)業(yè)并不比不受管制的產(chǎn)業(yè)具有更高的效率和更低的價格的結(jié)論。[1]這就使人們充分認識到政府管制失靈的存在,從而引發(fā)了20世紀70年代西方國家開始進行放松管制的運動。在此基礎(chǔ)上,匹茲曼、貝克爾等人進一步完善和發(fā)展了該理論。但這時候政府俘獲理論的研究和實踐主要局限于以西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家為對象,對于轉(zhuǎn)軌國家中的政府俘獲問題尚很少進行有較大影響的研究。為了辨別、分析和衡量轉(zhuǎn)軌國家中的政府俘獲問題,1999年底,世界銀行組織的專家丹尼爾•考夫曼(DanielKaufmann)、喬爾•赫爾曼(JoelS.Hellman)等人在世界銀行組織和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的支持下,以東歐和前蘇聯(lián)的一些加盟共和國為調(diào)查研究對象,對22個轉(zhuǎn)軌國家中的近4000個企業(yè)進行了“商業(yè)環(huán)境與企業(yè)業(yè)績調(diào)查(BEEP)”。
除了在波蘭、俄羅斯和烏克蘭采用了較大的樣本調(diào)查外,他們在其他國家一般選擇125~150個企業(yè)的經(jīng)理和所有者,調(diào)查主要采用面對面訪談的形式。為了保證選擇樣本的代表性,除了對企業(yè)的規(guī)模和所有權(quán)有所限定外,樣本的選擇是隨機的。根據(jù)對調(diào)查結(jié)果的分析,他們寫出了系列研究工作報告。在這些報告中,他們首先從政府與企業(yè)的關(guān)系入手。他們認為,以往的研究主要著重于政府對企業(yè)的影響,而很少考慮企業(yè)對政府的影響,而關(guān)于企業(yè)對政府的負面影響的專門研究則更少。他們就從這里切入,將轉(zhuǎn)軌國家中企業(yè)對政府施加的負面影響分為三種有意義和可測量的類型:一是政府俘獲,即企業(yè)通過向政府官員提供非法的個人所得來使政府制定有利于自身的法律、政策和規(guī)章;二是依靠影響力,指企業(yè)沒有向政府官員提供非法所得就可以使政府制定有利于自身的法律、政策和規(guī)章;三是行政上的行賄,指企業(yè)通過向政府公職人員進行一些小額的賄賂使政府在實施現(xiàn)有法律、政策和規(guī)則時變通執(zhí)行。相應(yīng)地從事這三類活動的企業(yè)分別稱為俘獲者企業(yè)、有影響力的企業(yè)和行政上的行賄企業(yè)。他們還依據(jù)各國企業(yè)對其受到公關(guān)工作直接影響的認識和受調(diào)查企業(yè)中從事政府俘獲企業(yè)所占的比例等數(shù)據(jù)計算出每個國家的一個政府俘獲指數(shù),將政府俘獲指數(shù)較高的國家劃分為高掠奪國家,指數(shù)較低的劃分為低掠奪國家。經(jīng)過調(diào)查和數(shù)據(jù)分析他們發(fā)現(xiàn)在高掠奪國家中這三類企業(yè)具有如下特征(見下表)。由表中可見,行政上的行賄企業(yè)從行賄中所獲收益不明顯,并具有被動的性質(zhì),與前兩者相比較危害性較小。有影響力的企業(yè)主要是國有企業(yè)或其前身是國有企業(yè),它們的銷售額是其他企業(yè)的兩倍多,投資額是其他企業(yè)的近兩倍。俘獲者企業(yè)通過政府俘獲其銷售額是其他企業(yè)的四倍,投資額是其他企業(yè)的兩倍多,產(chǎn)權(quán)受到保護的可能性是其他企業(yè)的五倍以上。通過對這些數(shù)據(jù)的比較可以發(fā)現(xiàn),俘獲者企業(yè)相對來說獲利最多,這將誘使更多的企業(yè)從事政府俘獲。而對于那些有影響力的國有企業(yè)來說,隨著改革的深化,對政府的影響力將逐漸削弱。為了維持對政府的這種影響力,他們將轉(zhuǎn)而向俘獲者企業(yè)類型轉(zhuǎn)變,這將進一步擴大俘獲者的隊伍,帶來社會經(jīng)濟的全面腐敗。而與此形成鮮明對比的是,在那些低掠奪國家中俘獲者企業(yè)的銷售額比其他企業(yè)低。這就說明,俘獲者企業(yè)的獲利水平主要取決于企業(yè)所在的國家是否為高掠奪國家。下面我們就分析一下高掠奪國家的主要特征、俘獲者企業(yè)的主要特點和高掠奪國家的政府俘獲產(chǎn)生的主要危害。
