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一、現(xiàn)階段畢節(jié)試驗區(qū)農(nóng)村集體土地地塊使用權(quán)權(quán)屬狀況的調(diào)查

（一）同鎮(zhèn)同村地塊土地使用權(quán)狀況調(diào)查

筆者調(diào)查了貴州省畢節(jié)市田壩鎮(zhèn)田壩村五組的集體土地各地塊的權(quán)屬狀況。選取了全組共91個樣本來進行數(shù)據(jù)匯總，這些樣本共涉及91戶農(nóng)戶，人口共435人，可耕種土地227.11畝。平均每戶7.121塊土地（每兩塊之間互不相連），分戶下來，平均每塊面積3.51分①。

從各農(nóng)戶承包土地狀況表和總量表可以看出貴州省畢節(jié)市田壩鎮(zhèn)田壩村五組的農(nóng)戶所承包經(jīng)營的土地不是成片的，全組的227.11畝土地分成了大小不等的648塊，平均每塊面積3.51分，由91戶農(nóng)戶承包，平均每戶的承包面積為25.03分，平均每戶有7.121塊?？梢姡r(nóng)戶承包的土地分散于整個集體土地的各個不同質(zhì)量的土地里，同一質(zhì)量的土地也是分成許多塊來分給農(nóng)戶種植。

再看單戶土地使用權(quán)承包狀況表，對于第4戶，最大的地塊面積是編號為3和7的地塊，這兩塊的面積都為2.9分，占總面積的63.55%，其他5塊占總面積的36.45%。對于第9戶，最大的地塊面積是編號為9的地塊，這塊的面積為17.4分，只占總面積的35.45%，其他9塊地占總面積的64.55%。對于第61戶，最大的地塊面積是編號為10的地塊，這塊的面積為14.5分，只占總面積的34.7%，其他12塊地占總面積的65.3%。對于第68戶，最大的地塊面積是編號為5的地塊，這塊土地的面積為11.6分，只占總面積的41.45%，其他11塊地占總面積的58.55%。這充分的說明了農(nóng)民自己承包的土地是極度分散的。

（二）同鎮(zhèn)不同村地塊土地使用權(quán)狀況調(diào)查

筆者同樣對貴州省畢節(jié)市田壩鎮(zhèn)田壩村、蘇嘎村進行了調(diào)查，如田壩村、蘇嘎村距離圖一所標示②為A、B、C、D、E、F、G、H的8塊，它們的面積依次為2.03畝、4.06畝、3.625畝、3.625畝、5.8畝、7.25畝、17.4畝、4.35畝，共計48.14畝。圖中的A塊土地離田壩村村民最近，僅僅只有20米遠，但在A塊土地的周圍，全部是田壩村村民的承包地，而A塊土地的所有權(quán)屬于蘇嘎村，承包給蘇嘎村村民，而蘇嘎村離這塊土地約有4.5公里的路程。同樣，其他7塊土地的現(xiàn)狀與A塊的完全相同，由此可以判斷：這些土地是零碎的、分散的、不成片。

（三）不同鎮(zhèn)不同村地塊土地使用權(quán)狀況調(diào)查

筆者在對貴州省畢節(jié)市田壩鎮(zhèn)的土地調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)：在田壩鎮(zhèn)興旺村，有一塊約7.25畝的稻田，如田壩鎮(zhèn)興旺村、朱昌鎮(zhèn)花廠村距離圖二中所標示的S，具體位置是貴州省畢節(jié)市田壩鎮(zhèn)興旺村12組，距離興旺村12組的村民居住地約有50米左右，它的所有權(quán)屬于朱昌鎮(zhèn)花廠村的，但朱昌鎮(zhèn)花廠村村民距離下圖中標示的S約有20公里路程，并且，這塊土地的土地使用權(quán)不是承包給一戶農(nóng)戶，而是給了7戶農(nóng)戶，S片土地的區(qū)位優(yōu)勢相對于這7戶農(nóng)戶來說是徹底的喪失；因為，伴隨著距離的增大，種植成本和管理成本也相應(yīng)的增加。

