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足球俱樂部不服從中國足協(xié)的紀(jì)律處罰，應(yīng)當(dāng)可以提起行政訴訟。從司法干預(yù)與體育行業(yè)自治的關(guān)系來看，以訴訟來解決體育行會的內(nèi)部糾紛，并不會影響體育行會的行業(yè)自治。但司法干預(yù)應(yīng)當(dāng)受到以下原則的限制：技術(shù)事項例外原則、用盡內(nèi)部救濟(jì)原則與仲裁協(xié)議效力優(yōu)先原則。

「關(guān)鍵詞」司法干預(yù)；體育自治；行政訴訟；仲裁

一、問題的提出

2001年10月16日，中國足協(xié)公布了對甲B四川綿陽、成都五牛、長春亞泰、江蘇舜天和浙江綠城俱樂部足球隊涉嫌打假球的“14號處理決定”，對幾家俱樂部進(jìn)行了嚴(yán)厲的處罰。同一天，中國足協(xié)就廣州吉利隊在與上海中遠(yuǎn)匯麗隊的比賽最后階段的違規(guī)行為公布其處罰決定。被處罰的俱樂部紛紛叫冤，其中廣州吉利宣布退出中國足球協(xié)會，并認(rèn)為中國足協(xié)的處罰是對俱樂部名譽(yù)權(quán)的侵犯，于2001年12月13日，向廣州天河區(qū)人民法院提起民事訴訟，起訴中國足協(xié)；而亞泰足球俱樂部則于2001年10月19日和11月10日，兩次向中國足協(xié)提出申訴狀，但中國足協(xié)未答復(fù)，亞泰足球俱樂部遂于2002年1月7日，以中國足協(xié)為被告，向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟。這就是震驚全國的“吉利案”與“亞泰案”。2002年成為了中國足壇的訴訟年。2002年1月23日，北京市第二中級人民法院做出（2002）二中行審字第37號行政裁定書，以長春亞泰及其教練員、球員對中國足協(xié)提起的行政訴訟“不符合《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的受理條件”為由，裁定不予受理。2002年2月6日，廣州市天河區(qū)人民法院做出（2001）天法民初字第3830號《民事裁定書》，該裁定書駁回了原告吉利俱樂部的民事起訴。盡管兩個法院最終都沒有審理，但其影響深遠(yuǎn)。

二、足協(xié)處罰行為的行政訴訟可訴性

在“吉利案”中，一審法院認(rèn)定原被告之間是一種行業(yè)管理關(guān)系，不是民事關(guān)系；而亞泰案中，一審法院拒絕進(jìn)行司法干預(yù)，似乎原被告之間不存在行政或準(zhǔn)行政管理關(guān)系，那么，中國足協(xié)在對俱樂部進(jìn)行管理時，兩者之間既不是私法關(guān)系，又不是公法關(guān)系，那究竟是一種什么關(guān)系呢？

我們認(rèn)為，在兩起案件中，足協(xié)與原告之間都是一種管理與被管理的行業(yè)管理關(guān)系，具有行政案件的性質(zhì)。而吉利案件中，一審法院駁回原告提起的名譽(yù)權(quán)侵權(quán)的民事訴訟，是正確的，而亞泰案件中，一審法院駁回原告提起的不服處罰決定的行政訴訟，是錯誤的。無論是從法理還是現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，足協(xié)的處罰行為都應(yīng)當(dāng)具有行政訴訟的可訴性。

中國足協(xié)在對足球行業(yè)進(jìn)行非自律性行業(yè)管理的時候，行使的是一種公權(quán)，而非私權(quán)。足協(xié)作為法律法規(guī)授權(quán)的組織和社團(tuán)法人，兼具法律法規(guī)授予的管理權(quán)和按照行業(yè)規(guī)章的自律管理權(quán)兩類管理權(quán)。兩類管理權(quán)有所區(qū)別：作為行業(yè)協(xié)會，其自律管理權(quán)是依據(jù)章程規(guī)定對足球競技活動進(jìn)行管理，包括對競賽規(guī)則、裁判及其規(guī)則，以及競賽本身的管理等。這種管理多是一種專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的管理，主要依據(jù)自律性的競賽規(guī)則實施；而作為法律法規(guī)授權(quán)的組織，其享有法律法規(guī)授予的管理權(quán)是依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定行使的，包括對整個行業(yè)的組織和宏觀管理、對相對人的注冊管理、對相對人的賽場外處罰等。這種管理涉及相對人法定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，尤其是涉及注冊許可、勞動就業(yè)、經(jīng)濟(jì)處罰等的管理權(quán)，是一種法定的公權(quán)力。這兩種管理權(quán)產(chǎn)生糾紛的解決方式有所不同，前者是按照行業(yè)協(xié)會章程規(guī)定，由行業(yè)協(xié)會自行解決；后者則只能按照法律的規(guī)定，通過司法機(jī)關(guān)依據(jù)法定的行政訴訟程序解決。