1、高掠奪國家的主要特征
(1)政治和經(jīng)濟改革不徹底,整個社會腐敗現(xiàn)象嚴重。高掠奪國家一般是那些在政治和經(jīng)濟方面只進行部分改革的國家,雖然它們在自由化和私有化方面取得了進展,但在開展補充性的機構(gòu)改革以支持市場形成方面進展不快。這些國家大多權(quán)力集中程度較高,政治競爭受到很多限制,并且政治透明度低,權(quán)力行使缺乏有效監(jiān)督,很多官員利用手中的權(quán)力進行權(quán)力尋租。政府官員起初主要為企業(yè)在政策規(guī)章執(zhí)行上提供方便,但在雙方利益的驅(qū)動下,發(fā)展到政府按企業(yè)的要求來制定政策法規(guī),即政府俘獲。這也意味著社會的腐敗程度已經(jīng)進一步加深。
(2)政府未能向所有企業(yè)平等地提供市場所必需的公共品。這種基本公共品表現(xiàn)為對企業(yè)產(chǎn)權(quán)和契約權(quán)的平等保護及有秩序的市場環(huán)境的提供。由于法律制度的不健全,政府官員可以有選擇地為部分企業(yè)提供公共品,這些企業(yè)主要是那些有影響力的企業(yè)和俘獲者企業(yè),而其他企業(yè)卻很難得到這些公共品。
(3)社會存在著能夠影響政府決策的特殊利益集團。在高掠奪國家,一般來說,由于一個發(fā)育成熟的市民社會尚未形成,政治權(quán)力仍未受到有效制衡,社會腐敗現(xiàn)象嚴重,在政府官員支持和庇護下的一些特殊利益集團(一般由企業(yè)組成)卻已形成。這些利益集團通過政府俘獲來攫取私人利益,中小企業(yè)和消費者由于不能有效抗衡,不得不為此承擔(dān)額外成本。
2、高掠奪國家的俘獲者企業(yè)的主要特點
(1)俘獲者企業(yè)在從事政府俘獲之前,主要是新進入市場的較大型企業(yè)。
(2)俘獲者企業(yè)在從事政府俘獲之前,與政府關(guān)系不密切,產(chǎn)權(quán)和契約權(quán)很難受到完整的保護。
(3)俘獲者企業(yè)原先在市場中影響不大,所占市場份額較小,并面臨有影響力的企業(yè)的不公平競爭。
(4)俘獲者企業(yè)通過政府俘獲收效顯著,企業(yè)在短期內(nèi)迅速膨脹,在行業(yè)內(nèi)取得壟斷地位。但一般來說,經(jīng)營者不重視企業(yè)自身的內(nèi)部組織管理,所以企業(yè)內(nèi)部管理較落后。由上述特征可見,俘獲者企業(yè)起初從事政府俘獲的行為更多是面臨高掠奪國家的市場環(huán)境而做出的一種無奈選擇,否則,自身的產(chǎn)權(quán)無法得到保護,并面臨有影響力的企業(yè)的不公平競爭的壓力,而其他從事政府俘獲的企業(yè)所取得的良好業(yè)績也對其產(chǎn)生了負面的示范效應(yīng)。所以說,市場經(jīng)濟體制的不健全是誘導(dǎo)俘獲者企業(yè)從事政府俘獲的主要原因,政府權(quán)力運作的不規(guī)范也是政府俘獲產(chǎn)生的重要條件。
3、政府俘獲的主要危害
(1)阻礙政府提供基本公共品能力的提升。處于轉(zhuǎn)軌過程中的國家,由于政府官員可以通過私下向企業(yè)出售這些公共品而取得“租金”,俘獲者企業(yè)通過向政府(包括中央和地方各級政府)以“點菜”方式購買其產(chǎn)權(quán)的個性化保護,企業(yè)和政府官員兩者都能從中獲取利潤。對政府官員來說,可以在政治影響最小的情況下,將保護產(chǎn)權(quán)這類公共品出售獲取私利時,這些官員當(dāng)然就不會有積極性向公眾普遍平等地提供這些公共品。因此,俘獲者企業(yè)和政府官員就必然會有維持現(xiàn)有制度的動機,他們會勾結(jié)起來反對任何改革政府的舉措,反對改善政府提供基本公共品的能力。
(2)造成錯誤的市場導(dǎo)向,扼殺企業(yè)家的創(chuàng)新精神。由于通過向政府官員提供“租金”就可以輕易獲得市場優(yōu)勢,這種市場導(dǎo)向?qū)⒄T使越來越多的企業(yè)家將其才智用于政府俘獲,而非開發(fā)創(chuàng)新性的產(chǎn)品、改進生產(chǎn)方法或強化企業(yè)管理,這種獎勵“關(guān)系”而不是“能力”的錯誤導(dǎo)向扼殺了企業(yè)家的創(chuàng)新精神,對企業(yè)的長遠發(fā)展極為不利,對整個國家的經(jīng)濟發(fā)展也危害極大。
