農業(yè)保險問題及對策
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農業(yè)保險是指專門的保險公司為農業(yè)生產者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產過程中，對遭受自然災害和意外事故所造成的農業(yè)經濟損失提供保障的一種保險形式，直接受保對象是農業(yè)生產過程中的生產資料和生產對象。中國是一個農業(yè)大國，但由于農業(yè)自身的特性和中國的地理環(huán)境使農作物經常遭受不可抗性的自然災害。表1列出了我國近十年來的農業(yè)基本情況。由表1可以看出，中國近10年來受災的耕地面積都在20％～35％之間。其比例可以說是相當大的。雖然防護措施一直在不斷加強，預警系統(tǒng)也在逐步精確，但是仍然存在一些天災是人類不可抗拒的，我們只能盡力將其造成的損失降到最低而不能徹底避免[1]。而農業(yè)保險對于農民防范自然災害，減少因災害而帶來的損失具有很大的保障作用，因此，農業(yè)保險就顯得極其重要。我國農業(yè)保險的發(fā)展現狀在新中國成立后，以和農業(yè)生產合作化運動的第一次制度變革中，農業(yè)保險獲得了初步發(fā)展，1950年成立不久的原中國人民保險公司就在山東、北京、四川等省市試辦了牲畜保險，后來又在山東、江蘇、陜西等省試辦了農作物保險。20世紀8O年代，我國農業(yè)在以家庭聯產承包責任制為核心的第二次制度變革中，農業(yè)保險發(fā)展迅速[2]。我國1982年起中國人民保險公司的各地分公司開始試辦種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險，1986年以后新疆建設兵團農牧業(yè)保險公司(現已改名為“中華聯合財產保險公司”)在建設兵團范圍內舉辦農業(yè)保險。此后，民政部的農村救災保險、農村保險相互組織等紛紛出現，各地掀起了興辦農業(yè)保險的熱潮，但因為當時實行的是國家財政兜底的計劃經濟體制，盡管在1982-1994年間農業(yè)保險的平均賠付率在95％左右，實際損失2196億元，但各家保險公司對農業(yè)保險的成本和盈利考慮較少，所以還是根據各地需要開辦了不少險種。隨著1994年中國人民保險公司向市場化體制轉軌，我國的農業(yè)保險業(yè)務便日益萎縮，許多地方甚至停辦。2004年以前國內只有中國人民保險公司和中華聯合兩家產險公司在少數地區(qū)維持開辦。目前我國開辦的農業(yè)保險主要險種有：農產品保險，生豬保險，牲畜保險，奶牛保險，耕牛保險，山羊保險，養(yǎng)魚保險，養(yǎng)鹿、養(yǎng)鴨、養(yǎng)雞等保險。我國的農業(yè)保險發(fā)端于建目前的小范圍試辦，后來因為人為原因和自然原因又經過了多次停辦、試辦。目前我國保險業(yè)發(fā)展迅速，各級各類保險公司層出不窮，從事農業(yè)保險險種的也有多家試點公司，但是專業(yè)性的公司目前只有陽光農業(yè)相保險公司、安華農業(yè)保險股份有限公司、海安信農業(yè)保險股份有限公司、中大地財產保險股份有限公司和新疆兵團農牧業(yè)保險公司(即現在的中華聯合財產保險公司)。近幾年來，從中央到地方各級政府都越來越重視農業(yè)生產的安全，關注農業(yè)保險的實施情況。國家選擇了部分省市進行政策性農業(yè)保險的試點，加大了對農業(yè)保險的補貼力度，出臺了一系列的政策支持農業(yè)保險的發(fā)展。2007年中央“一號文件”《中共中央國務院關于積極發(fā)展現代農業(yè)扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》指出：要建立農業(yè)風險防范機制，提高農業(yè)防災減災能力。