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一、我國農(nóng)業(yè)補貼現(xiàn)狀

我國農(nóng)業(yè)補貼始于20世紀五十年代的“機耕定額虧損補貼”，以后逐步發(fā)展到以流通環(huán)節(jié)為主的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易等領域的補貼。據(jù)報道，目前我國政府每年對農(nóng)業(yè)實際補貼率為財政支出的2%～3%，大大低于我國政府對WTO組織8%的承諾。其中“綠箱”措施的農(nóng)業(yè)補貼，1996～1998年平均補貼為1，514.16億元人民幣，其中政府“一般服務”、糧食安全儲備兩項補貼分別占52%和25%，其他補貼如救濟、扶助、農(nóng)業(yè)生態(tài)建設，尚無對農(nóng)民的直接補貼?！包S箱”政策補貼，主要是糧食、棉花定價收購及保護價收購，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價差補貼。據(jù)國務院發(fā)展研究中心信息網(wǎng)提供的研究成果，政府對糧、棉等特定產(chǎn)品處在負保護水平。即，1996～1998年我國特定農(nóng)產(chǎn)品的年均AMS為-256億元，這就是說，政府對農(nóng)民不是采取價格支持而是以低于國際市場價格的國家干預價格，從農(nóng)民手中調(diào)走了252億元的利益。對特定農(nóng)產(chǎn)品的負保護水平逐年下降，1996～1998年間，特定農(nóng)產(chǎn)品AMS總量分別為-348.8億元、-200.53億元、-186.22億元。

二、發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)補貼政策及其借鑒

（一）美國的農(nóng)業(yè)保護政策及其借鑒。美國1996年后實施新的農(nóng)業(yè)政策。一是改價格支持政策為直接支持農(nóng)民收入政策，并計劃7年內(nèi)給農(nóng)民收入補貼為356億美元。取消了原目標價格與市場差價補貼，保留最低保護價。農(nóng)戶根據(jù)種植面積和常年產(chǎn)量及最低保護價，便可以對預期收入進行測算，既使農(nóng)產(chǎn)品價格隨行就市，又保障農(nóng)民收入。二是推出保障農(nóng)民收入的新政策。這包括“作物收入保險計劃”與“市場損失補助”，并連年增加農(nóng)業(yè)補貼支出達200～300億美元，以幫助農(nóng)民克服市場經(jīng)營風險與自然風險。三是在補貼政策工具上，推行一系列新舉措，主要是：①推行“營銷援助貸款和貸款差價支付”。即對各種產(chǎn)品規(guī)定了新的貸款率，以農(nóng)產(chǎn)品做抵押可從政府獲得貸款額，當市價低于貸款率，農(nóng)民放棄抵押品而不還貸；當市價高于貸款率，農(nóng)民要回抵押品并出售，對市價低于貸款率的部分由國家補貼；②直接支付。其基期面積由1991～1995年平均值更新為1998～2000年平均值。支付面積達基期種植面積的85%，從而提高了原有產(chǎn)品的直接支付率；③反同期支付。由1998年“市場損失援助”演變而來。新法案規(guī)定了目標價和有效價，并界定當市價低于貸款率，有效價等于貸款率與直接支持之和，即市價+營銷差價支付+直接支付=有效價。四是在補貼政策的彈性上具有較大靈活性。以不掛鉤的直接補貼替代了典型形式的“生產(chǎn)靈活性合同補貼”，使生產(chǎn)者無論生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少，其所享受的補貼均不受影響，從而提高了大宗農(nóng)產(chǎn)品的補貼率。針對美國的農(nóng)業(yè)補貼政策我國所應該借鑒的地方：

