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本文作者：劉振華作者單位：湖南警察學院

我省旅館業(yè)治安管理的現(xiàn)實困境

旅館業(yè)之所以出現(xiàn)這些治安問題，除旅館業(yè)發(fā)展迅速、防范措施不力等原因以外，還存在旅館業(yè)治安管理法律法規(guī)嚴重滯后，公安機關警力不足等多方面的因素，制約了公安機關對旅館業(yè)的治安管理。

（一）旅館業(yè)治安管理法律法規(guī)不健全

目前，我省旅館業(yè)治安管理的法律依據(jù)主要有《旅館業(yè)治安管理辦法》、《治安管理處罰法》、《湖南省旅館業(yè)治安管理辦法》和《湖南省旅館業(yè)旅客住宿實名登記管理規(guī)定》等，這些法律法規(guī)對我省旅館業(yè)治安管理起到了較大的規(guī)范作用。但是，隨著我省經濟的發(fā)展和人財物的大流動，旅館業(yè)發(fā)展十分迅速且出現(xiàn)了諸多新問題，而法律法規(guī)中尚未對此進行規(guī)定，造成公安機關對旅館業(yè)治安管理處于尷尬局面。①如對小旅館的治安管理，小旅館因缺少資金和場地，消防條件達不到要求，按照法律法規(guī)的規(guī)定不可能取得公安機關頒發(fā)的《特種行業(yè)許可證》，但是，目前在現(xiàn)實生活中小旅館卻大量存在。如果公安機關依據(jù)《旅館業(yè)治安管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定，對小旅館要么是放任自由不管，要么是采取取締強制措施，小旅館不僅沒有因取締減少，反而越來越多；其次，對旅館業(yè)不實名登記的規(guī)定，旅館登記員沒有實名登記的，可以根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定給予旅館業(yè)經營業(yè)主或者登記員處罰，但是，對于旅客自身原因不登記的，法律法規(guī)沒有規(guī)定處罰措施；再者，法律法規(guī)明確規(guī)定旅館業(yè)的“會客登記”制度，但是，法律法規(guī)中對旅館業(yè)中沒有堅持這些制度缺少相應的處罰規(guī)定，造成這些制度形同虛設。旅館業(yè)治安管理法律法規(guī)的不健全，造成公安機關在管理過程中存在無法可依或者執(zhí)法不規(guī)范的局面。

（二）公安機關對旅館業(yè)治安管理警力不足

防范和打擊旅館業(yè)中的各種治安問題，需要公安機關有足夠的警力。但是，由于公安機關警力整體不足，旅館業(yè)治安管理警力更是捉襟見肘。以長沙市為例，目前長沙市公安局治安支隊負責指導全市旅館業(yè)治安管理工作，各分縣市公安局治安一大隊和派出所具體承擔旅館業(yè)治安管理工作，直接負責旅館業(yè)治安管理的民警不過四百余人，但是，長沙市現(xiàn)有旅館經營單位八千余家，數(shù)量還在不斷增長，警力與旅館業(yè)發(fā)展不成比例。[9]管理警力的不足不僅造成公安機關對旅館治安管理方法的不科學，對旅館業(yè)尤其是小旅館治安管理往往是被動式、滅火式的管理方法，難以取得理想的管理效果，而且也會使公安機關對一些旅館業(yè)底數(shù)不清，情況不明，出現(xiàn)旅館業(yè)治安管理的死角和盲區(qū)。

（三）旅館業(yè)治安管理信息難以發(fā)揮其應有的功能

目前旅館業(yè)治安信息在錄入、上傳、研判等環(huán)節(jié)出現(xiàn)各種問題，導致旅館業(yè)治安管理信息難以發(fā)揮應有的效果。主要表現(xiàn)在信息登記不實，在旅館業(yè)中無證人員住宿、無本人有效證件入住、一人登記多人入住等現(xiàn)象仍然存在，錄入信息錯誤給公安機關對旅館業(yè)治安管理帶來了困擾和麻煩，如在2011年4月，“北京教師紀連海在杭州住店被公安機關帶至派出所調查”就是一個典型案例②，我省類似的情況亦有發(fā)生；信息上傳不及時，旅館對入住旅客的信息不能及時上傳給公安機關，從而喪失了上傳信息的價值；再加之公安機關正在使用的系統(tǒng)多，各警種之間以及公安機關與各相關部門之間的系統(tǒng)存在壁壘，公安機關缺少穩(wěn)定的信息研判隊伍、方法和機制，致使旅館業(yè)治安管理信息難以發(fā)揮其應有的功能。