積極發(fā)展農業(yè)保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業(yè)保險體系。擴大農業(yè)政策性保險試點范圍，各級財政對農戶參加農業(yè)保險給予保費補貼。2008年中央“一號文件”《中共中央國務院關于切實加強農業(yè)基礎建設進一步促進農業(yè)發(fā)展農民增收的若干意見》指出“進一步加強農業(yè)基礎建設，促進城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展”。2009中央“一號文件”《中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》強調促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與農民持續(xù)增收，包括進一步增加農業(yè)農村投入、較大幅度增加農業(yè)補貼、保持農產品價格合理水平、增強農村金融服務能力等。
2我國農業(yè)保險存在的問題
雖然政府每年都會有大量的財政支出用于農民救濟，以補償自然災害對農民的收入帶來的負面影響，并且這一支出每年都在國家財政總支出中占有相當大的比例[3-4]。然而，同樣能夠對農業(yè)損失給予賠償的農業(yè)保險的實施卻處處受阻，遠沒有達到其應有的效用。由表2可以看出，全國范圍內不管是農業(yè)險的投保比例還是保費收入都非常低。由表2可以看出，近年來全國農業(yè)保險保費收入幾乎都是個位數，農業(yè)保險保費收入占全國保費收入的比例非常低，這與我國農業(yè)產業(yè)的基礎性地位非常不匹配。這種情況是我國農業(yè)保險領域一直存在的現象，現象是由多方面的原因造成的，具體而言，主要是以下幾方面的原因。
2.1我國農業(yè)保險的賠付率高，商業(yè)保險公司不愿經營
農業(yè)生產的高風險性特點導致農業(yè)保險自身難以產生經濟效益，農業(yè)保險的低收益局面無法維持商業(yè)保險對農業(yè)保險的供給，從而面臨兩難的困境。相對于第二、三產業(yè)來說，農業(yè)生產周期較長，受自然制約較多，尤其是我國自然災害頻繁。1982-2004年，全國的農業(yè)保險保費收入共計8O.98億元，賠款支出共計70.65億元，平均賠付率達87.24％，大大高于一般財產賠付率53.15％的平均水平，也超出了保險界公認的70％的盈虧平衡點[4-5]。從表3可以看出近年來我國農業(yè)保險的賠付率是相當高的，一般都在60%以上，如果再加上接近保費收入的2O％的經營費用和其他費用，農業(yè)保險賠付率一般都要在80％以上，甚至超過100%，使得商業(yè)保險公司入不敷出。商業(yè)保險的原則就是盈利，居高不下的賠付率讓商業(yè)保險公司很難有動力去加大宣傳力度，農民的參保意識本身就很薄弱，這樣就出現了雙重弱化農業(yè)保險的情形，使農業(yè)保險出現不斷“萎縮”的現象。
2.2缺乏相關法律法規(guī)的支持
我國自1982年恢復農業(yè)保險業(yè)務以來，經歷了20多年的發(fā)展，農業(yè)保險在我國雖然已有幾十年的歷史，但我國長期以來沒有對農業(yè)保險實行專門立法。農業(yè)保險的內容只是體現在《保險法》、《農業(yè)法》中，《保險法》第一百五十五條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。這些規(guī)定內容簡單。沒有針對農業(yè)保險的專門條款，也沒有明確農業(yè)保險的政策性保險性質，農業(yè)保險經營一直無法可依。在無法可依的情況下，農業(yè)保險的許多問題出現法律真空，如政府在農業(yè)保險中的主導地位不明確，如果政府運用行政管理方式向農民收繳農業(yè)保險的保費，容易被農民認為是加重負擔而無法開展。農業(yè)保險經營主體的經營行為缺乏法律保護和約束，被保險人參保率、保險逆選擇和道德風險等也沒有法律約束，被保險人“騙?！敝皇窃诘赖律鲜艿阶l責，起不到根本效果。法律法規(guī)的缺位極大影響了農業(yè)保險規(guī)范化、制度化的健康發(fā)展。