1、遴選補貼重點，加大補貼力度。在農(nóng)業(yè)補貼中，調(diào)整補貼結構與增加補貼數(shù)量同等重要。①重點補貼優(yōu)質(zhì)化、專用化農(nóng)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品以及精深加工的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；②農(nóng)業(yè)投入品以良種和節(jié)水型灌溉中的水電費補貼為主，其中良種補貼又要向大豆、玉米、小麥和棉花傾斜，以降低產(chǎn)品生產(chǎn)成本；③對受沖擊較大的糧棉油糖等敏感性農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣的中低收入純農(nóng)戶和兼業(yè)戶進行補貼；④以貼息貸款和直接補貼農(nóng)產(chǎn)品基地建設的方式，重點支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的收購、加工和銷售活動。

2、加快農(nóng)業(yè)管理體制改革步伐，提高農(nóng)業(yè)補貼效率。①圍繞農(nóng)業(yè)補貼，成立協(xié)調(diào)機構；②在重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，成立區(qū)域性的農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會，幫助政府有關部門調(diào)查行業(yè)損失，摸清農(nóng)民的收入及受損情況，降低農(nóng)民收入補貼發(fā)放的運行成本。

3、繼續(xù)鼓勵并大力推進農(nóng)業(yè)結構的戰(zhàn)略性調(diào)整。我國加入WTO后，農(nóng)業(yè)的國際市場競爭實質(zhì)上仍然是農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)與價格的競爭。今后，我國政府對農(nóng)業(yè)的支持重點應放在不斷促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的調(diào)整優(yōu)化上。必須推進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)域化布局和形成規(guī)?；鳟a(chǎn)區(qū)，建立具有國際競爭優(yōu)勢的名牌農(nóng)產(chǎn)品種植帶、養(yǎng)殖帶；重視采取“公司+農(nóng)戶”、“訂單農(nóng)業(yè)”的形式，大力扶持龍頭企業(yè)走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化路子，努力降低我國單位農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，提高農(nóng)副產(chǎn)品價格競爭力。

4、美國對于技術性貿(mào)易壁壘的應用是其加入WTO后進行農(nóng)業(yè)保護的主要手段。我國在加入WTO后，在農(nóng)業(yè)補貼很多方面將受到國際規(guī)則的限制，那么技術性的補貼或保護將會大大加強我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。所以，對于美國的技術性貿(mào)易壁壘是我國應該借鑒的重點。

5、美國農(nóng)業(yè)高度發(fā)達，國家對于農(nóng)業(yè)的重視程度非常高。我國既然作為一個農(nóng)業(yè)大國，那么農(nóng)業(yè)即為我國的立國之本，對于農(nóng)業(yè)用地應該建立一個完善的保護體制。具體做法：一是將開荒、草場改良、造林補助費、糧食風險基金、地方油價補貼、出口糧虧損補貼、棉花出口差價補貼、退耕還林糧補貼等，國家和地方在土地征購稅收收益拿出一部分集中使用，逐步擴大直接補貼的范圍、品種、標準；二是建立國家土地抵押與補貼銀行，綜合辦理其補貼服務業(yè)務。①土地持有產(chǎn)權定期金抵押；②土地產(chǎn)品抵押貸款；③代繳代扣退休金、生活保障金、醫(yī)療保障金；④對農(nóng)民直接補貼等業(yè)務，設置農(nóng)民個人資產(chǎn)產(chǎn)權賬戶，使補貼資金直接進入農(nóng)民個人財產(chǎn)賬戶，減少中間代辦環(huán)節(jié)，節(jié)省代辦成本，確保農(nóng)民享受補貼。

（二）日本的農(nóng)業(yè)保護措施及其借鑒。日本為應對WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，自1995年起大幅度調(diào)整本國的農(nóng)業(yè)政策。一是推行新糧食法，減少大米流通的政策管制比例，允許5年內(nèi)進口大米達到本國消費量的8%；二是頒行大米流通法、農(nóng)業(yè)基本法及農(nóng)業(yè)改革方案，逐步減少糧食的價格支持，加大一般服務及農(nóng)業(yè)公共品的投入；三是農(nóng)民投資建立和改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施，可以獲得政府的65%～85%的補貼及部分貸款，拓寬農(nóng)業(yè)投資渠道及融資渠道，其補貼額仍高達204億美元。