“亞泰案”中，“14號處理決定”是中國足協(xié)實施公權(quán)力的結(jié)果，此項權(quán)力來自《體育法》，而非足協(xié)《章程》。中國足球協(xié)會在《體育法》的授權(quán)下對足球俱樂部做出了“處理決定”，這是一種依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)實施的管理行為，因此符合《行政訴訟法》的規(guī)定，即法律、法規(guī)授權(quán)的組織如果在行使公權(quán)力的過程當(dāng)中有違法行為，應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟的被告。2002年中國足壇還有一起重大的訴訟案件——黑哨龔建平受賄案，國際級足球裁判龔建平因為在裁判工作中收受賄賂，于2002年12月19日，被北京市宣武區(qū)人民檢察院以“公司企業(yè)人員受賄罪”提起公訴，但2003年1月29日北京宣武區(qū)人民法院一審判決其“受賄罪”，2003年3月28日，二審法院北京市第一中級人民法院維持了這一判決。我們認(rèn)為，在龔建平案件中，法院事實上將足球裁判視為從事公務(wù)活動的國家工作人員或“準(zhǔn)國家工作人員”（“公司企業(yè)人員受賄罪”的主體是非國家工作人員的公司企業(yè)人員）。因此，這一判決解決了一個長期困擾的問題——中國足協(xié)是不是行政機(jī)關(guān)或受其委托的部門。龔建平受雇于中國足協(xié)，中國足協(xié)委托其為足球聯(lián)賽服務(wù)，而龔建平最后被判處“受賄罪”，這就等于在法律上給中國足協(xié)定位，即中國足協(xié)在進(jìn)行足球行業(yè)的非自律性行業(yè)管理活動中，就是準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)或受其委托行使權(quán)力的部門。

國外的司法實踐也表明，足協(xié)之類的體育行會組織具有行政訴訟被告的資格。

在英美法系國家，判斷某一組織的某個行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，并不是由該組織的主體性質(zhì)來決定的，而是由該行為所依據(jù)的權(quán)力性質(zhì)來決定的。即不論該組織是什么性質(zhì)的組織，只要該行為表明它行使的是公共權(quán)力，是對公共性事務(wù)的管理，那么就應(yīng)受行政法的規(guī)范，應(yīng)納入司法審查的范圍。體育行業(yè)組織是對體育行業(yè)公共事務(wù)進(jìn)行管理的主體之一，因此，它的大部分行為是行使公共管理權(quán)的行為。從英美法系國家的行政法判例中可以看出，體育行業(yè)組織的公共管理行為是可以納入行政法的調(diào)整范圍的，這種行為也必須滿足行政法的要求，如應(yīng)遵循正當(dāng)程序，應(yīng)接受司法審查，等等。

在區(qū)分公法和私法的大陸法系國家，由于存在行政法院與普通法院的區(qū)別，因而首先必須對案件的性質(zhì)加以區(qū)分，判斷是否屬于行政案件，從而決定由行政法院，還是普通法院來受理。在一般情況下，大陸法系國家根據(jù)一個組織是否具有行政主體地位或資格來判斷其行為是否行政行為，是否受行政法調(diào)整的。因此，要判斷行業(yè)組織在行政法中的地位，只要從它是否具有行政主體資格著手即可。而根據(jù)大陸法系國家的行政法規(guī)定，行業(yè)組織是公法人的一種，其行為也是一種公法行為，因而由這些行為引起的糾紛由行政法院受理。

因此，不論在英美法系國家還是大陸法系國家，體育行業(yè)組織成為行政訴訟的被告都不存在理論上的障礙。我國《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！笨梢钥闯?，行政訴訟審查的對象不僅僅限于“行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為”，而是被擴(kuò)展到了“具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為”。這意味著我國確定司法審查范圍的標(biāo)準(zhǔn)不再是傳統(tǒng)的“主體要素＋權(quán)力要素”（行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)工作人員＋行使行政職權(quán)的行為），而是以“權(quán)力要素”（具有國家行政職權(quán)并行使職權(quán)）為標(biāo)準(zhǔn)，即只要是行使行政職權(quán)的行為，不管其行為主體是否是國家行政機(jī)關(guān)，都可以納入行政訴訟的受案范圍。因此，《若干解釋》第1條的規(guī)定將具有國家行政職權(quán)的組織的行政行為納入了行政訴訟的受案范圍，無疑在事實上擴(kuò)大了可訴行政行為主體的范圍，也就是說可訴行政行為的主體不僅僅包括行政主體（行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織），而且包括大量的具有國家行政職權(quán)但不具有公法人資格的非政府組織和機(jī)構(gòu)。

