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一、長三角法制協(xié)調(diào)的邏輯平臺

要建立一種機制,或者要進行機制創(chuàng)新,必須有一個邏輯平臺。離開了這個平臺,只能造成理論上的混亂,導(dǎo)致實踐中的困難。那么,長三角法制協(xié)調(diào)的邏輯基點或者平臺是什么呢?

(一)長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化

長三角地區(qū)的經(jīng)濟一體化,是江浙滬三地政府的基本共識,[2][3]也得到了中央有關(guān)部門的重視,[4]并在很多領(lǐng)域已取得了重大進展。[5][6][7][8]現(xiàn)在,“融入長三角”,已越來越成為長三角人的普遍認(rèn)識。[9]長三角經(jīng)濟一體化,使得長三角經(jīng)濟對外形成了一種同求的社會連帶關(guān)系,[14]即為了實現(xiàn)共同利益而結(jié)成的不可分割的團結(jié)協(xié)作關(guān)系;在內(nèi)部則形成了一種分工的社會連帶關(guān)系,[14]即為了實現(xiàn)互惠或雙贏而結(jié)成的互相依賴的分工合作關(guān)系。長三角“區(qū)域經(jīng)濟的一體化,指稱的是按照自然地域經(jīng)濟內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會發(fā)展需要而形成為區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)合體。區(qū)域經(jīng)濟一體化同時也是建立在區(qū)域分工與協(xié)作基礎(chǔ)上,通過生產(chǎn)要素的區(qū)域流動,推動區(qū)域經(jīng)濟整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過程?！盵15]并且,人們?yōu)檫@種經(jīng)濟一體化提出了各種各樣的標(biāo)準(zhǔn),如產(chǎn)業(yè)一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化和市場一體化;[16]市場一體化、交通一體化、信息一體化、制度一體化、文化一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、環(huán)境一體化和形態(tài)一體化;[17]基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護的一體化、要素市場和區(qū)域市場的一體化(包括金融、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、人力資源等)、產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)的一體化、經(jīng)濟運行和管理的一體化和法治保障一體化,[18]等。

無論人們對長三角經(jīng)濟一體化作何種解釋,都表明了人們對長三角經(jīng)濟一體化的現(xiàn)實期待,都可以肯定長三角地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟互動與合作與外部互動和合作相比更為緊密、更具有相互依賴性。長三角經(jīng)濟的一體化,顯然不同于統(tǒng)一國內(nèi)市場、規(guī)范市場秩序。也就是說,統(tǒng)一國內(nèi)市場、規(guī)范市場秩序的重點在于,打破市場壁壘、促進市場開放,打擊破壞市場執(zhí)行的違法犯罪、強化市場經(jīng)濟所必需的誠信體系。長三角經(jīng)濟的一體化,需要以建立國內(nèi)統(tǒng)一市場、規(guī)范市場秩序為大環(huán)境或基礎(chǔ),但并不是停留在打破市場壁壘、擴大市場開放、打擊破壞市場秩序行為的層面上,而是進一步謀求地區(qū)經(jīng)濟更為緊密的互動和合作,通過優(yōu)化組合和配置實現(xiàn)共同發(fā)展。它不僅僅是要避免互為“敵人”,而且是要結(jié)成一個共同體而互為伙伴和成員。

(二)行政區(qū)劃和利益主體不變

現(xiàn)在的長三角,有兩種解釋。一是指長江三角洲地區(qū)的兩省一市,即江蘇省、浙江省和上海市。二是指以上海為龍頭的長江三角洲地區(qū)的無錫、寧波、舟山、蘇州、揚州、杭州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、鎮(zhèn)江、泰州和臺州16市。無論是哪一種解釋版本,它們在現(xiàn)行制度框架內(nèi),都是一個相對獨立的行政區(qū)域,每個省、市都有自己的管轄范圍,每個省、市政府都是相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的利益代表或主體。這既有行政區(qū)劃的勘定,又有組織法甚至憲法上的依據(jù)。在法治前提下,這種行政區(qū)劃和利益主體,不能任意改變。并且,從發(fā)展趨勢上看,這種行政區(qū)劃和主體,不是走向模糊,而是將進一步明晰。同時,行政區(qū)劃的變革,也并不是地方政府所具有的職責(zé)范圍,而是中央政府的權(quán)限范圍。地方政府無論多積極,沒有中央政府的決策,行政區(qū)劃的改變都是不可能的。因此,以地方政府無權(quán)解決的問題為前提,以法律上不能任意改變的平臺卻假設(shè)為可改變?yōu)榍疤?來討論長三角經(jīng)濟的一體化和法制的協(xié)調(diào)中地方政府所應(yīng)建立的協(xié)調(diào)機制,猶如無源之水,只能陷于空談和清議。這是一個法學(xué)上的結(jié)論。同時,通過經(jīng)濟學(xué)上的研究也可以得出同樣的結(jié)論。“按照經(jīng)濟地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)的改革思路,即重新調(diào)整行政區(qū)劃,從理論上看似乎可行,從實踐的角度看卻未免是脫離了當(dāng)代中國政治與社會現(xiàn)實的紙上談兵。眾所周知,許多行政區(qū)劃是歷史形成的,具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性和剛性,不能也不應(yīng)該隨著經(jīng)濟活動的頻繁變化而隨意調(diào)整。同時,經(jīng)濟區(qū)以經(jīng)濟為主要標(biāo)準(zhǔn)甚至是唯一的尺度,而行政區(qū)則要考慮到綜合性因素,而不能僅以經(jīng)濟為限?！盵15]