(3)阻礙了私人投資的熱情。由于俘獲者企業(yè)可以使政府制定有利于自身的法律、政策和規(guī)章,如設(shè)置行業(yè)進入壁壘,限制或阻礙中小企業(yè)的進入,這就阻礙了私人投資(包括外國投資),使社會因為小部分俘獲者企業(yè)的非法獲利而付出了巨大的社會成本。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,這些國家中一般企業(yè)的增長速度還不到低掠奪國家中企業(yè)增長速度的一半,且高掠奪國家的私人投資明顯少于低掠奪國家,導(dǎo)致這些國家居民儲蓄率較高。
(4)易造成某些行業(yè)為外資企業(yè)壟斷。調(diào)查表明,在政府俘獲比較普遍的國家,某些類型的外國投資者,即那些既有當(dāng)?shù)氐暮献骰锇?又設(shè)有國內(nèi)總部的投資者,在參與政府俘獲的可能性上,要比內(nèi)資企業(yè)高出近兩倍。[2]憑著自身雄厚的資金實力和本身產(chǎn)品的質(zhì)量等優(yōu)勢,壟斷某個行業(yè)決非難事。
(5)易使國家進入俘獲經(jīng)濟惡性循環(huán)的怪圈。由于政府俘獲使俘獲者企業(yè)和政府官員可以雙雙獲利,長此以往,會導(dǎo)致很多行業(yè)都會由俘獲者企業(yè)所壟斷,這樣國家經(jīng)濟就會成了俘獲經(jīng)濟。一旦進入俘獲經(jīng)濟的怪圈,就會形成一種路徑依賴,政府和俘獲者企業(yè)可能聯(lián)合起來利用各自手中的權(quán)力和金錢來維持現(xiàn)有的不合理的舊制度,任何改變現(xiàn)存制度的努力和措施都會遭到頑強的抵抗,除非遇到強大的變革,不然很難從俘獲經(jīng)濟的怪圈中走出。一些拉美國家就面臨這樣的境地。通過對高掠奪國家的特征和政府俘獲所造成的危害的分析,我們應(yīng)該清楚:正是由于政府俘獲,社會經(jīng)濟陷入惡性循環(huán),累積到一定程度就會導(dǎo)致國家的全面腐敗。在這個循環(huán)中,改善政府治理機制所必需的政策和機構(gòu)改革被有影響力的企業(yè)和獲得巨額私人利益的政府官員的暗中勾結(jié)而破壞了。所以,政府俘獲不應(yīng)是腐敗現(xiàn)象的一個表現(xiàn),而應(yīng)將其視為政府治理無方的根本原因。
二、轉(zhuǎn)軌國家政府俘獲理論對中國的現(xiàn)實意義
轉(zhuǎn)軌國家政府俘獲理論雖然主要以東歐國家和前蘇聯(lián)加盟共和國為主要調(diào)查和研究的對象,但這項研究具有一定的普遍性,它研究的前提和基礎(chǔ)與處于轉(zhuǎn)軌中的中國現(xiàn)狀有很多的契合點,主要表現(xiàn)為:
(1)中國正處于轉(zhuǎn)軌過程中的關(guān)鍵時期。目前,我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、由人治社會向法治社會的過渡過程中,市場經(jīng)濟體制初步建立,但有待于進一步完善;法律制度的框架體系基本建立,但有待于進一步細化和落實;特別是政治體制改革明顯滯后于經(jīng)濟體制改革,行政權(quán)力過于集中,缺少有效的監(jiān)督制約機制;全能政府的影子到處可見,許多該管的事務(wù)管不好,不該管的事抓住不放等等。這些都是高俘獲國家的一些重要特征。
(2)我國一些行業(yè)和地區(qū)出現(xiàn)政府俘獲的苗頭和趨勢。在我國,由于中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨處于一種超然獨立的地位,不會像東歐和前蘇聯(lián)國家那樣受到選舉的左右,特別是不會為了籌備選舉經(jīng)費而向企業(yè)出賣法律政策和規(guī)章制定權(quán),所以中國政府受到政府俘獲的現(xiàn)象并不普遍和明顯。但我們不可否認的是在某些行業(yè)和地區(qū),這些現(xiàn)象不同程度地存在著,如《中國新聞周刊》2004年10月刊載的“誰操控了京城出租車”一文,所反映的北京少數(shù)大型出租車企業(yè)的快速膨脹乃是得益于政府交通部門相關(guān)政策的出臺的情況,就明顯具有政府俘獲的特點。