我省旅館業(yè)治安管理的社會管理創(chuàng)新

社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源和經驗，依據(jù)政治、經濟和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關理念和規(guī)范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。[10]社會管理創(chuàng)新是當前指導全黨和全國人民的重要綱領，公安機關對旅館業(yè)治安管理已出現(xiàn)了瓶頸，同樣需要不斷創(chuàng)新管理理念和方法，才能減少旅館業(yè)治安問題的發(fā)生，維護好旅館業(yè)社會治安秩序。

（一）創(chuàng)新旅館業(yè)治安管理的理念

隨著社會治安形勢的發(fā)展，旅館業(yè)治安管理也出現(xiàn)了諸多新情況、新問題，需要公安機關在旅館業(yè)治安管理中創(chuàng)新管理理念，樹立以下理念：一是和諧管理理念。公安機關對旅館業(yè)尤其是小旅館的管理，一味采取“堵”的管理方法不僅達不到應有的效果，而且勢必影響民生、影響穩(wěn)定，甚至引發(fā)群體性事件，這與構建和諧社會的大政方針相悖。因此，公安機關在旅館業(yè)管理中應該樹立管理就是服務的意識，將小旅館先納入管理，再逐步規(guī)范，深入走訪旅館業(yè)主和從業(yè)人員，指導旅館業(yè)加強安全防范，維護他們的合法權益，消除對立情緒，實現(xiàn)和諧管理。二是科技管理理念?？萍际堑谝簧a力，在公安機關警力不足的情況下，公安機關必須大力推進科技手段在旅館業(yè)治安管理中的運用，如旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等，通過科技手段解決公安機關警力不足帶來的管理缺位的問題。三是社會管理理念。旅館業(yè)的管理單靠公安機關將難以見效，需要引導社會力量參與管理，需要向社會管理綜治部門、行業(yè)協(xié)會和市場借力，形成管理合力，對旅館業(yè)實現(xiàn)有效管理。四是常態(tài)管理理念。旅館業(yè)治安管理應改變原來的運動式、被動式的管理模式，注重平時管控，建立常態(tài)培訓機制、管理機制和考核機制，使旅館業(yè)管理常態(tài)化、經?；椭鲃踊?。

（二）創(chuàng)新旅館業(yè)治安管理模式

1．旅館業(yè)信息化管理模式。在旅館業(yè)治安管理中進行信息化建設，是建立公安機關“打、防、管、控”一體化建設的重要內容，也是對旅館進行有效管控的措施。旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)的應用，提高了公安機關對流動人口中違法犯罪人員的查控能力和旅館業(yè)的管理效率。公安機關應加快“大情報”系統(tǒng)建設，①將旅館業(yè)錄入、上傳的信息及時輸入“大情報”系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中，實現(xiàn)情報信息的共享，建立一支專門的研判隊伍對“大情報”系統(tǒng)的信息進行研判，這支隊伍應相對穩(wěn)定，具備相應的計算機和公安業(yè)務知識和技能；研判人員可采取系統(tǒng)報警查詢法、假證休息查詢法、頻繁入住查詢法和多人入住查詢法等方法，對旅館業(yè)治安管理信息進行研判，并建立定期研判、研判保障等長效機制，充分發(fā)揮信息在旅館業(yè)治安管理中的作用。2．旅館等級化管理模式。對旅館業(yè)開展等級化管理是強化相關人員責任的重要舉措。我省各級公安機關可以借鑒江浙等省的做法，制定旅館業(yè)考核標準，根據(jù)公安機關對旅館業(yè)的考核情況和分值，對轄區(qū)內旅館進行等級評定，等級設為一、二、三、四星級，明確公安機關對不同等級的旅館業(yè)有不同的治安檢查要求。同時，公安機關對旅館業(yè)加扣分情況在檢查等級簿中詳細填寫，對加扣分達到等級升降要求，及時升降，對旅館實施動態(tài)管理。3．旅館業(yè)自防管理模式。由于公安機關對旅館業(yè)治安管理的警力有限，因此，要搞好旅館業(yè)治安管理，開展自我防范是核心，旅館應采取人防、物防、技防和制度防等多種措施加強自我防范。一是建立健全旅館業(yè)內部治安管理制度。在旅館業(yè)中應建立健全登記驗證、旅客財物保管、值班和情況報告等制度，通過制度建設，達到對旅館業(yè)中人、地、物、事、時的有效管控，減少案件、事故發(fā)生的時間和空間。二是提升旅館業(yè)技防水平。隨著科學技術的發(fā)展，應加大科技在旅館業(yè)治安管理中的應用，如在旅館業(yè)中加強防盜門窗、監(jiān)控設備、火災報警系統(tǒng)等的安裝和使用，建立旅館業(yè)QQ群等；建立旅館業(yè)QQ群可以提供咨詢、答疑等便民服務，提供預警信息，通緝令和協(xié)查通報，提供旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)網(wǎng)上服務，從業(yè)人員的培訓，旅館之間的交流，提供信息共享等作用，也是對旅館業(yè)治安管理有力的促進。三是成立旅館業(yè)行業(yè)管理協(xié)會加強自律。旅館業(yè)行業(yè)協(xié)會的成立應由公安機關治安部門牽頭，召開業(yè)主大會，投票選舉產生；行業(yè)協(xié)會履行服務、自律、監(jiān)督、協(xié)調等職能，這樣公安機關可將部分行政管理的職能轉移給行業(yè)協(xié)會，成為公安機關治安管理的幫手，節(jié)約公安機關的管理成本。2006年，全國首家特種行業(yè)自治社會組織———長沙市特種行業(yè)治安協(xié)會成立，現(xiàn)有會員單位200余家，業(yè)已成為長沙市公安機關加強全市娛樂場所、特種行業(yè)治安管理的一支重要輔助力量，在維護公共安全、促進行業(yè)共同發(fā)展、服務經濟建設等方面發(fā)揮了積極的作用。[9]