當(dāng)然,行政區(qū)劃和利益主體不能任意改變,并不是說絕對不能改變或絲毫不能改變。從以往的改革來看,我們已經(jīng)把原來的地區(qū)體制改為市管縣體制。但是,我們應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到,這是為了理順或完善我們的基本政治制度。在此前,地區(qū)盡管有黨委、行政公署、檢察分院和中級法院,然而卻沒有民意機關(guān)即本地區(qū)人民當(dāng)家作主的人民代表大會。這是一個缺陷,市管縣體制彌補了這一缺陷。同時,中央也曾經(jīng)為解決地方建設(shè)的特殊問題而改變行政區(qū)劃,如重慶市從四川省分離出來而成立直轄市。但這是以重慶市在此前已經(jīng)有多年的計劃單列市為基礎(chǔ)的,利益關(guān)系的調(diào)整相對較容易。在長三角經(jīng)濟一體化進程中,不存在上述基本政治制度的完善問題,相反卻存在對各方利益的充分尊重問題?！皡^(qū)域協(xié)調(diào)成功的關(guān)鍵是要有‘區(qū)域平等’的理念,也就是說一個地方的發(fā)展要尊重其它地方發(fā)展的意愿和特點,更不能危害其發(fā)展?！薄笆聦嵣?美國大都市區(qū)協(xié)調(diào)管理的經(jīng)驗告訴我們,市縣合并(行政區(qū)劃調(diào)整)是相當(dāng)困難的?！币虼?“不合理的行政區(qū)劃當(dāng)然需要調(diào)整,但是行政區(qū)劃調(diào)整決不是萬能的,行政區(qū)劃貴在穩(wěn)定?！盵19]

(三)中央和地方的職責(zé)分工

中央和地方的職責(zé)分工或分權(quán),是政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和行政學(xué)的一個共同話題。這種分工的必要性是毋庸置疑的,所爭議的焦點是中央權(quán)力的邊界問題,即中央和地方的職責(zé)應(yīng)如何分工問題。[20][21][22][23]這一問題并不是本項目的研究任務(wù)。我們在這里只是要指出,長三角經(jīng)濟的一體化和法制的協(xié)調(diào),必須以中央和地方的職責(zé)分工為前提來討論。無論怎么分工,中央總會有中央的職責(zé),地方也會有地方的職責(zé)。長三角經(jīng)濟的一體化和相應(yīng)的法制建設(shè),有的屬于中央的職責(zé)范圍,有的屬于地方的職責(zé)范圍。屬于中央職責(zé)范圍的問題,如行政區(qū)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(港口建設(shè)等)、財政體制、金融體制和考績制度等,需要由中央對全國的情況進行分析后通盤規(guī)劃,而不應(yīng)納入到長三角各地方的一體化和協(xié)調(diào)范圍內(nèi)來考慮。這些問題,即使在一個行政區(qū)域內(nèi),由于不是地方政府的職責(zé),地方也是無力解決的。長三角畢竟不是一個國家或國家聯(lián)盟。我們在討論一體化和法制協(xié)調(diào)的時候,指望解決長三角范圍內(nèi)的所有問題,只能是不切實際的幻想。當(dāng)然,這并不是要排除中央對長三角的支持?？傊?我們現(xiàn)在所面對的事實是,長三角經(jīng)濟要一體化,而長三角又是互不隸屬的多個行政區(qū)域,即多個行政區(qū)域間的經(jīng)濟一體化。同時,長三角各級政府也應(yīng)當(dāng)在自己的職責(zé)范圍內(nèi)來推進經(jīng)濟一體化和法制建設(shè)。這也就構(gòu)成了我們討論長三角法制協(xié)調(diào)機制的前提或邏輯平臺。

二、長三角經(jīng)濟一體化法制協(xié)調(diào)的必要性分析

(一)統(tǒng)一法制滿足不了長三角經(jīng)濟一體化的需求

“統(tǒng)一的法制是統(tǒng)一的市場體系得以形成和有效運作的根本保障?！盵24]長三角經(jīng)濟的一體化,也需要統(tǒng)一法制的保障。應(yīng)該說,國家統(tǒng)一的法制,例如《反不正當(dāng)競爭法》、《環(huán)境保護法》、《商標(biāo)法》、《專利法》和《水法》等統(tǒng)一立法,以及統(tǒng)一的行政執(zhí)法和司法體制,為長三角經(jīng)濟一體化提供了基本的法制保障。但這又是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。第一,統(tǒng)一法制滿足不了特定區(qū)域發(fā)展的需要。國家統(tǒng)一的法制,所提供的是統(tǒng)一的國內(nèi)市場和良好的市場秩序。它立足于全國,既要考慮東南沿海地區(qū)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化,又要考慮到西部開發(fā)和東北老工業(yè)基地的振興;既要考慮城市功能的提升,又要考慮解決“三農(nóng)”問題等等,而不是為某個特定區(qū)域、針對特殊情況而設(shè)計的。長三角經(jīng)濟的一體化,還需要有更優(yōu)越的小環(huán)境或法制平臺,即針對長三角作為一個正在崛起的世界性城市群,經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)在一個比較高的起點上,如何通過法制建設(shè)來保證長三角進一步克服內(nèi)耗、優(yōu)化組合,實現(xiàn)共同發(fā)展和繁榮。這個更為優(yōu)越的法制環(huán)境,不能指望國家制定統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟合作法來提供,[25]只能由地方立法和地方法制來營造和安排。第二,統(tǒng)一法制滿足不了經(jīng)濟一體化的需要。國家為維護市場秩序所建立的法制,更多地表現(xiàn)為預(yù)防性質(zhì),即不得逾越某種邊界,以及對違反者的懲戒。因此,這種法制的重點在于司法制度和行政處罰制度,具有事后追究性。但是,長三角經(jīng)濟的一體化,卻要求建立一種積極促進經(jīng)濟互動、加強緊密合作的法制,一種具有實現(xiàn)協(xié)調(diào)和安排功能的法制。例如,對長三角房地產(chǎn)市場價格的同步平抑和調(diào)控,對高速公路一體化的規(guī)劃、統(tǒng)一收費及其規(guī)費在不同行政區(qū)域的分配,對環(huán)境、人才和旅游資源的共享等等,國家并無統(tǒng)一的法律制度,更沒有專門為長三角地區(qū)提供這樣的法律制度,需要由地方國家機關(guān)自己來建設(shè)。

