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摘要：新農(nóng)村建設(shè)涵蓋農(nóng)村生產(chǎn)生活的方方面面，需要相應(yīng)的土地制度作支撐。我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，要求建立更加完善的土地流轉(zhuǎn)制度。分析當前土地流轉(zhuǎn)過程中所存在的問題，探索完善土地流轉(zhuǎn)制度的路徑。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè);土地流轉(zhuǎn);制度完善

1社會主義新農(nóng)村建設(shè)與土地流轉(zhuǎn)

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是中央貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的一個重大戰(zhàn)略部署。黨的十六屆五中全會、《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》和我國“十一五”規(guī)劃綱要,對建設(shè)社會主義新農(nóng)村進行了全面部署。建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村,是社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)協(xié)調(diào)推進的新農(nóng)村,是農(nóng)村“三個文明”共同發(fā)展的新農(nóng)村,是體現(xiàn)全面建設(shè)小康社會發(fā)展水準、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢和社會主義本質(zhì)特征的富裕、民主、文明、和諧的新農(nóng)村。

土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種最基本要素和稀缺資源，只有同勞動力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素一樣遵循效益原則進行流動，才能實現(xiàn)要素間的優(yōu)化組合，實現(xiàn)土地的高效益利用。另外由于農(nóng)民觀念的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，大批勞動力到城市務(wù)工或改為從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)土地閑置荒蕪等土地資源浪費的情況，農(nóng)村面臨著土地流轉(zhuǎn)問題。

因此，建立靈活、高效的土地流轉(zhuǎn)機制對加快新農(nóng)村建設(shè)，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，增加國民經(jīng)濟收入具有重要意義。

2目前土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題和原因

2.1產(chǎn)權(quán)不明，法制缺陷

我國2002年8月29日由第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第29次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定，承包方享有下列權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的賠償；法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。從法律的規(guī)定來看，我國土地承包經(jīng)營權(quán)具有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的使用權(quán)、收入享受權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)三個重要權(quán)能。但是在現(xiàn)實的土地流轉(zhuǎn)過程中，相對于完整的產(chǎn)權(quán)而言，承包者只擁有土地的部分產(chǎn)權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)，但這部分產(chǎn)權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，這就導(dǎo)致土地不能像普通商品一樣在市場流動。

2.2缺乏規(guī)范的組織管理

當前,尚未建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機制,農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓在具體的期限和合同方面非常不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方大多是用君子協(xié)議的方式確立流轉(zhuǎn)關(guān)系，書面協(xié)議只是少數(shù)，即使是書面協(xié)議，條款不規(guī)范、不齊全、不具體的情況也很普遍。這種狀況極易引發(fā)糾紛，而且一旦發(fā)生糾紛后往往難于處理，給農(nóng)村社會穩(wěn)定埋下了隱患。加上流轉(zhuǎn)期限較短,且不穩(wěn)定,大多數(shù)轉(zhuǎn)包都可隨時終止。土地流轉(zhuǎn)管理部門沒有充分履行職能并根據(jù)《土地管理法》和農(nóng)經(jīng)管理部門的職能設(shè)置，屬于村社集體經(jīng)濟組織所有的農(nóng)用地，理應(yīng)有農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)經(jīng)管理部門負責(zé)管理。但現(xiàn)實是，作為集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)的重要組成部分的土地，在進行流轉(zhuǎn)時，既不向農(nóng)經(jīng)管理部門申報審批，也不向土地承包合同管理部門登記備案。其結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)的資金收入管理不規(guī)范，流轉(zhuǎn)后土地用途有失控之勢，流轉(zhuǎn)土地面積無法統(tǒng)計，尤其是農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)的那部分。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者和土地經(jīng)營者多方利益,流轉(zhuǎn)必須按規(guī)范操作。

2.3農(nóng)業(yè)比較利益底，農(nóng)民負擔重

農(nóng)業(yè)風(fēng)險大和比較利益底阻礙了土地流轉(zhuǎn)。由于各種自然因素，如陽光、土壤、雨量等直接進入農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的物質(zhì)和能量循環(huán)過程，成為影響農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出關(guān)系的決定因素，這就使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險高于其他產(chǎn)業(yè)。小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民對農(nóng)業(yè)風(fēng)險往往無能為力。同時，農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小，供給彈性相對大，從而陷入經(jīng)濟學(xué)上的“蛛網(wǎng)模型”。波動的農(nóng)產(chǎn)品價格使農(nóng)業(yè)的收益具有極大的不確定性，從而形成農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險。