（三）創(chuàng)新旅館業(yè)治安管理措施和方法

1．推行旅館業(yè)治安管理的事先介入方法。根據(jù)《湖南省旅館業(yè)治安管理辦法》第四、五條的規(guī)定，開辦旅館業(yè)必須同時具備對經營場所擁有所有權或者使用權，選址、房屋建筑安全、消防和住宿人員財物保管設備設施符合國家規(guī)定等四個條件，提交公安機關消防機構出具的消防安全檢查合格證明，安全、消防管理制度和停水、停電、治安案件等事件應急方案等六個材料，按照規(guī)定的流程在規(guī)定的期限內辦理《特種行業(yè)許可證》，這是法律法規(guī)規(guī)定的旅館業(yè)開辦的必要條件。由于旅館業(yè)經營業(yè)主不熟悉相關法律法規(guī)或者缺乏開辦旅館業(yè)的經驗，對開辦旅館業(yè)的條件不是十分清楚，因此，公安機關必須在旅館業(yè)開辦之前事先介人，對旅館業(yè)經營場所進行實地檢查，告知經營業(yè)主應該辦理哪些證明材料，旅館應怎么進行裝修，旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)如何安裝等，這樣不僅提高了旅館業(yè)經營業(yè)主開辦旅館的針對性，同時也避免經營業(yè)主不必要的經濟損失，降低案件或者事故發(fā)生的機率。

2．落實旅館業(yè)“實名登記”①制度。根據(jù)《湖南省旅館業(yè)旅客住宿實名登記管理規(guī)定》的要求，開辦旅館業(yè)必須安裝旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)（含第二代居民身份證讀卡器），實施“實名登記”，要求“實名登記”時安排專人負責，準確、全面、及時登記和上傳相關信息。在登記過程中，明確登記的內容、登記證件的種類，提出入住、退房均要登記的要求。落實“實名登記”可以從三個方面進行，一是公安機關層面，公安機關可采取培訓、檢查、教育和處罰相結合的措施。如在檢查過程中使用信息概率管理的方法，即單位時間內旅館上傳到公安機關的治安管理信息數(shù)與該旅館床位數(shù)的比值，如果比值經常比較低，就可以說明該旅館要么經營狀況不好，要么就是“實名登記”沒有落實，這樣公安機關治安檢查就具有針對性；同時，公安機關可推行登記過程中“溫馨提示”的做法，“溫馨提示”的內容是“旅店未如實登記身份證件，舉報可獲免費入住”，統(tǒng)一“溫馨提示”標牌置于旅館前臺，有力地推行旅館業(yè)“實名登記”的落實。[11]二是旅館層面，要求旅館經營業(yè)主和從業(yè)人員安裝治安管理信息系統(tǒng)，安排專人負責實名登記，明確登記人員的責任。三是旅客層面，要求旅客積極配合旅館業(yè)的實名登記，鼓勵旅客對旅館業(yè)實名登記進行監(jiān)督。