(二)法制協(xié)調(diào)成為長三角地區(qū)的必然選擇

長三角經(jīng)濟要一體化,行政區(qū)域和利益主體不能改變,國家統(tǒng)一的法制卻滿足不了長三角經(jīng)濟一體化的需求,但又必須有法制的保障。這樣,法制建設(shè)的任務(wù),也就只能由各獨立的行政區(qū)域國家機關(guān)來分別完成,各自去實現(xiàn)。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,江浙滬兩省一市的國家權(quán)力機關(guān)具有地方立法權(quán),兩省一市的人民政府具有規(guī)章制定權(quán)。無錫、寧波、蘇州、杭州和南京作為較大市,其人民代表大會及其常務(wù)委員會也具有地方立法權(quán),其人民政府具有規(guī)章制定權(quán)。它們通過地方立法或制定規(guī)章,可以彌補國家法律的不足,進一步健全和完善法制。然而,任何一個行政區(qū)域的地方性法規(guī)和規(guī)章都只能在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生作用,各地方所進行的法制建設(shè)都有區(qū)域邊界,而不能作用于其他行政區(qū)域。因此,這種分別建設(shè)的法制,就不可能是一個統(tǒng)一的法制,而是多個法制。同時,國家統(tǒng)一的法律也要有各地的國家機關(guān)來實施。如果長三角是16個城市,則實施法律的有16個市的國家機關(guān);如果長三角是指江浙滬兩省一市,則實施法律的就有兩省一市的國家機關(guān)。每個國家機關(guān)也只能在本行政區(qū)域內(nèi),來貫徹執(zhí)行法律。除了中央國家機關(guān)外,在它們之上沒有一個統(tǒng)一實施法律的國家機關(guān);在它們中間,也沒有一個國家機關(guān)可以凌駕于其它國家機關(guān)之上來實施法律。因此,統(tǒng)一法律的實施也是各自、分別進行的。總之,地方法制建設(shè)和統(tǒng)一法律實施的主體,都是多個而不是一個。對多區(qū)域、多主體的法制建設(shè)和法律實施活動,要實現(xiàn)一個共同的目標(biāo),只能靠協(xié)調(diào)。對多區(qū)域、多主體的法制建設(shè)和法律實施活動,要實現(xiàn)經(jīng)濟的一體化,也必須予以協(xié)調(diào)。

第一,如果各行政區(qū)域內(nèi)的國家機關(guān)也可以看作是一個經(jīng)濟學(xué)上的“理性人”,那么盡管他們都認(rèn)識到共同體的利益同一于各成員的共同利益但由于該共同利益并不同一于各成員的自我利益,[26]對地方法制建設(shè)和統(tǒng)一法律在本地區(qū)的實施往往會采取以追求自身利益最大化為目的的機會主義行為。這種行為雖然符合法律卻不符合經(jīng)濟一體化的要求,無法運用統(tǒng)一法律來予以節(jié)制而只能通過協(xié)調(diào)來加以避免。

第二,一體化和合作,對每個成員來說都有一種責(zé)任或約束。“共同體的每個成員所負(fù)有的一項義務(wù)就是使共同體的利益優(yōu)先于他的自我利益,不論兩者在什么時候發(fā)生沖突都一樣?！@就是社會責(zé)任原則。作為共同體的成員,一個人對他的伙伴成員負(fù)有責(zé)任,他不僅要使共同體的利益優(yōu)先于他個人的自我利益,而且要竭盡所能做一切有助于增進共同利益的事。……社會責(zé)任并不要求人們放棄對個人自我利益的追求。但他們必須用與共同體利益相一致的方式去追求?！盵26]這在近代被認(rèn)為有損個性自由和人格自尊,[27]即使在現(xiàn)代畢竟也意味著容忍和妥協(xié)。事實上也確實如此。如同經(jīng)濟“全球化進程在很多方面都制約了國家權(quán)力”一樣,①長三角經(jīng)濟的一體化也構(gòu)成了對行政獨立性的一定限制。在成員之間而非上下級之間的容忍和限制必須基于自愿而不能出于強制,如何妥協(xié)和限制也必須有一種制度安排,也需要法制協(xié)調(diào)。