因此，對于可訴行政行為主體來說，重要的不在于其組織形式是國家機(jī)關(guān)還是其他非政府組織和自律性組織，而在于其是否具有國家行政或準(zhǔn)行政管理職權(quán)，在于其是否可以以自己名義獨立行使國家行政管理職權(quán)或準(zhǔn)行政管理職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。由于足協(xié)一類的體育行會具有這方面的體育公共管理職能，應(yīng)當(dāng)可以成為行政訴訟的被告。

三、體育行會糾紛處理權(quán)與“特別權(quán)力關(guān)系理論”的發(fā)展

體育刑事糾紛，如龔建平受賄案件，由于構(gòu)成刑事犯罪，只能通過刑事司法訴訟機(jī)制解決。國家司法機(jī)構(gòu)對于體育刑事案件具有排他的管轄權(quán)，體育行會內(nèi)部的糾紛處理機(jī)構(gòu)以及體育行會外部的體育仲裁機(jī)構(gòu)都不能對體育刑事糾紛進(jìn)行處理，這一點比較容易理解。但對于其他的非刑事方面的體育糾紛，在存在體育行會的內(nèi)部處理機(jī)制的情況下，為何還需要國家司法機(jī)構(gòu)提供司法救濟(jì)？這是否會造成司法干預(yù)對體育行業(yè)自治的侵蝕？對這一問題的解釋，可以運用“特別權(quán)力關(guān)系”理論來進(jìn)行說明。

根據(jù)傳統(tǒng)的法學(xué)理論，體育行會內(nèi)部糾紛處理權(quán)之類的權(quán)力，屬于體育行會的“特別權(quán)力”，它的產(chǎn)生是基于體育行會的成員對體育行會有關(guān)權(quán)力的特別承認(rèn)，體育行會與體育行會成員之間存在一種“特別權(quán)力關(guān)系”。在早期的法律實踐中，對體育行會之類的社會公共團(tuán)體行使特別權(quán)力（例如行業(yè)內(nèi)部糾紛處理），國家司法權(quán)是不能進(jìn)行審查的，當(dāng)時法律實踐遵循的是嚴(yán)格保障社會公共團(tuán)體行業(yè)自治，這是資本主義發(fā)展初期嚴(yán)格保護(hù)契約自由的體現(xiàn)，因為絕大多數(shù)的行業(yè)組織都是通過成員之間的協(xié)議而成立的。

但是，隨著時代的發(fā)展，為了滿足現(xiàn)代社會生活的需要，大量的非政府公共組織紛紛涌現(xiàn)，在這些組織活動的領(lǐng)域，原有的以國家強(qiáng)制力為后盾的權(quán)力撤退了，國家放松或是放棄了對這些領(lǐng)域的直接控制，但這些領(lǐng)域內(nèi)仍然存在著激烈的利益沖突，需要后繼的社會權(quán)力對有關(guān)利益關(guān)系進(jìn)行分配和裁決。因此，行業(yè)組織內(nèi)部的糾紛處理機(jī)制應(yīng)運而生。

隨之而來的問題是，如何對行業(yè)組織基于“特別權(quán)力關(guān)系”而行使的行業(yè)內(nèi)部糾紛處理權(quán)進(jìn)行有效的救濟(jì)，特別是在行業(yè)組織的裁決損害了成員的利益的時候。根據(jù)現(xiàn)代法治國家遵循的“有損害即有救濟(jì)”的原則，這種對成員利益影響極大的“特別權(quán)力”，顯然不應(yīng)當(dāng)逃逸出司法權(quán)力的管轄。

隨著資本主義對契約自由原則的修正，各國法律實踐都開始肯定行業(yè)組織特別權(quán)力行為的可訴性。在大陸法系國家，如德國，運用公權(quán)力做出的行為都被認(rèn)為是行政行為或準(zhǔn)行政行為，必須受到行政法院的司法審查，行業(yè)協(xié)會的特別權(quán)力就是一種公權(quán)力。法國亦傾向于將非政府公共組織視為公務(wù)法人，使其成為行政主體的一種，從而受到行政法的調(diào)整與司法審查。在普通法系的美國，學(xué)者們亦注意到，非政府公共組織的決策過程往往不透明，更容易逃脫司法的管轄，并且內(nèi)部的救濟(jì)渠道也不太暢通，因而有學(xué)者建議，將美國《聯(lián)邦行政程序法》也同樣適用于這些具有公共管理職能的團(tuán)體和組織，使其做出的行為能夠符合必要的程序要求，進(jìn)而接受司法審查。