3．加強旅館業(yè)相關人員的培訓教育。培訓教育是提高旅館業(yè)治安管理水平的重要途徑。培訓的對象主要是公安民警、旅館經營業(yè)主和從業(yè)人員。培訓的內容包括旅館業(yè)治安管理法律法規(guī)、違法犯罪活動的識別能力和防范能力，以及旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)操作技能等，通過培訓提高他們的法律意識、防范意識和操作技能。培訓的方法有崗前培訓、集中培訓和上門服務培訓等。由于旅館業(yè)從業(yè)人員流動性大，因此培訓應注意長期性，同時，培訓必須有實際效果和一套完整的程序，旅館業(yè)培訓工作必須與考核發(fā)證緊密聯(lián)系，經過考核合格的從業(yè)人員才能發(fā)給《旅館業(yè)前臺人員合格證》，實施前臺人員持證上崗制度，確保旅館業(yè)治安管理信息的登記、上傳等管理要求落到實處。

4.強化旅館業(yè)治安檢查。治安檢查是治安管理部門為了掌握治安管理客體遵守治安管理法律法規(guī)情況，防范、發(fā)現(xiàn)違法犯罪嫌疑，由民警對場所、人員、物品、證件進行了解、觀察、審查、核實所采取的措施。[12]開展治安檢查是防范和打擊旅館業(yè)中違法犯罪的重要手段，公安機關可采取全面檢查與重點檢查、日常檢查與突擊檢查以及明查與暗訪等相結合的方式對旅館業(yè)進行檢查，同時，公安機關應主動與工商、稅務、城管、衛(wèi)生等部門聯(lián)系，開展聯(lián)合執(zhí)法檢查和交叉檢查，這樣更能發(fā)現(xiàn)旅館業(yè)中存在的治安問題和安全隱患。對旅館業(yè)治安檢查主要包括信息錄入、上傳情況，違法違規(guī)經營情況，治安隱患整改情況，安全防范措施落實情況和治安問題。通過公安機關旅館業(yè)治安檢查，發(fā)現(xiàn)治安問題和安全隱患，提出整改意見，為防范和打擊違法犯罪活動奠定良好的基礎。

5.建立旅館業(yè)考核機制。建立科學的考核機制是旅館業(yè)治安管理的關鍵環(huán)節(jié)，也是調動民警工作積極性的重要手段，因此，公安機關應創(chuàng)新旅館業(yè)考核方法。一是科學制定考核辦法。公安機關應將旅館業(yè)治安管理工作進行分解和量化，以旅館業(yè)底數(shù)情況、信息化建設、入住旅客信息登記和上傳、行政許可、從業(yè)人員培訓、利用旅館業(yè)治安信息系統(tǒng)追逃、治安狀況、消防狀況等作為考核內容，以網(wǎng)上統(tǒng)計和實地抽查為考核手段，采取“一月一通報，一季一考核”的方法，并將旅館業(yè)考核成績納入各級公安機關全年績效考核，增強各級公安機關主動管理旅館業(yè)的責任感和緊迫感。二是加強責任倒查。根據(jù)公安機關已破獲的案件，對犯罪嫌疑人入住的旅館進行清查，查實旅館對入住的犯罪嫌疑人是否進行登記，是否及時進行信息上傳，依法對相關責任民警進行責任倒查。三是向綜治部門借力，落實區(qū)縣、街道、社區(qū)的責任。旅館業(yè)由于范圍廣、數(shù)量多，依靠公安機關單打獨斗難以取得實效，必須爭取政府綜治部門的支持，借力綜治部門的掛牌整治、黃牌警告、一票否決等綜治措施，落實區(qū)縣、街道、社區(qū)的責任，發(fā)揮基基層組織的積極性和主觀能動性，讓他們主動參與和支持旅館業(yè)治安管理。

6．依法查處旅館業(yè)中違法犯罪行為。教育與處罰相結合是治安管理的一個重要原則，對旅館業(yè)中違法犯罪行為的查處是保障旅館業(yè)健康發(fā)展的重要措施。這里講的查處，包括對旅館業(yè)本身違法違規(guī)問題和旅館業(yè)中發(fā)生的治安問題的查處兩個方面。對于屢教不改多次違法違規(guī)的旅館，公安機關采取相應的處罰必不可少。以旅館業(yè)不如實登記和上傳旅客信息為例，公安機關可以依法給予警告、罰款、拘留、吊銷《特種行業(yè)許可證》等處罰，甚至可以依法采取取締強制措施。公安機關在做好旅館業(yè)防范工作的同時，應及時查處旅館業(yè)中發(fā)生的治安案件、刑事案件和治安災害事故，有效查獲違法犯罪人員，保障旅客安全。