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本文作者：周國光王譯作者單位：長安大學經(jīng)濟與管理學院

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，公路建設迅猛推進。截至2011年底，全國公路總里程達410.64萬公里，全國公路密度為42.77公里/百平方公里，高速公路里程達8.49萬公里。公路建設到位資金10648.94億元，與投資完成額相比，資金到位率為84.5%。其中，高速公路建設完成投資7424.14億元。然而，當前我國高速公路建設事業(yè)的飛速發(fā)展與項目融資難卻存在著矛盾：西部欠發(fā)達地區(qū)高速公路建設項目財務效益不理想，公路建設投資資金較為缺乏，很難吸引到民間資本投入交通運輸基礎設施建設。本文認為，政府可通過出臺適當?shù)呢斦a助政策，使財務效益不理想的經(jīng)營性公路建設項目變得對民營資本具有吸引力，從而推動我國高速公路建設事業(yè)又好又快發(fā)展。

一、經(jīng)營性公路的政府補助范圍界定

經(jīng)營性公路應當包含國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設依法取得收費權的經(jīng)營性公路與國內(nèi)外經(jīng)濟組織按照《收費公路權益轉(zhuǎn)讓辦法》規(guī)定依法受讓已建成收費公路收費權的公路。但是，我國投融資環(huán)境的地區(qū)性差異較大，東部高速公路伴隨經(jīng)濟發(fā)展起步較早，高速公路收益性好，高速公路建設市場較為完善，融資渠道相當比較寬廣。而西部地區(qū)，位于國家道路網(wǎng)的末梢，地質(zhì)條件復雜、經(jīng)濟欠發(fā)達且人口稀少，高速公路工程造價高、收費價格低、車流量小，難以吸引投資者的目光。所以，政府補助政策應當重點關注西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)及公路客運量較低的路段，例如，甘肅、新疆、西藏等省區(qū)的經(jīng)營性公路建設。國家從2003年中共十六大就開始明確表明必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導個體、私營等非公有制經(jīng)濟。2005年2月，國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，2010年國家出臺《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，2012年5月24日又出臺《關于鼓勵和引導民間資本投資公路水路交通運輸領域的實施意見》（交規(guī)劃發(fā)[2012]160號），在這些文件中明確指出鼓勵民間資本參與交通運輸建設。由此可以看出，國家一直在鼓勵和倡導民間資本進入到基礎設施建設領域當中。

隨著高速公路工程項目建設復雜程度的提高，工程造價不可避免地隨之增加。尤其是在西部像陜西、甘肅、新疆、西藏等地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平落后，投資建設成本高、地質(zhì)條件復雜，橋梁隧洞較多，高速公路造價遠遠高于平原地區(qū)，車流量相對較少，很難吸引民間資本投資。越是邊遠的高速公路，建設成本越高，但車流量越低，收回本息的周期越長。目前，民眾希望高速公路優(yōu)質(zhì)服務、低收費，政府希望多修路、少花錢；銀行的希望則是高收益、低風險；高速公路投融資主體處于多重矛盾交織的尷尬境地。因此，這就需要政府通過出臺相關政策，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)資源配置的基礎性作用，有效引導民間資本投資財務效益相對較差的高速公路。倘若建設一條高速公路所需資金為30億元，按照我國政策法規(guī)規(guī)定經(jīng)營期限最長不得超過30年，那么對于車流量較小、財務效益相對較差的西部地區(qū)很難引進民間資本。若政府投資占建設成本的30%，剩下的70%由民營企業(yè)投入。那么，不僅可以滿足民營企業(yè)收回成本并獲得合理回報的要求，也可以促進我國高速公路建設事業(yè)的發(fā)展，尤其在西部欠發(fā)達地區(qū)更一種雙贏的選擇。如此看來，利用政府補助政策加大高速公路的建設力度迫在眉睫。