由此看來，將體育行會之類的非政府公共組織的職權(quán)行為納入司法審查的范圍，不僅有理論上的依據(jù)，也有其他國家的司法實踐可資借鑒。這是符合當(dāng)代法治發(fā)展潮流的。

四、司法介入體育行會內(nèi)部糾紛的限度

在肯定體育行會特別權(quán)力行為的可訴性之余，亦不應(yīng)當(dāng)忽視此類行為的自身特點。在德國早期的行政法學(xué)理論中之所以會產(chǎn)生“特別權(quán)力關(guān)系理論”，正是由于這些行為與行政機(jī)關(guān)做出的行政行為相比較，行為的主體享有更多的特權(quán)，行為的相對人局限在特定的范圍內(nèi)。雖然目前“特別權(quán)力關(guān)系理論”已經(jīng)被實踐修正了，這些行為越來越多地納入了司法審查的范圍，但對這些行為的審查還是不能與對行政行為的司法審查相提并論。司法權(quán)在介入此類行為時，應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎，受到更多的限制，主要原因有：

第一，體育行會之類的非政府公共組織是公民自治、行業(yè)自治的產(chǎn)物，大多依法成立，制定有完備的章程與規(guī)則，并按照章程規(guī)則行事，只有愿意接受行會章程的當(dāng)事人才能加入行會，因此，體育行會行使特別權(quán)力，須有當(dāng)事人事先的同意。

第二，為了方便行業(yè)內(nèi)部行動，充分實現(xiàn)體育行會之類的自治組織的管理職能與目的，客觀上也要求這些組織具有較大的內(nèi)部裁決權(quán)。

第三，由于體育行會之類的組織做出的行為針對的行為當(dāng)事人僅僅限于行業(yè)成員，范圍有限，一般不會造成廣泛的社會影響，因此，嚴(yán)格地以對行政機(jī)關(guān)的要求來約束它們無疑是不現(xiàn)實的，也不利于體育行會職能的正常發(fā)揮。

第四，體育行會之類的自治組織，具有較高的職業(yè)性與技術(shù)性，與行政機(jī)關(guān)的一般公權(quán)力相比，行會組織行使的是特別權(quán)力，這種權(quán)力的特性是由行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)行為的職業(yè)性與技術(shù)性決定的。例如，在足球比賽中，裁判員的當(dāng)場裁判與比賽結(jié)果都具有不可逆轉(zhuǎn)性，這既是體育比賽的一貫做法，也是由體育比賽自身的性質(zhì)決定的。試想，如果對裁判員的判罰與比賽結(jié)果稍感到不滿，就可以向法院提出訴訟，比賽成績將長期難以確定，職業(yè)聯(lián)賽之類的比賽也就根本無法進(jìn)行。因此，這種結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性形成了足球界必須接受比賽過程中可能發(fā)生的錯誤，并且不可事后更改的通行做法。在此種情形下，司法介入一般是被嚴(yán)格排斥的。

體育行會之類的自治組織由于其種種特殊性，司法權(quán)力在介入這些行業(yè)的內(nèi)部糾紛時，必須根據(jù)一個相對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查更為寬松的標(biāo)準(zhǔn)慎重行事。一方面要堅持司法機(jī)關(guān)有權(quán)介入體育行會的內(nèi)部糾紛，有權(quán)對體育行會的內(nèi)部裁決進(jìn)行司法審查，另一方面，司法機(jī)關(guān)在行使介入權(quán)的時候，應(yīng)當(dāng)有一定的限制原則。本文認(rèn)為司法機(jī)關(guān)在對體育行會的內(nèi)部處罰措施進(jìn)行司法審查時，應(yīng)當(dāng)受到如下三項原則的限制：技術(shù)事項例外原則、用盡內(nèi)部救濟(jì)原則、仲裁協(xié)議效力優(yōu)先原則。

（一）技術(shù)事項例外原則

由于體育運動具有一定的技術(shù)性，而司法機(jī)關(guān)一般不具有這方面的專業(yè)知識。在體育運動項目進(jìn)行過程中發(fā)生的技術(shù)性糾紛，例如球員對裁判出示紅牌的處罰不服，法院不能受理，除非裁判有受賄等違法情事。事實上，即使是專門的體育仲裁機(jī)構(gòu)，例如國際奧委會體育仲裁院（CourtofArbitrationforSport，簡稱CAS，于1984年在瑞士洛桑成立，1994年從國際奧委會直屬領(lǐng)導(dǎo)下獨立出來，現(xiàn)在已經(jīng)成為解決國際體育糾紛，尤其是國際重大賽事，如奧運會期間發(fā)生的體育糾紛的重要機(jī)構(gòu)），對此類技術(shù)事項的糾紛亦不會受理。這是為了維護(hù)各體育行會在這些問題上的自治，保證各體育項目下競賽技術(shù)規(guī)則的統(tǒng)一。