1“、綠箱”政策保護與財政補貼方面。1995年開始，日本較大幅度調(diào)整了對農(nóng)業(yè)的財政支持政策，主要是在WTO規(guī)則允許的“綠箱”政策范圍內(nèi)，從過去以補貼生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)轉向支持農(nóng)業(yè)的公共性服務、農(nóng)業(yè)基礎設施及支持生產(chǎn)結構調(diào)整等方面。以1997年為例，政府的農(nóng)業(yè)預算用于“綠箱”政策范圍內(nèi)的資金補助達220億美元，其重點補助對象主要是涉及政府職能的農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)技術研發(fā)與普及推廣、動植物防疫與檢疫、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設、重要食品的公共儲備（主要是大米、小麥、大豆、飼料谷物）及國內(nèi)的食品援助（主要是學校用米）；其次是補助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，包括有助于提高農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)災害救濟及生產(chǎn)結構調(diào)整等方面的補助。上述“綠箱”政策補助占當年政府農(nóng)業(yè)預算支出的90%，表明其農(nóng)業(yè)的財政補貼已經(jīng)絕大部分用于WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定所允許的保護范圍內(nèi)。

2、“黃箱”政策保護與農(nóng)產(chǎn)品價格支持方面。日本政府的“黃箱”政策主要采取進口加價或提高國內(nèi)批發(fā)價的方式，使得農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)銷售價大大高于進口平均價，從而達到間接保護本國農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的。1995年以來，該政策所產(chǎn)生的龐大價差，涉及的資金規(guī)模（盡管財政直接補貼僅占很少比例）甚至超過“綠箱”政策。從主要農(nóng)產(chǎn)品受“黃箱”政策兩種手段保護的構成比重看，大米、肉制品、牛奶及小麥、砂糖、大豆等的價格保護比重分別占96%、85%、75%和97%；由財政直接支付給生產(chǎn)者的比重分別占4%、15%、25%和3%?？梢姡M管不同的農(nóng)產(chǎn)品在“黃箱”政策范圍內(nèi)受保護的方式與程度有所不同，但上述主要農(nóng)副產(chǎn)品受價格保護的程度都相當高。

3“、農(nóng)協(xié)組織”的廣泛應用。日本是一個實行市場經(jīng)濟的國家，國家的經(jīng)濟活動“市場化”得比較充分，但農(nóng)業(yè)領域“非市場化”的色彩卻極濃，農(nóng)業(yè)已成為政府干預最多、財政影響最大的部門。日本農(nóng)業(yè)的運行模式是通過高標準、規(guī)范化、法制化的農(nóng)產(chǎn)品市場體系來實施的，特別是對農(nóng)產(chǎn)品流通的調(diào)控，基本上是通過批發(fā)市場進行的。在日本，政府是開辦農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的主體，日本的價格管理始終是把市場發(fā)育和供求管理結合起來的。同時，日本政府調(diào)控農(nóng)業(yè)發(fā)展的一些措施，有些還是通過農(nóng)協(xié)委托批發(fā)市場中的批發(fā)者執(zhí)行的?！稗r(nóng)協(xié)”作為日本的農(nóng)民合作社，其最大的特點是具有半官、半民的性質(zhì)。

每一個農(nóng)民都加入農(nóng)協(xié)，農(nóng)協(xié)通過它的各項事業(yè)組織、基層組織、各級聯(lián)合會在農(nóng)村形成了一個遍及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)資供應、農(nóng)產(chǎn)品銷售、保險、醫(yī)療、生活指導、信托等領域的網(wǎng)絡，它在農(nóng)民與市場之間架起了橋梁，市場、企業(yè)、農(nóng)民以農(nóng)協(xié)為中心，形成了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化的聯(lián)合體。而批發(fā)市場的開辦要經(jīng)過各級部門批準，并制定和修改了《批發(fā)市場法》，加強了以批發(fā)市場為中心的市場體系對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通的調(diào)節(jié)作用。我國對于日本農(nóng)業(yè)保護政策的借鑒意見：