[3]再如電信行業(yè),盡管可以將電信行業(yè)視為有影響力的企業(yè)這一類,但在轉(zhuǎn)軌國家中的政府俘獲理論中,俘獲者企業(yè)和有影響力的企業(yè)兩者之間并不是截然分開的,它們是可以交叉重合的。特別是在我國政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化比較嚴重的情況下,政府部門對電信行業(yè)的袒護并不是有影響力的企業(yè)理論可以解釋的,管制者為被管制者所俘獲的事實是無法否認的。而同為發(fā)展中國家的印度,其移動通訊業(yè)的發(fā)展遠遠落后于中國,其運營公司的經(jīng)營和利潤也遠不及中國移動公司,但印度政府很快就實行了單項收費,而我國的雙改單卻遲遲難以出臺。這又豈是一些境外上市、國家利益受損等理由所能解釋的。清華大學(xué)胡鞍鋼教授就說:“這是一個典型的國家被俘獲的案例?！盵4]在證券市場和房地產(chǎn)市場等產(chǎn)業(yè),我們都可以從中看到政府俘獲的影子。
(3)有助于制定有效的反腐對策和提高政府執(zhí)政能力。政府俘獲理論指出,政府俘獲不應(yīng)是腐敗現(xiàn)象的一個表現(xiàn),而應(yīng)將其視為政府治理無方的根本原因。調(diào)查表明,政府俘獲對政權(quán)的腐蝕性最大,且很難防范,阻力也最大,因而是應(yīng)該著力防止的。而我國目前對這方面缺乏應(yīng)有的重視,把對政府俘獲的處理和其他權(quán)錢交易不加區(qū)別地等同對待,只對相關(guān)企業(yè)和政府官員個人進行處罰,而未能將政府俘獲與其他貪污腐敗區(qū)別開來,忽視了這種權(quán)錢交易的更大危害性。通過該理論的研究我們可以進一步認清這一問題的性質(zhì)和規(guī)律,從而能從制度入手予以糾治,并在公共管理中放松管制,限制政府部門的管制權(quán),且對已有不合理的管制予以解除。
三、中國公共管理的變革
通過前面對轉(zhuǎn)軌國家政府俘獲理論的介紹以及對我國相關(guān)現(xiàn)狀的分析,我們應(yīng)該意識到中國必須進行公共管理變革,防止出現(xiàn)高掠奪國家政府俘獲問題來干擾我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的進程。為此,應(yīng)在以下幾個方面進行變革:
1、推進民主改革,擴大公民自由。赫爾曼等人通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),無論經(jīng)濟改革的速度如何,在那些積極推進政治體制改革,擴大公民自由的國家,政府俘獲都發(fā)生了明顯的減少,并且統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明政府俘獲與公民自由之間呈近似于倒“U”的線性關(guān)系。在推行政治體制改革的初期,隨著公民自由程度的逐漸擴大,政府俘獲現(xiàn)象也逐漸上升,但當(dāng)政治體制改革力度不斷加大、制度逐漸完善時,政府俘獲呈明顯減少的趨勢。推行政治體制改革,擴大公民自由權(quán)利,最重要的是實行民主選舉,給予公民真正的選舉政府領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利。這樣做將有效地約束公共權(quán)力的行使,防止政府官員為了謀私利而置公共利益于不顧。
2、實行行政公開。實現(xiàn)行政公開透明是防止政府俘獲的有效手段。公開透明是指國家決策過程中的開放程度。其次是指能影響這些決策的主體的相互關(guān)系的披露程度。[5]在絕大多數(shù)轉(zhuǎn)軌國家中,國家認真商討法律、規(guī)章和法令等起草制定的機制大多不為公眾所知。有些政府官員甚至故意暗箱操作,以便私下和企業(yè)共謀,分獲市場利潤。對此,可以一方面建立健全聽證會制度,對將出臺的重要政府法律政策由相關(guān)部門組織聽證會,允許相關(guān)利益團體和個人參與討論,發(fā)表意見,主持制定的政府部門則在考慮多方意見的基礎(chǔ)上作出決策。另一方面建立利用互聯(lián)網(wǎng)公開相關(guān)法律政策草案內(nèi)容的制度,吸引公眾參與決策的過程,保證決策的民主公開。筆者認為,可以通過法律將這兩項制度程序化、法治化。另外,行政公開還要求堅決實行官員財產(chǎn)公示制度,從對政府官員的財產(chǎn)進行監(jiān)督來防止政府俘獲。