二、經(jīng)營性公路實施政府補助的路徑選擇

我國通過政府補助政策引導民間資本進入經(jīng)營性公路主要有兩種模式：

（一）經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓（TOT模式）

公路基礎設施TOT模式是指國內(nèi)外經(jīng)濟組織依照《收費公路權益轉(zhuǎn)讓辦法》的規(guī)定依法受讓已建成具有收費權的公路。交通主管部門授權經(jīng)營公司，通過合約的形式，經(jīng)有關部門批準，通過對已經(jīng)建成的公路收費項目進行產(chǎn)權界定、資產(chǎn)評估后，將建成并允許收費經(jīng)營的公路基礎設施項目的經(jīng)營權有償轉(zhuǎn)讓給通過招標方式選擇的民營投資者進行運營管理，受讓方在經(jīng)營期限內(nèi)享有該路的經(jīng)營權、收益權并且負責公路的養(yǎng)護。轉(zhuǎn)讓協(xié)議約定的收費期限屆滿后，受讓收費權的民間投資者或項目投資方應無償將符合轉(zhuǎn)讓協(xié)議約定的性能和技術狀態(tài)的公路基礎設施移交給特許經(jīng)營協(xié)議指定的部門或單位。轉(zhuǎn)讓已建成公路基礎設施的收費權，包括政府還貸公路收費權和經(jīng)營性公路收費權。在市場經(jīng)濟體制下，為了平衡銀行、國家、公路用戶以及社會公眾和交易各方之間的利益，應當按照公路收費權的公允價值進行交易。對于財務效益不好的收費公路，在一定收費期限范圍內(nèi)建造成本可能高于其公允價值。政府部門可以通過適當延長收費年限，使收費權的公允價值接近其建造成本；或者是在盤活存量資產(chǎn)時轉(zhuǎn)讓價格與建造成本之間的差額由政府對經(jīng)營該項目的民間資本進行間接補助。

（二）特許權經(jīng)營模式（BOT模式）

公路基礎設施BOT模式是指國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設依法取得公路的收費權。政府通過契約授予私營企業(yè)（包括外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經(jīng)營特定的公路基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該公路基礎設施無償移交給政府。投資者通過建設方式取得的公路收費權所花費的資金屬于公路的建設成本，而影響收費權公允價值的因素包括收費期限、收費標準、收費交通量、各項稅費標準（包括營業(yè)稅金及附加、所得稅等）、預期的經(jīng)營管理費用等。當公路建設成本高于收費權公允價值時，為了增強該項目對民間資本具有吸引力，政府不僅可以通過延長公路收費年限的方式吸引民間資本，還可以給予投資者相應地政府補助。換言之，收費權的公允價值可以是公路實際建設成本減去政府補助后的余額。結合我國的具體實際情況來說，我國高速公路建設的融資渠道大部分依靠貸款，在貸款背后的債務風險日益增加的今天，吸引民間資本顯得尤為重要。對于財務效益不理想的高速公路建設項目，在政府補助的情況下，政府補助資金不追求投資回報，項目公司通過收費經(jīng)營收回的投資以及獲得合理回報。交通主管部門應當從現(xiàn)實出發(fā)，利用BOT或TOT的方式引進民間資本。若是以BOT方式，關于民間投資者投資公路基礎設施建設項目的合理回報，應當在同期限銀行貸款利率的基礎上，根據(jù)回報率的上限，由省級交通運輸主管部門根據(jù)所在地區(qū)的具體情況制定。如果可收回的投資總額低于項目建設所需的資金，那么這部分差額應由政府補助。若是以TOT模式，那么交通主管部門應當根據(jù)市場原則尋找符合條件的受讓方，以既不能影響到公路使用者的權益也要對民間資本投資有一定的吸引力為原則，在轉(zhuǎn)讓時與其商定好雙方都能接受的公允投資報酬并簽訂在轉(zhuǎn)讓協(xié)議當中。在實務中，如果轉(zhuǎn)讓的價格低于高速公路的建設成本所需的資金，這部分差額應由政府補助。這樣一來就能更好地達到吸引民間資本建設高速公路的目的。