（四）產(chǎn)生土地使用權(quán)分散的原因

為什么會產(chǎn)生土地使用承包權(quán)分散的狀況呢？筆者進行了總結(jié)，究其原因有以下兩點：

1、歷史原因

1951年中央人民政府出臺了《中華人民共和國法》，形成了我國歷史上規(guī)模最大，效果最好的一次運動，在這次改革中，農(nóng)民不僅獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，還享有土地自由買賣、出租、抵押等的權(quán)利。1953年，我國實行“一化三改造”，形成了農(nóng)民以土地入股、集體經(jīng)營的經(jīng)營模式，很快，我國便普遍建立了生產(chǎn)資料集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的，不僅土地歸集體所有，連生產(chǎn)隊的物資、勞動力，甚至社員的房屋、家具等等也成為了公家的東西，同時也形成了平均分配的根本原則。改革開放以后實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，分土地時便按照這一平均分配的根本原則，根據(jù)土地的數(shù)量、肥力，按人口來均等分配，每個集體成員對集體土地的承包權(quán)都是均等的，這就使經(jīng)營條件、經(jīng)營能力不同的農(nóng)戶得到所謂均等的、極其零碎的和分散的土地。在延續(xù)承包年限的過程中，地方政府和集體土地所有者也沒有組織進行調(diào)整，延續(xù)了原來的承包現(xiàn)狀，國家為維持這樣的土地使用權(quán)承包狀況的法律、法規(guī)、條例與相應(yīng)的管理體制一起形成了今天的土地制度，使得這樣的土地使用權(quán)承包狀況得以固定下來。

2、農(nóng)民自身的原因

主要體現(xiàn)在農(nóng)民思想觀念的保守。有不少的農(nóng)民的思想觀念是：他們有土地使用權(quán)的地塊是金不換銀不換的，不管你用什么樣的方式，在雙方平等的條件下，他們依然不同意互換土地使用權(quán)，更不會主動的去想辦法與他人互換，使自己擁有的土地使用權(quán)的地塊集中起來，規(guī)模經(jīng)營，以便于種植管理。就是他們的這樣思想觀念增加了農(nóng)村土地集中起來的難度。為此，土地的零碎、分散狀況依然大量的存在，問題沒有得以解決。

二、針對土地利用現(xiàn)狀所采用的對策

（一）國內(nèi)外專家針對這些矛盾所提出的觀點

1、撰寫《我向總理說實話》和《我向百姓說實話》的李昌平先生在《慎言農(nóng)村土地私有化》一文中發(fā)表了他的獨到見解：“精耕細作是中國農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢，這個還不能丟。既然如此，我們?yōu)槭裁匆接谢⒁?guī)?；?、集約化？”由此可以看出，他不同意規(guī)模化經(jīng)營，因為，中國農(nóng)村的人口依然還有8億多，人均耕地還達不到現(xiàn)在的水平，所以小農(nóng)經(jīng)濟是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的長期現(xiàn)實的選擇。

2、我國著名經(jīng)濟學家溫鐵軍的觀點“加強農(nóng)村社區(qū)‘非市場’的內(nèi)部財產(chǎn)和收益均平的制度建設(shè)，同時強調(diào)打破流通和金融壟斷，通過擴大農(nóng)業(yè)的外部規(guī)模來維持小農(nóng)村社經(jīng)濟。舍此，農(nóng)民沒有出路，農(nóng)村不得發(fā)展；農(nóng)業(yè)也礙難成為獨立產(chǎn)業(yè)”。他的基本觀點是：擴大農(nóng)業(yè)的外部規(guī)模，并以此來維持小農(nóng)經(jīng)濟的存在。

3、有的學者認為，要在實行土地私有化的基礎(chǔ)上去實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。澳大利亞社會科學院院士楊小凱的觀點：“中國農(nóng)業(yè)要真正搞起來，土地一定要私有化，要自由買賣?！币驗橥耆接泻涂勺杂少I賣的地產(chǎn)是可以用來抵押貸款，但非私有和不可自由買賣的地產(chǎn)是不能用來抵押貸款。我國加入WTO以后，要把小塊的種其它作物的地塊合起來搞大農(nóng)場，就要有土地的自由買賣和租賃。投資這樣的農(nóng)場，如果有永久的產(chǎn)權(quán)，賺錢的農(nóng)場未來總可以賣好價錢的。“五十年承包期不足以保障這種投資的資產(chǎn)價值，因為這種投資本身風險就很大。沒有永久產(chǎn)權(quán)，農(nóng)場成功了，農(nóng)場本身也不一定能賣大錢?！?/p>

（二）外國政府采用的一些做法

亞洲的日本、吉爾吉斯坦也采用了相應(yīng)的土地制度，促進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

1、對于亞洲的日本，它是一個人多地少的國家，從明治維新以來，雖然經(jīng)過了百年現(xiàn)代化的洗禮，農(nóng)地制度經(jīng)過了多次的調(diào)整演變，很多的勞動力已從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶平均經(jīng)營面積仍然只有一公頃多一點。日本的具體做法就是確定土地私有的基礎(chǔ)之上，肯定農(nóng)村分散經(jīng)營，再在分散經(jīng)營的基礎(chǔ)之上引導農(nóng)民規(guī)?；?jīng)營，逐步向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變。在這個過程之中最重要的是日本不斷的改變自己的土地制度的具體細則，它的改變方向完全是為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，是以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為改變的根本目標的，這樣，它的各項制度為后來日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)。