第三,合作“不僅意味著不得互相損害,而且意味著互相提供幫助和支持?！盵26]經(jīng)濟的全球化,就要求“一國將不能繼續(xù)排他地制定和頒布政策,而必須日益廣泛地與他國和私人組織合作、協(xié)商和相互配合,以實現(xiàn)其目標(biāo)?！雹偻瑯?長三角經(jīng)濟的一體化,也需要一種積極促進性、事先安排性的法制。這一法制建設(shè)的重任,將更多地落在權(quán)力具有主動性的行政機關(guān)的肩上。然而,隨意性是行政的天性,[28]“政績合法性”導(dǎo)致地方官員的區(qū)域性和短期行為。[15]這就更需要通過協(xié)調(diào)來約束地方政府規(guī)章的制定和行政執(zhí)法(法的實施)活動。

總之,為了適應(yīng)長三角經(jīng)濟一體化的需要,地方法制建設(shè)和法律實施活動只能靠協(xié)調(diào),也必須予以協(xié)調(diào)。

三、長三角法制協(xié)調(diào)機制的已有探索

(一)長三角法制協(xié)調(diào)機制的實踐探索

一般說來,法制協(xié)調(diào)在任何情況下都是存在和必要的。這是因為,對一部統(tǒng)一的法律,不同的主體基于其自身的地位、觀念和利益等,會有不同的理解,或作出不同的選擇。例如,礦產(chǎn)資源部門和水行政主管部門對地下熱水的管理權(quán),[29]郵政部門和交通運輸部門對郵車運輸大宗床墊的管理權(quán),[30]都會發(fā)生爭議,也都需要協(xié)調(diào)。對中央的立法,某個地方政府也會有不同的認(rèn)識和做法,如上海所實行的車牌拍賣,就與其他省市的做法不同,同樣需要協(xié)調(diào)。只有加強法律實施行為的協(xié)調(diào),才能實現(xiàn)統(tǒng)一立法的目的,才能保證法制的統(tǒng)一。然而,這種協(xié)調(diào)的前提是,共同體已經(jīng)存在;實現(xiàn)法制協(xié)調(diào)的機制,是以上下級隸屬關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督權(quán)為核心的國家權(quán)力機制,包括行政機制、法律解釋機制和司法機制,[31]以及由《立法法》所確立的法律、法規(guī)和規(guī)章審查機制。通過這些機制,我們所要達到的目標(biāo),是法制的統(tǒng)一即一個法制體系。其實,上述協(xié)調(diào)機制是一種糾紛或沖突解決機制,具有事后性。這些協(xié)調(diào)機制對長三角法制的協(xié)調(diào)一致,也是有意義的,但卻是不充分的。

長三角經(jīng)濟的一體化,事后沖突解決機制只能作為一種必要補充,更重要的是需要一種事先進行協(xié)調(diào)、避免沖突發(fā)生的法律機制。通過近幾年的實踐和探索,目前長三角的法制協(xié)調(diào)機制主要有以下兩種,即行政協(xié)議制度②和磋商溝通制度。行政契約制度,在長三角的經(jīng)濟一體化和法制協(xié)調(diào)中具有重要地位。它的締結(jié)主體,是長三角地區(qū)的行政機關(guān),即省、市人民政府或職能部門,是一種對等性行政契約;締結(jié)形式是行政首長聯(lián)席會議,包括長三角16市的市長聯(lián)席會議、經(jīng)協(xié)委(辦)主任聯(lián)席會議和職能部門行政首長聯(lián)席會議。③長三角的行政契約包括兩個層次,即長三角16市人民政府之間的行政契約和江浙滬兩省一市及16市有關(guān)職能部門之間的行政契約,具體形式表現(xiàn)為“宣言”、意見(向)書或“協(xié)議”,如《長江三角洲旅游城市合作宣言》、[8]《關(guān)于以籌辦“世博會”為契機,加快長江三角洲城市聯(lián)動發(fā)展的意見》、[32]《關(guān)于開展人事爭議仲裁業(yè)務(wù)協(xié)助和工作交流的協(xié)議》和《關(guān)于三地引進國外智力資源共享的協(xié)議》,[33]等。長三角行政協(xié)議在內(nèi)容上充分體現(xiàn)了求同存異和互信互讓,只載明近期能夠?qū)崿F(xiàn)的一體化事項,所達成的共識,往往是一種努力的方向和所需要采取的措施。

行政契約制度以尊重各方意愿為前提而達成共識,對長三角經(jīng)濟的一體化和法制的協(xié)調(diào)起到了很好的作用,已成為其他區(qū)域法制協(xié)調(diào)的榜樣。[34][35]但是,在我國這種制度本身還沒有法律化,因而在長三角的實踐中也會存在這樣那樣的問題,如責(zé)任條款缺失和效力不明確等,因而其作用的進一步發(fā)揮也就受到了限制。[36][37][38]長三角地區(qū)的磋商機制,是指兩省一市常務(wù)副省(市)長之間直接進行磋商和對話從而達成共識的法制協(xié)調(diào)機制。2001年5月,這一機制在杭州得到啟動,會議專門探討了在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的合作;2002年4月,第二次磋商會議又在江蘇揚州召開,江浙滬三省市的常務(wù)副省(市)長之間的磋商機制初步形成。這是長三角地區(qū)最高級別的法制協(xié)調(diào)機制。[39]長三角地區(qū)的溝通制度,是指各地區(qū)國家機關(guān)之間互通信息,各成員方基于經(jīng)濟一體化的共同目的,自覺、積極地實現(xiàn)聯(lián)動或采取一致措施的法律協(xié)調(diào)機制。這一機制的典型實例,是對房地產(chǎn)價格的平抑。