1、有選擇地引入綠箱中的收入補貼政策。①減免受沖擊嚴重的糧棉油糖等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、貧困地區(qū)以及受災地區(qū)有關農(nóng)產(chǎn)品的稅收和村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費。這些地區(qū)的地方政府由此發(fā)生的財稅收入減少額，由中央政府轉移支付解決。②建立農(nóng)業(yè)保險補貼制度。第一，重點對糧棉油糖等敏感性大宗農(nóng)產(chǎn)品以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創(chuàng)匯產(chǎn)品進行保險補貼；第二，成立政策性農(nóng)業(yè)保險機構。③設立結構調(diào)整專項補助資金。

2、充分利用微量標準允許的黃箱補貼，重點加大特定產(chǎn)品的補貼力度。①由多家部門聯(lián)合成立一個專家組，及時跟蹤、計算并由外經(jīng)貿(mào)部世貿(mào)組織司或其他有關部門公布權威的綜合支持量，以避免數(shù)據(jù)多頭計算影響決策；②以微量允許標準為限，優(yōu)先追加特定產(chǎn)品和大豆的補貼資金。既要從進口農(nóng)產(chǎn)品增加所帶來的新增關稅中支付，也要從其他新增財政收入中劃轉一定資金補貼受沖擊大的農(nóng)產(chǎn)品；③將某些非特定農(nóng)產(chǎn)品的支持轉入特定農(nóng)產(chǎn)品的支持中，以騰出非特定農(nóng)產(chǎn)品的補貼空間；④免除曾收取的農(nóng)產(chǎn)品運輸基金，明確并增加小麥、玉米、棉花等特定農(nóng)產(chǎn)品和大豆的運輸補貼；⑤設立貸款擔?；穑龃螽a(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的貼息貸款規(guī)模，擴大貸款擔保范圍，同時減免稅收。

3、試用藍箱補貼政策。①對羊毛受沖擊嚴重的內(nèi)蒙古和新疆主產(chǎn)區(qū)的牧民，按3年平均飼養(yǎng)量的50%給予一定金額的資金補貼；②對吉林、黑龍江受沖擊最嚴重、缺乏再生產(chǎn)周轉金的大豆和玉米主產(chǎn)縣的純農(nóng)戶，按耕地面積50%進行一定金額的收入補貼。

4、借鑒日本“農(nóng)協(xié)”經(jīng)驗。中國農(nóng)業(yè)改革一開始就是以市場為取向的，所以農(nóng)業(yè)的發(fā)展很大程度上不是在原有基礎上的提高過程，而是補足“欠賬”，發(fā)揮潛力的過程。在補足“欠賬”之后，由生產(chǎn)責任制帶來的初始“制度刺激”的效應開始喪失，進而在市場因素漸增的背景下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性逐漸顯露出來。我國的農(nóng)業(yè)保護過程也是把分散的小農(nóng)式的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制向集約化、規(guī)模化的現(xiàn)代體制轉變的過程，這一點與日本的農(nóng)業(yè)保護很相近。因此，行政干預在農(nóng)業(yè)保護過程中不可避免，如行政干預極易演變成行政干擾，對農(nóng)民的各種攤派屢禁不止，這不僅是各級政府有令不行的問題，還有著中國農(nóng)業(yè)運行模式方面存在“梗阻”的體制原因，政府在農(nóng)業(yè)保護問題上可謂是進退兩難，既想保護農(nóng)業(yè)，又無法從制度上避免由農(nóng)民來補償下級政府的行政開支不足的現(xiàn)實。