2.3我國缺乏相關財政、稅收優(yōu)惠政策
西方發(fā)達國家的政府，通常根據不同險種實行分類財政補貼。而我國由于沒有財政補貼的特殊政策，農業(yè)保險同一般商業(yè)保險一樣，服從于國家統(tǒng)一的財政政策，農業(yè)保險的連續(xù)虧損只能靠其它商業(yè)保險險種的盈利彌補，極大地挫傷了商業(yè)保險公司代辦或經營政策性農業(yè)保險的積極性，必然導致此業(yè)務的萎縮。由于缺少財政補貼政策的直接扶持。使農民受經濟條件約束，無力投保高保險費用的農業(yè)險，而保險公司又受高賠付率的影響，無法承保低保險費的農業(yè)保險，致使我國農業(yè)保險處于兩難境地[6]。
2.4農險專業(yè)人才匱乏，業(yè)務質量低下
目前我國的人才資源主要集中在城市，愿意留在農村發(fā)展的較少，而發(fā)展農業(yè)保險要求一批既了解農民的實際情況，又熟悉保險；既要遵循國家農業(yè)保險的政策，還要善于宣傳；既要知道保險的內容和條款，還要了解農村的現狀和農民的心理的保險人，而這樣的人才現在是少而又少。2000年，全國從事農業(yè)保險的專門人才有9000余人，縣以上每個行政區(qū)平均只有3人。這么少的農保人員處理全國8億農村人口的農保業(yè)務，其工作量之大是可以想象的。沒有足夠的保險專業(yè)人員開展保險業(yè)務無法提高業(yè)務質量，更影響經營范圍的擴大和業(yè)務水平的提高。提高業(yè)務質量的問題直接關系到廣大農民的利益和農業(yè)保險業(yè)務的進一步開展；沒有高素質的業(yè)務人才管理和經營農業(yè)保險業(yè)務，農業(yè)保險業(yè)務風險高、經營虧損嚴重的局面就不能得到改善。
2.5農民風險意識淡薄，道德風險較高
我國農民自給自足的自然經濟觀念相當濃厚，風險意識淡薄，尤其是農業(yè)欠發(fā)達地區(qū)，農民的溫飽問題還未得到解決，更談不上購買保險了。雖然在商品化、產業(yè)化水平較高的東部地區(qū)，多數農戶基本認識到農業(yè)保險是一種補償經濟損失的有效方式，但幾乎所有的農民始終分不清農業(yè)保險所擁有的明確范圍和界定，更談不上在農業(yè)保險中的道德誠信，連帶作物索賠和連帶受災索賠的問題時常發(fā)生，困擾著保險公司的經營工作，已經嚴重影響了該項業(yè)務的開展。
3完善我國農業(yè)保險的對策
3.1健全農業(yè)保險法律體系
現行的《保險法》是一部關于商業(yè)性保險的法律，不適用政策性農業(yè)保險業(yè)務，容易出現兩個極端：一方面保險公司不愿按商業(yè)性經營原則進入險種較少、風險較大、成本較高、政策性較強的農險市場，有的甚至被地方政府作為“亂收費”而強行停止；另一方面農戶也因險種較少、費率較高、理賠屢見不鮮、防險意識不強等原因而拒受農險業(yè)務，需求動力不足。因此，政府應盡快頒布專門的《農業(yè)保險法》，將一些關系國計民生，易受災害的品種、項目和行業(yè)確定為政策性險種，由政府對其提供保費補貼、業(yè)務費用和免稅支持，并配套經營規(guī)則，以便實際操作有章可行。
3.2建立政策性農業(yè)保險制度，加大財政對農業(yè)保險的扶持力度