上海自申博成功以來,房地產(chǎn)價格一路飆升。為此,上海擬修改《上海市房地產(chǎn)登記條例》以遏制短期投機炒房行為,平抑房價。長三角“三小時城市圈”的規(guī)劃及其實施,使得上海房地產(chǎn)價格必然影響到長三角其他城市?；谏虾５淖龇八▓蟮男畔?南京、杭州、蘇州和寧波等市也相繼紛紛采取一致措施,對房地產(chǎn)市場起到了有效調(diào)控作用。[40]這種協(xié)調(diào)機制的有效性,完全有賴于成員方對共同體的責(zé)任感和自覺性。除了上述兩種協(xié)調(diào)機制以外,最近還出現(xiàn)了中央國家機關(guān)直接協(xié)調(diào)長三角經(jīng)濟發(fā)展的實例,即交通部牽頭制定了《長江三角洲地區(qū)現(xiàn)代化公路水路交通規(guī)劃綱要》。該綱要打破了區(qū)域、體制、行業(yè)界限,進行跨省市的資源整合,強調(diào)與周邊地區(qū)的銜接;公路水路協(xié)調(diào),同時綜合考慮航空、鐵路網(wǎng)絡(luò)體系;注重提升服務(wù)水平和現(xiàn)代化管理。[41]中央國家機關(guān)法制協(xié)調(diào),對整個長三角地區(qū)的省市都具有法律約束力,但在實踐中,這種法律機制被啟動的可能性和概率是很小的。

(二)長三角法制協(xié)調(diào)機制的理論方案

由于現(xiàn)有法制協(xié)調(diào)機制對實現(xiàn)長三角經(jīng)濟一體化所具有的局限性,學(xué)者對推進長三角經(jīng)濟一體化的期待和參與積極性,也許還有學(xué)者對長三角經(jīng)濟一體化所抱的過于高漲的熱情,理論界不滿足于現(xiàn)有的法制協(xié)調(diào)機制,紛紛提出了自己的理論方案。應(yīng)該指出的是,法學(xué)界專門對長三角法制協(xié)調(diào)機制的討論極少,幾乎還沒有提出過一個完整的方案。相反,經(jīng)濟學(xué)界、管理學(xué)界在積極探索經(jīng)濟一體化的實現(xiàn)機制時,一些主張政府主導(dǎo)型的學(xué)者卻無意中提出了法制協(xié)調(diào)機制方案。由于主張者專業(yè)的局限性,從法學(xué)的角度來看,我們有必要進行一番梳理和概括。通過梳理和概括,可以發(fā)現(xiàn),各種各樣的方案無非就是兩類,即拘束型和協(xié)調(diào)型。所謂拘束型方案,是指旨在建立對長三角各行政區(qū)域內(nèi)利益主體的行為都具有法律拘束力的法制統(tǒng)一方案。這類方案又有兩種:其一,以經(jīng)濟區(qū)來統(tǒng)一現(xiàn)行行政區(qū)劃,并以此為基礎(chǔ)建立統(tǒng)一的行政和司法機構(gòu),對長三角各行政區(qū)域的經(jīng)濟和社會發(fā)展進行有法律拘束力的規(guī)劃和規(guī)制。[42]

也有的從擴大上海的發(fā)展空間出發(fā),主張把江蘇省和浙江省的部分城市劃歸上海市。其二,在現(xiàn)行行政區(qū)域不變的前提下,建立跨行政區(qū)域的管理機構(gòu)“長江三角洲經(jīng)濟管理局”等,以實現(xiàn)對各區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的具有法律拘束力的規(guī)劃和規(guī)制。[8][37][38][43]對該機構(gòu)的性質(zhì),有的認(rèn)為應(yīng)該是國務(wù)院主管全國各區(qū)域協(xié)調(diào)的一個部門,有的則認(rèn)為應(yīng)該是為長三角特設(shè)的一個機構(gòu)。④多數(shù)認(rèn)為,該管理機構(gòu)應(yīng)享有決策和規(guī)劃權(quán)。但有的則進一步認(rèn)為,該管理機構(gòu)應(yīng)享有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán),并下設(shè)有關(guān)專業(yè)或綜合職能管理機構(gòu),如區(qū)域規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會、重大基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)管理委員會、上海國際航運中心管理委員會、太湖流域環(huán)境保護與治理委員會等。[15]有的還認(rèn)為,應(yīng)在長三角地區(qū)設(shè)立大區(qū)法院,“以直接受理和審判區(qū)際法院管轄的跨區(qū)爭議案件”。[25]第二種方案實際上也是一種以統(tǒng)一行政區(qū)域為前提的,只不過是一種變相的統(tǒng)一,即在原省、市行政區(qū)劃的基礎(chǔ)之上增加一級而已。