三、解決經(jīng)營性公路政府補助資金問題的建議

（一）政府補助額度標準的確定

按照我國的《國務院關于固定資產(chǎn)投資項目實行資本金的通知》（國發(fā)[1996]35號）規(guī)定，民營資本進入公路基礎建設領域項目資本金不得低于經(jīng)批準的動態(tài)投資概算總額減去政府補助后余額的25%。對于我國的高速公路，無論是BOT建設項目還是以TOT方式吸引社會資本盤活公路存量資產(chǎn)，都應該具體情況具體分析，對我國東部與中西部分情況而視，分別做出最高額度的控制標準。對高速公路BOT建設項目，政府補助占經(jīng)批準的高速公路動態(tài)投資概算的比例，東部地區(qū)一般不得超過40%；中部地區(qū)一般不得超過50%；西部地區(qū)一般不得超過60%。對于TOT方式盤活公路存量資產(chǎn)，收費權轉(zhuǎn)讓價格體現(xiàn)了其公允價值，任何轉(zhuǎn)讓價格都應當具備其合理性轉(zhuǎn)。但是在實際當中，為了避免百姓對收費公路的質(zhì)疑，還是有必要對轉(zhuǎn)讓價格低于收費公路建設成本的幅度設置控制上限。筆者認為，轉(zhuǎn)讓價格低于經(jīng)批準的公路基礎設施竣工決算成本的幅度，東部地區(qū)不得超過40%；中部地區(qū)不得超過50%；西部地區(qū)不得超過60%。對于特殊的情況，經(jīng)省級人民政府批準，政府補助的比例也可以適當超過控制上限。

（二）政府補助資金的來源

《收費公路管理條例》第十四條規(guī)定：經(jīng)營性收費公路的收費期限，按照收費投資并取得合理回報的原則規(guī)定。筆者認為，對于民間資本投資高速公路合理回報的理解應是收回其投資本息而不是全部投資本息。因此，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在建設高速公路項目時，可以將政府補助資金不追求投資回報而是僅作為補助資金，民間資本在扣除政府補助資金之后，只需要考慮自身部分的收益，不考慮政府資金的收益，這樣一來，使得那些本來不具有財務效益的收費公路建設項目變得相對具有吸引力。在現(xiàn)行的財政體制下可以從以下兩個方面作為政府對高速公路建設項目補助資金的來源：

1.車購購置稅中專項用于高速公路特許經(jīng)營項目建設的資金。車輛購置稅由2007年的876.87億元增加至2011年的2044.45億元。車輛購置稅逐年呈遞增的趨勢使得增加車購稅交通專項資金對高速公路建設項目的補助，發(fā)揮財政資金對民間資本進入高速公路建設領域的引導性作用提供了更大的可能性。政府應根據(jù)車輛購置稅收入以及每年高速公路基礎設施建設的具體情況，制定出車購稅資金用于高速公路建設項目的比例。

2.中央轉(zhuǎn)移支付的成品油改革資金中專項用于高速公路特許經(jīng)營項目的資金。2009年1月1日起，我國開始實施成品油價格和稅費改革。我國對實施成品油稅費改革形成的財政收入，除由中央本級安排的替代性等支出外，其余全部由中央財政通過規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方，以此保證地方政府在原公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養(yǎng)護費、水運客貨運附加費和水路運輸管理費等收費取消后，通過資金分配作為獲得相應的資金來源，保障交通基礎設施養(yǎng)護和建設等需要。

四、結語

引進民間資本會更有力地推動高速公路建設事業(yè)，通過怎樣的方式和途徑吸引更多的民間資金為高速公路建設事業(yè)服務是當前急需解決的一大問題。通過政府補助實施高速公路特許經(jīng)營制度下吸引民間資本進入高速公路建設領域是一種有效途徑，政府部門需要解放思想盡快出臺對經(jīng)營性公路基礎設施項目的政府補助政策，社會公眾也需要轉(zhuǎn)變觀念，正確認識在政府特許經(jīng)營制度下政府補助經(jīng)營性公路基礎設施項目的必要性。