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一、低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要財(cái)稅政策的引導(dǎo)

根據(jù)公共產(chǎn)品理論和外部性理論，生態(tài)環(huán)境、資源能源、低碳經(jīng)濟(jì)等具有公共性和外部性，使得低碳農(nóng)業(yè)帶有很強(qiáng)的公益性和外部性特色。外部性使得私人資本不愿積極主動(dòng)地介入該領(lǐng)域，而且，低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展模式不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，這就決定了低碳農(nóng)業(yè)比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更需要政府的引導(dǎo)、扶持，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的私人成本與收益能接近相應(yīng)的社會成本與收益。

根據(jù)公共財(cái)政理論，財(cái)稅政策是重要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策之一，具有引導(dǎo)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的功能作用。財(cái)政稅收的特征和職能決定了財(cái)稅政策在扶持低碳農(nóng)業(yè)方面有不可替代的作用。另外，資金匱乏一直是農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的瓶頸，財(cái)政在扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面在很大程度上有所欠缺，而低碳農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)尚在起步階段，加上農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和風(fēng)險(xiǎn)性，決定了財(cái)稅政策在扶持低碳農(nóng)業(yè)方面有不可替代的作用。而把更多的資金配置到低碳產(chǎn)業(yè)上也是財(cái)政義不容辭的職責(zé)，因此發(fā)揮財(cái)稅政策在農(nóng)業(yè)資金方面的扶持、示范與引導(dǎo)作用，把資金合理配置到低碳農(nóng)業(yè)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代和升級調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最終形成帶動(dòng)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的可持續(xù)發(fā)展模式。

二、發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)存在的問題

我國是世界上最大的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)存在的主要問題：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不盡合理。如施肥方式不合理、草地過度放牧、農(nóng)業(yè)灌溉方法不當(dāng)?shù)?；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢氣大量排放。如：畜禽集約化養(yǎng)殖、水稻種植、肥料施用以及農(nóng)業(yè)秸稈燃燒等活動(dòng)向大氣中排放大量的溫室氣體。三是過量使用農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)。四是農(nóng)業(yè)廢棄物處理方式不合理等等。過去所采取了一系列不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，已成為我國低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要障礙。

三、低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策支持現(xiàn)狀分析

（一）低碳農(nóng)業(yè)投資偏弱。在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，財(cái)政投入是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ弧Ｔ谕七M(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)保發(fā)展上財(cái)政支農(nóng)存在嚴(yán)重不足，沒有發(fā)揮宏觀調(diào)節(jié)的導(dǎo)向性作用。據(jù)2009年《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，在農(nóng)村固定資產(chǎn)投資中，用于環(huán)保、水利、公共設(shè)施管理的投資額為1255.2億元，僅占農(nóng)村固定資產(chǎn)投資總額的5.21%。政府對農(nóng)村環(huán)保的投入不足，致使農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)型公共產(chǎn)品建設(shè)進(jìn)程緩慢，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染得不到有效治理，難以促進(jìn)農(nóng)業(yè)低碳環(huán)境的健康發(fā)展。

（二）財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)錯(cuò)位。財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理突出體現(xiàn)在以下幾方面：一是農(nóng)業(yè)科研技術(shù)投入明顯偏低；二是低碳農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資嚴(yán)重不足，并通過內(nèi)部傳導(dǎo)機(jī)制，影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展；三是財(cái)政對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目支持少且缺乏足夠的資金投入保障。在財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支出中，用于促進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目沒有專門立項(xiàng)。四是政府的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分過多。據(jù)統(tǒng)計(jì)大體維持在70％左右，而用于農(nóng)業(yè)建設(shè)和科技投入的支出比重低。

（三）財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向性不強(qiáng)。財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼一直是世界各國保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展最常用最有效的手段，財(cái)政對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在我國主要農(nóng)民的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等，但是對于無公害農(nóng)產(chǎn)品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及對土地資源節(jié)約、保護(hù)、節(jié)水灌溉等生態(tài)方面的建設(shè)沒有針對性的補(bǔ)貼，因此，農(nóng)民對于低碳農(nóng)業(yè)生態(tài)項(xiàng)目沒有積極性，導(dǎo)致低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。

（四）未能充分發(fā)揮稅收的杠桿調(diào)節(jié)作用。稅收在為國家籌集財(cái)政收入的同時(shí)，也起到了調(diào)節(jié)生產(chǎn)、消費(fèi)和資源配置的作用，國家應(yīng)該充分利用稅收來支持低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前稅收對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持少，如對投資開發(fā)荒山荒地育林，固沙植被采取免稅政策，對擠占耕地課以耕地占用稅，這些措施已發(fā)揮了相應(yīng)的保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)的作用，但是保護(hù)力度較小。如目前耕地占用稅僅是在占用耕地從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)時(shí)一次性課征，以后不再征收，而且耕地占用稅的稅額較低，根本起不到對耕地的保護(hù)作用。