2、在吉爾吉斯坦這樣的轉(zhuǎn)軌國家，它借鑒前蘇聯(lián)其他國家的方法，創(chuàng)建了土地使用權(quán)制度。該制度允許私人通過擁有土地使用權(quán)的方式占有土地，并允許私人對土地進一步使用有決策權(quán)；但國家保留對土地的最終所有權(quán)。這樣，在土地使用權(quán)的流動過程中，土地逐步的集中到個體的手中，個體手中的土地的規(guī)模不斷的得以擴大，利于產(chǎn)業(yè)化的實施。

（三）針對我國農(nóng)村農(nóng)戶手中的土地高度零碎、分散的現(xiàn)狀所采用的對策

1、建議政府集中對農(nóng)戶承包的土地根據(jù)土地的質(zhì)量、澆灌狀況、區(qū)位狀況、交通狀況及氣候狀況進行分等定級，根據(jù)分等定級的情況引導本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶自由互換土地使用權(quán)。為什么要對我國農(nóng)村農(nóng)戶承包的土地進行分等定級呢？因為農(nóng)戶承包的土地高度零碎、分散，塊與塊之間土地質(zhì)量差異性很大，他們在相互調(diào)換時，不知道按照什么樣的標準來進行調(diào)換，他們在沒有調(diào)換標準的情況下，寧可不去相互調(diào)換自己的土地使用權(quán)，讓它保持原來的現(xiàn)狀，但是，這樣的土地權(quán)屬現(xiàn)狀不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。為了讓農(nóng)民有很大的積極性來調(diào)換他們手中的土地，讓他們承包的土地成片化、規(guī)模化，所以，應(yīng)該給他們提供技術(shù)支持，確定不同土地質(zhì)量的調(diào)換標準，引導他們自由調(diào)換。同時，開展農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一站式服務(wù)，對雙方已經(jīng)協(xié)商好的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，由當?shù)卣疄樗麄冝k理好一切所需手續(xù)，減小農(nóng)民的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成本。

2、建議將《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十八條“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當事人要求登記的，應(yīng)當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！毙薷臑椤巴恋爻邪?jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當事人要求登記的，應(yīng)當向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府申請登記。未經(jīng)登記，按《中華人民共和國合同法》和其他相關(guān)法律條文處理?！毙薷暮蟮暮锰幱校阂皇墙档娃r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的成本。二是簡化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的繁雜手續(xù)，增大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的可能性。

3、建議將《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十五條“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶?！毙薷臑椤凹彝コ邪某邪绞羌w經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)?！边@樣，才與《中華人民共和國土地管理法》第十五條“……農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！毕辔呛希缺ＷC了本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶得到那些適宜本集體經(jīng)濟組織內(nèi)農(nóng)戶耕種的土地，又能使那些不適宜本集體經(jīng)濟組織內(nèi)農(nóng)戶耕種的土地便于承包給那些不是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的而又適宜耕種這些土地的農(nóng)戶，提高土地的利用率，降低土地的種植及管理成本。

4、建議將《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四十八條“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的，應(yīng)當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后，再簽訂承包合同?！毙薷臑椤鞍l(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府備案。由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的，應(yīng)當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”修改的根本目的就是簡化手續(xù)，降低成本。

（四）針對農(nóng)戶的小生產(chǎn)與社會市場大需求及農(nóng)戶分散經(jīng)營與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需要的大規(guī)模生產(chǎn)之間的矛盾的對策

1、采用股份合作制的形式

“股份合作制是一種兼有資本合股和勞動聯(lián)合的經(jīng)營組織形式，這種雙重聯(lián)合使它在內(nèi)部管理體制、分配體制等許多方面具有二元性質(zhì)特征?！庇捎诠煞莺献髦颇芎芎玫拇龠M不同生產(chǎn)要素的流動和重組，實現(xiàn)單個資本向社會資本的轉(zhuǎn)化，滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織的需要，從而成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織的必然選擇。其具體操作是農(nóng)民將自己承包的土地使用權(quán)入股，形成股份制，農(nóng)戶作為公司的股東，參與分紅，實現(xiàn)利益共享、風險共擔，使農(nóng)民的利益和公司的利益掛鉤；農(nóng)戶不獨立于土地之外，依然享有對土地耕作的權(quán)利，使土地還作為農(nóng)民的社會保障和就業(yè)渠道。公司為農(nóng)戶提供技術(shù)支持和培訓，農(nóng)戶按照公司所要求的品種及質(zhì)量來種植，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品按事先商定的不同品質(zhì)的價格公司予以回收；因為政府事先引導他們將自己的承包地經(jīng)過互換集中以后，他們手中的土地的質(zhì)量基本上是相同的，便于農(nóng)戶種植和管理，成本也會隨著規(guī)模效應(yīng)而降低；加上有公司提供優(yōu)良品種、技術(shù)支持和以公司為主體參與市場競爭，便更能在激烈的市場競爭中獲得優(yōu)勢；同時，公司有了穩(wěn)定的產(chǎn)品來源和良好的品質(zhì)保證，產(chǎn)品的采購成本得以降低，也有利于公司的長遠發(fā)展。為此，國家應(yīng)加大對股份合作制的政策支持力度，對企業(yè)進行稅收減免，加強對股份合作制組織的金融支持力度；健全有關(guān)股份合作制的法律制度；為促進農(nóng)業(yè)資源和生產(chǎn)要素流動，進一步發(fā)展資金、土地、勞務(wù)、技術(shù)、信息、產(chǎn)權(quán)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場，推動農(nóng)業(yè)資源及生產(chǎn)要素向資本轉(zhuǎn)化，完善農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)要素市場運行機制。