實施政策性農業(yè)保險并給予財政支持，是WTO對農業(yè)扶持的重要綠色通道。我國應充分利用這一規(guī)則，加快建立對政策性農業(yè)保險的財政支持機制。在財政支持的方式上主要有三種：其一，提供保費補貼，提高農民對農業(yè)保險的購買力，解決農民買不起保險的問題。其二，提供費用補貼和稅收優(yōu)惠政策，減輕商業(yè)保險公司的費用壓力，鼓勵其經營農業(yè)保險。保險公司應將政策性農業(yè)保險業(yè)務與其他業(yè)務嚴格分開，對政策性農業(yè)保險項目免征營業(yè)稅和所得稅，實行單獨核算、專賬專人管理。其三，提供再保險費補貼以及為農業(yè)保險建立巨災風險準備基金，解決農業(yè)保險中巨災風險難以分散的問題。在財政補貼的比例上，按照財權與事權相對稱的原則，科學劃分各級政府的事權和合理調整各級政府之間的補貼標準：對欠發(fā)達地區(qū)，中央財政的支持力度應當大一些；對發(fā)達地區(qū)，中央財政的補貼比例可以小一些。政府應把農業(yè)保險作為一項特別的準公共產品，采取免征或少征農業(yè)保險業(yè)務的一切稅費，加大保險組織自身的積累功能；放松放寬并積極引導農業(yè)保險組織資金的運用，增強其資金的增值功能；利用財政補貼、金融手段來扶持其發(fā)展，增強農業(yè)保險供給。
3.3積極構建農業(yè)再保險體系，分散農業(yè)保險經營風險
農業(yè)再保險的基本職能是分散農業(yè)保險人承擔的風險責任。由于自身經濟條件的限制和農業(yè)保險經營難度大、賠付率高等特點，農業(yè)保險承擔風險責任能力和賠付能力有限，在此情況下，必須通過再保險方式，在更大范圍內分散風險，分攤損失。農業(yè)保險主管部門應充分調動國內外再保險公司的積極性，使國內外再保險公司跟進研究利用再保險機制，制定農業(yè)再保險分保方案，分散農業(yè)保險經營風險，支持農業(yè)保險業(yè)務穩(wěn)健的發(fā)展。
3.4加大農業(yè)保險宣傳力度
農業(yè)保險作為社會福利政策和經濟政策的一部分，對于增加農民收入、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧將會發(fā)揮越來越重要的作用。但在廣大的農村地區(qū)，信息分布和傳遞不平衡，信息來源渠道有限，保險對于廣大農民來說仍不熟悉，由于對保險的不了解給農村保險業(yè)務發(fā)展帶來了很多困難。因此，各級各部門應采取農民喜聞樂見的方式，通過有效載體，多渠道加強農業(yè)保險作用的宣傳，提高農民的風險意識，引導農民認識到農業(yè)保險是保農、促農、轉移分散風險的重要途徑，從而鼓勵他們積極參與農業(yè)保險；要全面開展農民素質和技能培訓工作，提高農民的參保意識和應對自然災害的能力。
3.5加強農業(yè)保險專業(yè)人才的隊伍建設
我國有8億農村人口，人口基數大，即便是參保率不高，參保人數仍然不少。由于農業(yè)保險缺乏專業(yè)人才，遇到多起理賠事件時，人員上往往出現捉襟見肘；同時由于專業(yè)知識有限，理賠過程耗時太長，對于具有明顯季節(jié)性的農業(yè)生產而言時效性不強，這樣既無法提高業(yè)務質量，又影響經營范圍的擴大和業(yè)務水平的提高。因此政府要認識到培養(yǎng)專業(yè)化農業(yè)保險人才的重要性，要加快培養(yǎng)專業(yè)化的農業(yè)保險人才，積極吸納優(yōu)秀人才進入到農業(yè)保險人才隊伍中，同時對在崗農業(yè)保險員工進行專業(yè)化知識的培訓，以高素質的業(yè)務人才為廣大農戶提供優(yōu)質高效的保險服務。
4結語
農業(yè)保險對于保障農業(yè)生產的作用不言而喻，但我國農業(yè)保險的運用還不是很普及，農業(yè)保險在我國的實踐層次也還不高。要想促進農民增收，保障農業(yè)安全生產，促進經濟穩(wěn)定發(fā)展，就需要大力發(fā)展我國的農業(yè)保險事業(yè)，這也是構建和諧社會，全面建設小康社會的內在要求。隨著中央對農業(yè)保險的重視不斷加深，相信在未來幾年，我國農業(yè)保險事業(yè)將會有一個質的飛躍，將會對解決三農問題發(fā)揮它應有的作用。