四、財(cái)政支持低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策選擇

（一）加大公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)尤其是低碳農(nóng)業(yè)的投入總量。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，具有準(zhǔn)公益性，同時(shí)，低碳農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相比又具有明顯的弱勢，這家使得私人資本不愿介入此領(lǐng)域，需要政府加強(qiáng)支持和保護(hù)。我國已進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展的中期，政府在構(gòu)建公共財(cái)政框架體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)低碳農(nóng)業(yè)的優(yōu)先位置，要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家財(cái)力的增強(qiáng)，不斷加大財(cái)政支農(nóng)力度尤其是低碳農(nóng)業(yè)的投入，確保財(cái)政低碳農(nóng)業(yè)支出的增長速度超過財(cái)政其他支農(nóng)的增長速度。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)依法治農(nóng)，通過不斷完善立法和嚴(yán)格執(zhí)法，確保財(cái)政低碳農(nóng)業(yè)投入優(yōu)先增長、穩(wěn)定增長的政策充分落實(shí)到位。除了直接投入外，要重視發(fā)揮財(cái)政扶持低碳農(nóng)業(yè)資金的引導(dǎo)功能，靈活運(yùn)用貼息、擔(dān)保、政策優(yōu)惠等方式，吸引信貸資金、民資等資本投入低碳農(nóng)業(yè)，以拓寬低碳農(nóng)業(yè)投資渠道。

（二）增加財(cái)政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，夯實(shí)低碳農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。長期以來形成的掠奪式粗放高碳農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，使生態(tài)環(huán)境惡化，自然資源短缺，影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。政府應(yīng)加強(qiáng)對低碳農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建立有效的農(nóng)業(yè)防災(zāi)、救災(zāi)體系，提高低碳農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁和活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。一是加強(qiáng)以水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快大江、大河治理及大型灌溉水利設(shè)施的更新和配套工程建設(shè)；二是加快植樹造林步伐，加強(qiáng)水土流失治理，實(shí)施天然林防護(hù)計(jì)劃；三是加大對農(nóng)村環(huán)境污染治理的力度，防止新的污染源產(chǎn)生。在制度建設(shè)和具體操作上，一是國家財(cái)政要加大對各項(xiàng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，特別是國家要通過轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)撥款等形式，加大對地方農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。在繼續(xù)落實(shí)已有的扶持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策的同時(shí)，再制定和實(shí)施新的扶持低碳農(nóng)業(yè)政策。如，對農(nóng)民采用節(jié)水滴灌技術(shù)、秸桿的循環(huán)利用等進(jìn)行補(bǔ)助。二是對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“一竿子插到底”的政策，盡量將建設(shè)項(xiàng)目延伸到農(nóng)田、到農(nóng)戶，盡量不要求地方政府配套，以免造成新的欠賬和村級債務(wù)。三是構(gòu)建支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的長效機(jī)制。如在預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性固定資產(chǎn)和國債資金中增加安排小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；在土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中，安排一定資金用于小型農(nóng)田水利建設(shè)；通過立法，把國家的重大支農(nóng)政策制度化、規(guī)范化，如通過立法規(guī)定，把財(cái)政預(yù)算新增部分的一定比例投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

(三)完善財(cái)政對農(nóng)業(yè)支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。在財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目中，應(yīng)單獨(dú)明確列示用于低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目，同時(shí)我國財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支出應(yīng)該逐漸減少對支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)的支出，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)工程建設(shè)，比如加大對節(jié)水灌溉、旱作農(nóng)業(yè)、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、農(nóng)村沼氣等農(nóng)村中小型設(shè)施建設(shè)的支持，另外加快退耕還林、風(fēng)沙源治理、水資源持續(xù)利用規(guī)劃、植樹造林、有機(jī)農(nóng)業(yè)等重大低碳工程建設(shè)。注重對農(nóng)業(yè)科技的研究、引進(jìn)和推廣的投入，大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研究中對于以其無污染、安全、優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)而日益顯示強(qiáng)大的生命力的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的投入。

（四）加大財(cái)政資金對低碳農(nóng)業(yè)科研技術(shù)的支持力度，增加農(nóng)業(yè)科技含量、提高農(nóng)業(yè)競爭力、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式?？萍嫉膭?chuàng)新與推廣是低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展提以實(shí)現(xiàn)和延續(xù)的根本。低碳農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，具有較強(qiáng)的技術(shù)性（如下圖）而低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)具有外部效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)性，使得企業(yè)沒有投入的積極性，決定了政府是低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)的供給主體。據(jù)測算政府對農(nóng)業(yè)科技每增加1元投入，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加11.87元，減少農(nóng)牧戶9.35元投入；因此財(cái)政必須提高農(nóng)業(yè)的核心技術(shù)和研發(fā)水平的投入，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)含量和附加值，全面加快低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展。財(cái)政對低碳農(nóng)業(yè)科研技術(shù)的扶持具體體現(xiàn)：一是加大投入基礎(chǔ)研究與基礎(chǔ)性工作，為農(nóng)業(yè)科技發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。特別要加大投入農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象等部門的長期定位觀測、基礎(chǔ)資料收集和基地建設(shè)等方面的工作；二是突出應(yīng)用研究，重點(diǎn)支持先進(jìn)加工、種植、養(yǎng)殖、畜牧、節(jié)水灌溉、動(dòng)植物防疫、檢驗(yàn)檢測、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、倉儲物流等農(nóng)業(yè)應(yīng)用技術(shù)的投入，解決嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性技術(shù)難題。三是要加速開發(fā)研究。努力加快基因工程、光合作用機(jī)理、雜交優(yōu)勢機(jī)理、生物固氮、信息技術(shù)、遙感技術(shù)、核技術(shù)、生物技術(shù)等農(nóng)業(yè)高新技術(shù)的投入，加大支持力度，形成一批農(nóng)業(yè)高技術(shù)企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)。