技術(shù)性事項與非技術(shù)性事項的區(qū)分，主要是看其是否涉及該體育運動項目的競賽技術(shù)規(guī)則，涉及競賽規(guī)則的，是技術(shù)性事項，否則就不是。當(dāng)然在實踐中，技術(shù)性事項與非技術(shù)性事項的區(qū)分，有時可能不容易分辨清楚，在這種情形下，可以由法院來對此進(jìn)行審查，法院認(rèn)定為非技術(shù)性事項糾紛，則可以受理，如果是技術(shù)性糾紛，則不應(yīng)當(dāng)受理。

（二）用盡體育行業(yè)內(nèi)部救濟(jì)的原則

這是程序上的一個限制，當(dāng)事人不服體育行會的處罰裁決，在向法院起訴之前，應(yīng)當(dāng)首先用盡體育行業(yè)內(nèi)部的救濟(jì)措施。事實上即使是非體育領(lǐng)域的行政訴訟案件，法院一般也會要求當(dāng)事人首先用盡行政內(nèi)部救濟(jì)措施（例如行政申訴，行政復(fù)議等），才能向法院起訴。之所以設(shè)立用盡內(nèi)部救濟(jì)原則，主要目的是節(jié)約司法資源，避免一些由內(nèi)部機(jī)制就可以解決的當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)問題，進(jìn)入司法程序，浪費國家寶貴的司法資源；另一方面，用盡內(nèi)部救濟(jì)原則在某一方面，也是對被訴一方當(dāng)事人的管理權(quán)限（行政管理權(quán)限、行業(yè)管理權(quán)限）與管理秩序（行政管理秩序、行業(yè)管理秩序）的一種維護(hù)。

當(dāng)然，用盡體育行業(yè)內(nèi)部救濟(jì)的原則亦有限制，那就是在情況緊急的時候，如果法院不受理案件，可能會使當(dāng)事人的權(quán)利遭受不可挽救的損失，在這種情形下，法院可以不受該原則的限制，受理當(dāng)事人提起的訴訟。

（三）仲裁協(xié)議效力優(yōu)先原則

體育糾紛的當(dāng)事人可以在糾紛發(fā)生前后通過訂立仲裁條款或仲裁協(xié)議，將糾紛提交仲裁機(jī)構(gòu)仲裁，從而排除法院的管轄?！吨腥A人民共和國體育法》第33條規(guī)定：“在競技體育活動中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁?！薄吨腥A人民共和國仲裁法》第5條規(guī)定：“當(dāng)事人達(dá)成仲裁協(xié)議，一方向人民法院起訴的，人民法院不予受理，但仲裁協(xié)議無效的除外?！备鶕?jù)我國目前的實踐來看，真正獨立與中立的體育仲裁機(jī)構(gòu)尚未建立。而中國足協(xié)在幾起案件中抗辯法院管轄權(quán)時所提到的“仲裁”，實際上是足協(xié)內(nèi)部的“仲裁”機(jī)制，并不具有真正的仲裁機(jī)制所要求的中立原則，尤其是在足協(xié)為當(dāng)事人一方的時候。

那么在我國建立起來了獨立、中立的體育仲裁機(jī)構(gòu)之后，當(dāng)事人約定由其仲裁糾紛的，或者體育行會的章程或規(guī)則規(guī)定有關(guān)糾紛由中國體育仲裁機(jī)構(gòu)管轄的，法院對此糾紛不應(yīng)當(dāng)受理。但是如果仲裁協(xié)議的有效性問題發(fā)生爭議，法院可以對仲裁協(xié)議的有效性問題進(jìn)行審理，《中華人民共和國仲裁法》第20條規(guī)定：“當(dāng)事人對仲裁協(xié)議的效力有異議的，可以請求仲裁委員會做出決定或者請求人民法院做出裁定。一方請求仲裁委員會做出決定，另一方請求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定?！痹诖_定其有效后，應(yīng)當(dāng)駁回起訴，由體育仲裁機(jī)構(gòu)受理，如果仲裁協(xié)議無效，法院可以就案件的實質(zhì)問題進(jìn)行審理。