拘束型方案的依據(jù),都是實現(xiàn)長三角經(jīng)濟一體化的實際需要和歐盟的經(jīng)驗、美國和加拿大區(qū)域管理機構(gòu)的經(jīng)驗。協(xié)調(diào)性方案,是指在充分尊重長三角各成員方意愿和平等對待各方利益的基礎(chǔ)上,對各區(qū)域內(nèi)法制建設(shè)予以協(xié)調(diào)一致的方案。劉兆德等學(xué)者明確指出:“采取比較柔性的‘協(xié)商’協(xié)調(diào)機制,通過‘自主參與、集體協(xié)商、懂得妥協(xié)、共同承諾’的方式,對長江三角洲地區(qū)的發(fā)展進行‘軟約束’,這應(yīng)該是市場經(jīng)濟條件下解決區(qū)域協(xié)調(diào)、區(qū)域一體化發(fā)展的主要途徑。其初級形式可以采取就某一問題進行專題性的協(xié)調(diào),將區(qū)域協(xié)調(diào)職能賦予相應(yīng)的部門,由該部門牽頭,會同下一層級政府的對應(yīng)部門共同履行協(xié)調(diào)職能。在各方分歧較大、協(xié)商失效時,上一級政府擁有裁決權(quán)。綜合性的區(qū)域協(xié)調(diào)職能可以放在綜合管理部門,專業(yè)性的區(qū)域協(xié)調(diào)職能則納入專業(yè)管理部門,專業(yè)協(xié)調(diào)服從于綜合協(xié)調(diào)?！盵19]不少學(xué)者、官員都認(rèn)為,經(jīng)濟的一體化不應(yīng)該由政府來協(xié)調(diào),政府的職責(zé)是協(xié)調(diào)法制事務(wù),創(chuàng)造一個良好的法制環(huán)境,政府所設(shè)立的協(xié)調(diào)機構(gòu)只能就法制問題向政府提供建議。[44][45]

我們認(rèn)為,拘束型方案是一種以行政的統(tǒng)一來實現(xiàn)經(jīng)濟的一體化的方案,是一種謀求建立一個統(tǒng)一法制體系的方案,而不是對多個法制進行協(xié)調(diào)的方案。對此,有的學(xué)者曾一針見血地指出,對多個行政區(qū)域間的經(jīng)濟一體化,“人們總是習(xí)慣于計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)思路,改變行政區(qū)劃,這是一種比較剛性的‘行政性’協(xié)調(diào)機制,似乎只有在行政上一體化才能經(jīng)濟上一體化,不同的行政單元就談不到一起。”[19]這種觀念在我國確實根深蒂固,即使持反對或批評意見的學(xué)者最終仍不知不覺地陷入自己所批評、反對的觀念泥塘中去。例如,陳剩勇等學(xué)者是反對改變現(xiàn)行行政區(qū)劃的,但所提的協(xié)調(diào)機制卻是第二種拘束型方案,仍然是一種變相的行政區(qū)劃論。[15]其實,區(qū)域經(jīng)濟的一體化,不僅有歐盟模式,還有東盟模式。經(jīng)濟全球化,也不可能要把聯(lián)合國建成超國家的全球性國家。聯(lián)合國仍然只能是全球經(jīng)濟合作的一個框架。同時,一國內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟一體化,也不同于國家間的區(qū)域經(jīng)濟一體化,不具有可比性。

它受制于中央政府,受國家統(tǒng)一法制的約束。反過來說,長三角經(jīng)濟一體化如果以改變行政區(qū)劃為前提,建立起統(tǒng)一的國家管理機構(gòu),那么所要進行的法制協(xié)調(diào)也就不過是一般意義上的統(tǒng)一法制的協(xié)調(diào)。也就是說,法制協(xié)調(diào)只不過是一個需要引起重視和解決的問題,但已經(jīng)有現(xiàn)成的協(xié)調(diào)機制,而不需要新的機制或機制創(chuàng)新。并且,上述方案都存在民意機構(gòu)級人民代表大會的缺失問題。如果我們真的按拘束型方案建立起體制和法制,則無論是否設(shè)立民意機構(gòu),我們的憲法、組織法以及其他相關(guān)法律,乃至整個國家體制,都需要作重大調(diào)整和改革,成本和代價將是非常巨大的。至于產(chǎn)業(yè)雷同和重復(fù)建設(shè)等問題,有的不屬于政府的權(quán)力解決的范圍,有的不屬于地方?jīng)Q策而屬于中央決策的范圍,而即使在同一行政區(qū)域內(nèi)這種現(xiàn)象也是難以完全避免的。⑤因此,拘束型方案并不可取,我們只能選擇協(xié)調(diào)型方案。“我們更需要的可能不是建立一個跨省協(xié)調(diào)機構(gòu),而是需要通過兩省一市政府之間經(jīng)常性的協(xié)商?！盵44]

四、長三角法制協(xié)調(diào)機制的強化和完善

我們認(rèn)為,在現(xiàn)行行政區(qū)劃和地方權(quán)限的基礎(chǔ)上,目前的行政契約制度和磋商溝通制度,是長三角經(jīng)濟一體化和法制協(xié)調(diào)的明智選擇,所要努力的是如何進一步強化和完善問題。對此,我們提出以下對策和建議:

(一)強化和完善行政契約制度

行政契約是20世紀(jì)中期,以服務(wù)與合作為理念發(fā)展起來的一種新的行政作用模式,在已經(jīng)制定行政程序法的大陸法系國家,都已有明確具體規(guī)定。在我國,行政程序法還處于草擬階段,到正式出臺還需要比較長的時間。作為一種過渡,最高法院正擬草這方面的司法解釋。因此,如何強化和完善行政契約制度,在我國目前并無相應(yīng)的法律依據(jù),只能就現(xiàn)實問題和理論原理加以討論。行政契約的內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)具體明確。從現(xiàn)在的各種宣言、協(xié)議和意見書來看,長三角地區(qū)所締結(jié)的行政契約內(nèi)容過于原則,很多只是一種意向或認(rèn)識,各方事后應(yīng)采取的具體措施不多,因而契約的履行就很難得到保證。同時,內(nèi)容不得違反有關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定。現(xiàn)在應(yīng)引起重視的問題是,政府在促進長三角經(jīng)濟一體化發(fā)展的進程中,應(yīng)當(dāng)意識到自己的權(quán)力是有限的,不能對市場越俎代庖。[46][47]因此,在行政契約中,就不應(yīng)當(dāng)約定屬于市場調(diào)節(jié)的事項。否則,就違反了有關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定,并且行政契約也就不成為行政契約而成為共同行政行為了。契約的履行,是實現(xiàn)法制協(xié)調(diào)的過程。成員方拒不履行契約義務(wù)的,或者履行義務(wù)時違反契約約定的,屬于違約。當(dāng)然,如果締約方已經(jīng)履行了義務(wù),只是由于所在市人民代表大會或其常務(wù)委員會未能予以通過,則不屬于違約。

成員方違約的,應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。這是行政契約的必要條款,規(guī)定和完善違約責(zé)任也是強化行政契約約束力的重要舉措。但是,我們在長三角的各種協(xié)議和意見書中,卻找不到有關(guān)違約責(zé)任的規(guī)定,需要在今后完善和強化。不過,行政契約作為一種公法契約區(qū)別于私法契約,長三角地區(qū)的行政契約作為一種對等性行政契約也區(qū)別于不對等行政契約,這就要求對違約責(zé)任的具體形式必須有所選擇?？偟恼f來,這種違約責(zé)任的具體形式不應(yīng)當(dāng)是一種嚴(yán)格意義上的制裁,而應(yīng)當(dāng)是某種合作的停止、某種優(yōu)惠的取消。也就是說,違約方因為不履行義務(wù)而不能享受其權(quán)利。例如,對于違反“長三角食用農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化互認(rèn)(合作)協(xié)議”的成員方,應(yīng)規(guī)定:其他成員可以一致予以警告,仍不改正的,有權(quán)取消檢測互認(rèn)、標(biāo)志和標(biāo)簽互認(rèn)等責(zé)任形式。這種責(zé)任形式的間接作用效果,就是違約方被集體所孤立。協(xié)同學(xué)告訴我們,孤立是人們所害怕的。“社會性使人們害怕孤立,希望得到尊重和喜愛?！薄爸挥屑俣巳藗儗铝⒌臉O端恐懼時,我們才能解釋人類為什么至少在集體中能取得偉大成就?！雹抟虼?孤立也可以說是一種間接的制裁方式。不對等行政契約,對當(dāng)事人具有拘束力,并具有強制執(zhí)行和獲得司法保護的法律效力。

對等性行政契約也具有拘束力,可以拘束各成員方的行為,任何一方成員不得隨意解除或終止該行政契約,最多只能退出該行政契約。對等性行政契約的約束力,主要就是這種成員基于對共同體的責(zé)任和有諾必踐原則所產(chǎn)生的自我拘束力。從理論上說,對等性行政契約也可以具有強制執(zhí)行力,但不應(yīng)獲得司法保護的效力。從實際效果看,長三角地區(qū)的合作也不應(yīng)鬧到需要強制執(zhí)行和通過司法程序來解決的地步。當(dāng)然,對等性行政契約的拘束力,也并非毫無強制性。這種強制性除了體現(xiàn)為違約責(zé)任外,還體現(xiàn)為成員方內(nèi)部的民意壓力機制。那就是,如果成員方不履行契約義務(wù),成員內(nèi)部的公眾是可以通過人民代表大會的質(zhì)詢和罷免等機制來強制的;如果締約方是某一主管部門,則可以由本級人民政府迫使其履行義務(wù),等等。

(二)加強地方立法和地方規(guī)章的制定和清理

對長三角經(jīng)濟一體化進程中的重要事項,應(yīng)通過地方立法和制定規(guī)章來加以保障。當(dāng)然,各省市的地方性法規(guī)和規(guī)章,應(yīng)當(dāng)保持一致。為了保證這種一致性,有關(guān)議案可以根據(jù)所締結(jié)的行政契約、磋商結(jié)果、所溝通的信息或者咨詢論證報告來擬定和提出。長三角16市并非都具有地方立法權(quán)和規(guī)章制定權(quán),只有上海、無錫、寧波、蘇州、杭州和南京6市才具有這項權(quán)力。為此,我們建議對于需要制定為地方性法規(guī)和規(guī)章的,可以由江蘇制定只適用于屬于長三角城市圈的城市(無錫、蘇州、揚州、南京、南通、常州、鎮(zhèn)江和泰州)的地方性法規(guī)和規(guī)章,由浙江省制定同樣只適用于屬于長三角城市圈的城市(臺州、寧波、舟山、杭州、紹興、湖州和嘉興)的地方性法規(guī)和規(guī)章。一個法規(guī)或規(guī)章只適用于該行政區(qū)域的部分地區(qū),在法理上是允許的,在我國的立法實踐中也是有先例的。⑦同時,長三角兩省一市及有立法權(quán)的各較大市,應(yīng)按經(jīng)濟一體化和法制協(xié)調(diào)的要求,對以往的地方性法規(guī)和規(guī)章進行一次認(rèn)真的清理,對不符合要求的依法予以廢止或修改。在根據(jù)國家法律和行政法規(guī)清理本地方的法規(guī)和規(guī)章時,各地也應(yīng)保持經(jīng)常性的溝通,以便采取一致的行動,保證法制的協(xié)調(diào)。例如,上海為貫徹實施《行政許可法》,取消了101個行政審批項目。[48]上海方在擬取消和正式公布取消時,都應(yīng)當(dāng)及時通報給其他成員方,以便其他成員方作出相應(yīng)的安排和清理。