（五）完善稅收政策對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持。充分發(fā)揮稅收的杠桿作用，加快我國低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展，可以建立一系列對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的稅收支持政策。如：（1）對于投資于低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展獲得的收益實(shí)行免稅或減稅政策，以吸引資金投入到生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展中。(2)對從事天然的無污染的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)可以給予免征或減征企業(yè)所得稅的政策，同時(shí)，對于再投資于相關(guān)的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品等生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金可以給予再投資退稅的優(yōu)惠。

（六）進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)貼。

1、加大對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出在各國財(cái)政支出中所占比例都比較大，比如，歐盟，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占GNP的14%，而每年的財(cái)政支出卻大約為1000億歐元，其中有40%為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出。而目前我國對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還不到農(nóng)產(chǎn)品總值的2%。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中綠箱政策規(guī)定，按照我國目前的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平測算，大約還有近1500億元的補(bǔ)貼空間。另外，重視農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼。逐步擴(kuò)大退耕范圍，加大對退耕還林、還草、還水等投入，改善生態(tài)環(huán)境。

2、改變補(bǔ)貼方式。歐盟于1992年把原來實(shí)行的以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼為主的政策改為以農(nóng)戶直接補(bǔ)貼為主的政策，制定“共同農(nóng)業(yè)政策”，將農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降到國際價(jià)格水平，農(nóng)民的收入損失由歐盟補(bǔ)貼。同時(shí)對土地休耕、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)、提前退休等實(shí)行補(bǔ)貼。我國應(yīng)借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，在穩(wěn)定糧食直補(bǔ)政策的同時(shí)，利用新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼導(dǎo)向性地統(tǒng)籌改善農(nóng)村人力和物力條件，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，整體提高農(nóng)業(yè)競爭能力，真正實(shí)現(xiàn)低碳農(nóng)業(yè)。因此今后要將我國“綠箱”補(bǔ)貼的重點(diǎn)放在增加農(nóng)業(yè)科技投入、增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)投入等幾個(gè)方面，既不違背WTO的規(guī)定，又可以間接地增強(qiáng)我國低碳農(nóng)業(yè)的綜合實(shí)力和整體競爭力。

3、建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼。對符合國家農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民種植、養(yǎng)殖的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品給予投保農(nóng)戶保費(fèi)補(bǔ)貼。對于風(fēng)險(xiǎn)大、效益差、政府引導(dǎo)的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)工程的建設(shè)項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的比例要高些，以體現(xiàn)國家政策導(dǎo)向作用，達(dá)到促進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。另外，鼓勵(lì)地方或農(nóng)戶成立互助保險(xiǎn)合作組織，建立低碳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金，通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。

（七）安排低碳農(nóng)業(yè)預(yù)算支出項(xiàng)目，增強(qiáng)財(cái)政扶持低碳農(nóng)業(yè)建設(shè)的穩(wěn)定性。安排預(yù)算支出是實(shí)現(xiàn)財(cái)政所承擔(dān)的資源配置職能的重要途徑。通過將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的財(cái)政支出納入財(cái)政預(yù)算支出范疇，國時(shí)安排低碳農(nóng)業(yè)預(yù)算支出項(xiàng)目，進(jìn)而有利于政府將占有的社會經(jīng)濟(jì)資源配置到低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展中最為需要的領(lǐng)域。此外，在條件成熟的情況下，通過立法的形式確立每年低碳農(nóng)業(yè)預(yù)算支出的規(guī)模和速度，使得財(cái)政支持低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)有法可依，同時(shí)也有利于財(cái)政支持低碳農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

總之，低碳農(nóng)業(yè)建設(shè)是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，從治山治水，作物的品種改良，產(chǎn)品的加工增值，城鄉(xiāng)消費(fèi)市場等設(shè)施建設(shè)均需要大量的資金投入，需要財(cái)政安排一定份額的專項(xiàng)資金扶持，同時(shí)以財(cái)政資金起帶動(dòng)作用，發(fā)揮四兩撥千斤的作用，引導(dǎo)社會各方面資金投向低碳農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，形成多元化的投資格局，促進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)的蓬勃發(fā)展。