2、采用出租倒包的方式

具體操作是雙方簽訂協(xié)議，然后根據(jù)協(xié)議的規(guī)定農(nóng)民將自己承包的土地使用權(quán)出租給公司，公司再將土地反包給農(nóng)戶耕作，農(nóng)戶按照公司的種植要求和品質(zhì)要求來耕作，公司為農(nóng)戶提供技術(shù)支持和基本的培訓，種出的農(nóng)產(chǎn)品根據(jù)雙方簽訂的協(xié)議及產(chǎn)品品質(zhì)由公司按照預先商定的價格收購。這樣做的好處有：（1）實現(xiàn)公司或組織的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃或戰(zhàn)略經(jīng)營，達到規(guī)模經(jīng)營的根本目的。（2）農(nóng)戶的種植由多樣化向單一化轉(zhuǎn)變，便于勞動生產(chǎn)率和田間管理水平的提高，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值。

3、大力發(fā)展合作制度

“合作社是農(nóng)戶自發(fā)組建的組織，由農(nóng)戶自己管理，代表農(nóng)戶的利益，各類民間合作服務(wù)組織(如專業(yè)技術(shù)協(xié)會、專業(yè)合作社)是為農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供社會化服務(wù)的?！彼麄兠鎸κ袌觯c市場上其他的經(jīng)濟組織之間進行博弈，一定程度上將改變農(nóng)戶面對市場時因成本、交易量、價格波動等產(chǎn)生的弱勢地位。由于合作社可以降低信息成本、交易成本、市場風險、技術(shù)風險等，最終增加農(nóng)戶的收益、保護農(nóng)戶的權(quán)益。因此，政府和社會各界應(yīng)進行大量的宣傳，鼓勵和支持農(nóng)戶組建農(nóng)村合作社，特別是專業(yè)合作組織；與此同時為他們提供業(yè)務(wù)與技術(shù)支持，使合作社的規(guī)模、數(shù)量和質(zhì)量得以極大提高。社會各界研究機構(gòu)應(yīng)加強對合作社的組織研究與制度創(chuàng)新，不斷為他們健全和完善組織形式與管理制度提供智力支持，提高農(nóng)村合作社的綜合服務(wù)能力和管理水平。

4、完善合同制度的組織形式

根據(jù)當?shù)氐奈幕厣?、資源優(yōu)勢和特殊的自然環(huán)境，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。根據(jù)區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，形成“農(nóng)戶———品牌———企業(yè)”的模式，形成以合同來約束雙方，用品牌來聯(lián)系雙方的機制；形成產(chǎn)業(yè)鏈和品牌，以產(chǎn)業(yè)促進品牌的成功，以品牌帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，逐步擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提高產(chǎn)品檔次和品牌的知名度。加快龍頭企業(yè)的發(fā)展，提高合同制下組織的運行效益，形成區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)、拳頭產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)集群。但由于合同制下雙方的強弱勢不平等，本身又不是很完善，穩(wěn)定性差。因此，政府應(yīng)該制定和完善相關(guān)的法律、法規(guī)、政策，完善合同制。同時，提高農(nóng)戶的市場意識和法制意識，并引入競爭機制，使龍頭企業(yè)與農(nóng)戶或龍頭企業(yè)與基地之間能夠比較清楚的了解對方，并根據(jù)自己的現(xiàn)狀進行自由的雙向選擇，提高龍頭企業(yè)與農(nóng)戶或龍頭企業(yè)與基地的認知度，使合同制下組織的運行效率得以提高。

通過土地制度的創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供強有力的制度保障，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；⒓s化、社會化和現(xiàn)代化。這樣的操作方式，既不違反《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制……”同時，也達到了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，完善了農(nóng)村市場經(jīng)濟體制，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。