(三)推進和擴大公眾參與

長三角的經(jīng)濟一體化和法制協(xié)調(diào),不僅僅是政府的事,更是長三角人大家的事。凡涉及大家的事都應(yīng)讓大家知道和參與,這是一個憲政原則。長三角各地政府,不能一廂情愿地推行經(jīng)濟一體化,在哪些方面、什么時候推行一體化,都應(yīng)充分尊重民意。因此,行政契約的締結(jié),相關(guān)法規(guī)和規(guī)章的制定,有關(guān)重大措施的出臺,都應(yīng)事先公布方案,讓大家充分了解,并應(yīng)通過座談會、論證會等形式廣泛聽取各界民眾的意見,也可以根據(jù)《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定采取聽證會的形式聽取意見。其中,某些重大行政契約的締結(jié),還應(yīng)根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定,分別報經(jīng)同級人大常委會批準(zhǔn)。對那些約定某些事項需在契約生效后由人大制定為地方性法規(guī)的行政契約,更應(yīng)報經(jīng)同級人大常委會批準(zhǔn)。

(四)加強和重視咨詢評估工作

基于協(xié)調(diào)一致的目的,締結(jié)行政契約,制定地方性法規(guī)和規(guī)章,以及采取重大行政措施,都需要有一個全面、綜合考慮長三角各方利益和需要的方案。民間提出的一體化建議,也不必直接擺到有關(guān)政府部門的案頭,可以先由某個組織整理、加工、審查、平衡或具體化。因此,我們有必要建立一個咨詢評估機構(gòu)來負(fù)責(zé)這項工作,如長三角一體化咨詢評估中心等。該組織在性質(zhì)上,宜確定為民間組織或公益事業(yè)法人。它的業(yè)務(wù)可以包括下列各項:

第一,接受各類聯(lián)席會議辦事機構(gòu)和行業(yè)組織等的委托,擬定有關(guān)行政契約、地方性法規(guī)、規(guī)章或重大行政措施的建議案,向委托方報告。我們之所以稱之為建議案,是因為立法動議和草案,以及行政措施草案,依法只能由法定主體提出,而不能由一個民間組織來提出。對行政契約的提議,現(xiàn)行法律上雖無規(guī)定,但從理論上說也應(yīng)當(dāng)有締結(jié)主體來提出。該建議案經(jīng)有關(guān)聯(lián)席會議采納、通過后,供各方作為擬定法規(guī)和規(guī)章草案的模范藍(lán)本。

第二,接受各類聯(lián)席會議辦事機構(gòu)或行業(yè)組織的委托,對特定類別的法制協(xié)調(diào)或?qū)嵤┬ЧM行科學(xué)評估,并向委托方提出評估報告。

第三,受理行業(yè)組織等提出的民間方案,并進行技術(shù)性處理和合理性、合法性評價,報有關(guān)聯(lián)席會議辦事機構(gòu)。該組織不得拒絕受理,也不得拒絕報送,因為它僅僅是一個咨詢評估的服務(wù)性機構(gòu),而不是一個權(quán)力機構(gòu)。

第四,接受成員方或民間組織等公眾關(guān)于某成員方違反行政契約的指控,開展調(diào)查研究,提出評價意見,報送聯(lián)席會議辦事機構(gòu)。

第五,就有關(guān)長三角法制協(xié)調(diào)事項,自主開展獨立研究。在上述思路中,我們之所以考慮該組織接受行業(yè)組織等公眾的委托,是基于這樣的認(rèn)識:長三角經(jīng)濟一體化和法制協(xié)調(diào)的啟動權(quán),不應(yīng)當(dāng)為政府所壟斷,而也應(yīng)當(dāng)為公眾所擁有。當(dāng)然,委托方應(yīng)當(dāng)向該組織支付項目咨詢論證費用。

總之,本文認(rèn)為,長三角的經(jīng)濟一體化需要法制的保障。要建立適應(yīng)長三角經(jīng)濟一體化的法制平臺,統(tǒng)一的法制是理想的,但要么是不現(xiàn)實的,要么就是不充分的。我們必須以長三角經(jīng)濟一體化,行政區(qū)劃和利益主體不變,以及中央和地方的職責(zé)分工為前提,在國家統(tǒng)一法制的基礎(chǔ)上謀求多元法制的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)多元法制的機制,是現(xiàn)行的行政契約制度和磋商溝通機制。不斷強化和完善這些機制,充分發(fā)揮其功能,是進一步推進長三角經(jīng)濟一體化的必然選擇。