3、以該理論為依據(jù),有目的地對某些地區(qū)和行業(yè)的政府管制政策進行評估,然后有針對性地放松管制。轉(zhuǎn)軌國家中的政府俘獲理論是由赫爾曼等人運用科學(xué)的方法和手段在相關(guān)國家進行大量定量調(diào)查研究后得出的結(jié)論,并且其研究的結(jié)論與現(xiàn)實世界的感性認識是相符的;他們根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)整理出的22個國家俘獲指數(shù)的結(jié)果與人們對這些國家的俘獲現(xiàn)象嚴重程度的主觀認識也是一致的。我們完全可以依據(jù)該理論對我國群眾反響較大的一些地區(qū)和行業(yè)的管制政策的效果進行評估,對那些有礙進行公平競爭的政策予以解除,并在此基礎(chǔ)上嚴格限制政府的管制權(quán)。
4、要允許合法民間團體的存在,并鼓勵他們參與政府決策過程。斯蒂格勒在定義政府俘獲時認為,它是一些特殊利益集團對政府所施加的影響。而西方政治學(xué)認為防止利益集團參與決策過程產(chǎn)生負面影響的一個重要條件就是實現(xiàn)各種利益集團之間相互制衡的局面。[6]經(jīng)過20多年的改革開放,在中國,一些行業(yè)和地區(qū)特殊利益集團的存在已是不容否認的事實,他們憑借特殊的地位或經(jīng)濟實力對政府決策產(chǎn)生越來越大的影響,政府俘獲就是其中一種類型。而與之相對應(yīng)的是我國對民間團體的嚴格控制,使得消費者和一些中小企業(yè)等其他弱勢群體難以以利益集團的形式對政府決策施加影響,只能以個體的方式進行抗爭,其結(jié)果往往是政策偏向那些特殊利益集團。因此,允許合法民間團體的存在,積極培育社會中介組織,這樣才能實現(xiàn)部分公共管理權(quán)力由原來政府獨占向中介組織轉(zhuǎn)移,發(fā)揮這些組織的功能,鼓勵它們參與到政府決策中來,這樣才能實現(xiàn)社會各種利益集團的相互制衡,才能有效防止政府為某些特殊利益集團所俘獲。
5、建立規(guī)范的有效的市場經(jīng)濟體制。目前我國的市場經(jīng)濟體制尚不完善,國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間、內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)之間、大型企業(yè)與中小型企業(yè)之間、本地企業(yè)與外地企業(yè)之間等的不平等競爭問題還沒有完全消除;在企業(yè)設(shè)立或退出市場方面,還存在各種繁瑣的行政審批和不必要的進入門檻;各種違法違規(guī)的不正當(dāng)競爭行為大量存在,嚴重影響了市場競爭的有序性;由于各種或明或暗的行政干預(yù)或政策障礙所導(dǎo)致的行業(yè)壟斷和地方保護主義,也嚴重影響了市場的統(tǒng)一性和有效性。這些都是政府俘獲產(chǎn)生的重要條件和誘因。因此,必須轉(zhuǎn)換政府職能,規(guī)范政府對市場經(jīng)濟活動的干預(yù),實現(xiàn)政府對市場的宏觀調(diào)控,杜絕政府對企業(yè)的微觀行政干預(yù);必須向企業(yè)平等地提供基本公共品和其他公共服務(wù),消除阻礙企業(yè)進入和退出市場的各種行政性和經(jīng)濟性障礙,保證競爭的相對充分;必須制定符合市場經(jīng)濟要求的“游戲規(guī)則”(這種規(guī)則既包括正式的法律、法規(guī),也包括非正式的行業(yè)規(guī)范、國際慣例等),嚴格制止欺詐、造假、低價傾銷和價格卡特爾等不正當(dāng)競爭行為,實現(xiàn)市場的有序競爭;必須建立全國統(tǒng)一的大市場,堅決消除地方保護主義,等等。只有這樣,才能避免國家經(jīng)濟陷入俘獲經(jīng)濟的泥潭;也只有這樣,才能促使企業(yè)不再從事政府俘獲,企業(yè)家才能將更多的精力用于開發(fā)創(chuàng)新性的產(chǎn)品和方法。