2.4農(nóng)村社會保障體制建設(shè)落后

土地具有的社會保障和就業(yè)功能使部分農(nóng)民把它視為命根子，即使已經(jīng)有其他就業(yè)門路，也不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，致使土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度發(fā)展緩慢。大部分農(nóng)村地區(qū)又因缺乏社會保障制度,農(nóng)民仍把土地作為安身立命之本和農(nóng)外就業(yè)的最后保障,寧肯種“粗放田”、“應(yīng)付田”,甚至不惜暫時拋荒,也不愿放棄土地的承包權(quán)。沒有健全的社會保障制度,就不可能從根本上增強農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)市場風(fēng)險的能力。3完善土地流轉(zhuǎn)制度，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)

3.1規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)，完善法律法規(guī)

完整的產(chǎn)權(quán)將具有較高的經(jīng)濟效益,合理界定和安排農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán),重點是明確農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位,使農(nóng)村土地的占有、使用、收益、處置權(quán)都逐步做到有法可依。同時進一步明確征地目的,完善征地補償辦法,確立合理的補償標準?？s小征地范圍,嚴格區(qū)分公共目的征用和其他目的征用,并根據(jù)不同目的執(zhí)行不同的土地征用補償辦法。繼續(xù)完善土地使用權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，強化土地承包經(jīng)營權(quán)長期化與遏止承包土地頻繁調(diào)整的法制建設(shè)。建立并強化對土地閑置的懲罰力度。

3.2建立健全土地流轉(zhuǎn)的組織機構(gòu)和監(jiān)管機制

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理體制下，結(jié)合《土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)提出的要求，在進一步完善相關(guān)組織機構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)上，各行政職能部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織切實擔負起土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，保證土地流轉(zhuǎn)的依法、規(guī)范、有序、高效。國家一方面對農(nóng)村土地進行宏觀管理與監(jiān)督，制定土地利用總體規(guī)劃，管制土地用途，管理土地征用和地籍；另一方面，協(xié)調(diào)解決用地矛盾，保護農(nóng)民的土地權(quán)利，穩(wěn)定土地經(jīng)濟秩序。進一步各行政職能部門在土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同登記、備案、糾紛中的職責(zé)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織除了對土地實施具體管理外，還通過對集體內(nèi)部農(nóng)戶進行土地發(fā)包、監(jiān)督土地農(nóng)業(yè)用途、收取集體提留、協(xié)調(diào)農(nóng)戶之間的承包用地及土地流轉(zhuǎn)糾紛等方面發(fā)揮管理職能。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組還要加強對承包合同和各類流轉(zhuǎn)合同的簽訂與執(zhí)行的監(jiān)督管理，要求合同內(nèi)容規(guī)范、完備。

3.3建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機制，增加農(nóng)民收益

綜合運用各種手段對農(nóng)業(yè)風(fēng)險源進行有效管理，以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)波動，建立政府、市場、企業(yè)、農(nóng)戶、組織體等多元化復(fù)合結(jié)構(gòu)的風(fēng)險防范機制。政府應(yīng)提供統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范管理的法律框架，形成統(tǒng)一制度，頒布農(nóng)業(yè)風(fēng)險法等相關(guān)法規(guī)；實行價格保護制度，保障農(nóng)產(chǎn)品價格，增加農(nóng)民收益；提供信息服務(wù)，減少信息匱乏引起的農(nóng)業(yè)風(fēng)險。實行農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營，使得農(nóng)戶的市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、借貸風(fēng)險等轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)在契約組織關(guān)系中互動，獲得雙贏。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，轉(zhuǎn)嫁農(nóng)產(chǎn)品流通中現(xiàn)貨交易帶來的價格波動大、市場風(fēng)險無法排解等缺點。

3.4完善農(nóng)村社會保障制度,穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展大局

建立最底生活保障、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等多層次的農(nóng)村社會保障體系,弱化農(nóng)民對土地的依賴。在其出讓土地經(jīng)營收益權(quán)的同時,輔之以強制性的社會保障措施,將經(jīng)營收益權(quán)轉(zhuǎn)讓所帶來的收益部分用作基本生活保障費,使被轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶在出讓土地經(jīng)營收益權(quán)的過程中,實現(xiàn)由土地保障形式向社會保障形式的過渡。只有為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂,才能真正讓農(nóng)民放心,為土地集中徹底掃除制度障礙。

參考文獻

［1］陳錫文.推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)［N］.人民日報,2005-11-04.

［2］盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟學(xué)［M］.北京:北京大學(xué)出版社,2007.