三、總結

美日的農(nóng)業(yè)補貼政策是發(fā)達國家最具代表的，他們的農(nóng)業(yè)補貼政策對于我國在加入WTO后農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有指導性的意義。

（一）適應WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則。世貿(mào)組織關于農(nóng)業(yè)實行更自由化和市場化的政策，其關鍵在于政府既要減少國內(nèi)支持政策對生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲影響，又不能使農(nóng)民的利益受到損失?？茖W完善我國的土地產(chǎn)權制度安排，是保護和促進農(nóng)民致富奔小康的基礎性制度安排，必須探索創(chuàng)新。

（二）實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼目標多元化。要摒棄過去財政補貼“只能補貼國企”，不能補給農(nóng)民“裝入個人腰包”；只能進行價格補給，不能進行直接補貼；只能照顧流通環(huán)節(jié)，難以顧及生產(chǎn)環(huán)節(jié)等傳統(tǒng)觀念。通過農(nóng)民土地持有產(chǎn)權制度與農(nóng)業(yè)補貼的配套改革創(chuàng)新與完善，使農(nóng)業(yè)補貼政策措施靈活多變地運用，實現(xiàn)農(nóng)民富裕、農(nóng)村文明、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、社會全面進步等多元目標。

（三）改革農(nóng)業(yè)補貼的方式。要借鑒發(fā)達國家科學求實的農(nóng)業(yè)補貼方式，根據(jù)我國財力狀況安排農(nóng)業(yè)補貼的總額及其比率，著重尋找提高農(nóng)業(yè)補貼效率最佳實現(xiàn)形式。

1、改間接補貼為直接補貼?！爸苯友a貼”不僅會成為農(nóng)業(yè)起飛的強大推動力，而且會在流通體制、行政管理體制等方面節(jié)省國家管理的運行成本，從源頭上減少滋生“跑部錢進”的土壤。具體措施：①改糧食風險基金從流轉環(huán)節(jié)補貼為生產(chǎn)環(huán)節(jié)補貼，以彌補國有糧油企業(yè)不再按保護價收購農(nóng)民余糧，預期市價下跌，農(nóng)民的利益損失；②按經(jīng)濟帶的比較優(yōu)勢建立并推行良種補貼制度，引導農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，推動農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化、規(guī)?；较虬l(fā)展；③推行改善地力、提高肥力、恢復林地、草地自然生態(tài)補貼制度，推動地力結構的改善，提高土地產(chǎn)出率，遏制荒漠化、水土大面積流失，促進國土的持續(xù)良性開發(fā)利用。

2、以土地面積為補貼客觀依據(jù)。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，無論采取什么樣的方式計算補給農(nóng)民的款額，都要以農(nóng)民土地持有產(chǎn)權所承擔的土地面積作檢驗，并最終落實到農(nóng)民手里；否則，農(nóng)業(yè)補貼就會變味。具體辦法是：①按照國際通行的大宗農(nóng)產(chǎn)品的“種植面積為主”補貼，改善地力的計稅面積為輔補貼，既有利于保障大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的持續(xù)穩(wěn)定增長，又有利于保護農(nóng)村生態(tài)勢環(huán)境；②科學制定補貼標準。主要是根據(jù)財力狀況，逐步起步，使農(nóng)民看得見、摸得著補貼，即便低一點也行。只要建立了補貼的“激勵-約束”與導向機制，就會收到良好的效果。

3、以關系國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品為補貼重點。發(fā)達國家雖財力雄厚但并非對所有農(nóng)產(chǎn)品實行補貼。我國財力不足，種植情況復雜，只能根據(jù)農(nóng)民的種植習慣，從確保我國的糧食安全、改善飲食結構、提高脂肪攝入量、提升國民身體素質(zhì)出發(fā)，科學確定補貼的大宗農(nóng)產(chǎn)品品種，如糧、棉（麻）、油、豆等蛋白作物與牛羊等動物，以引導其種植和持續(xù)穩(wěn)定高產(chǎn)。