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內(nèi)容摘要：完善的監(jiān)督機制是對腐敗的有效預(yù)防。在社會轉(zhuǎn)型時期，完善我國公共事業(yè)組織的監(jiān)督機制，要在加強立法、完善監(jiān)督機制體系的基礎(chǔ)上，強化公共事業(yè)倫理道德建設(shè)，引入市場競爭機制。

關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型期公共事業(yè)組織監(jiān)督機制

當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型是指“中國社會從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷”，是在社會主義制度下社會的結(jié)構(gòu)性變遷。在社會轉(zhuǎn)型期的背景下，預(yù)防腐敗、完善公共事業(yè)組織的監(jiān)督機制至關(guān)重要。

公共事業(yè)組織監(jiān)督機制存在的問題分析

（一）雙重俘獲

行政主管部門對公共事業(yè)組織的“俘獲”主要表現(xiàn)為行政主管部門將公共事業(yè)組織作為其鞏固和擴(kuò)大既得利益的工具。從我國公共事業(yè)組織的負(fù)責(zé)人與政府財務(wù)監(jiān)督主體的關(guān)系來看，公共事業(yè)組織的大部分負(fù)責(zé)人都來自政府機關(guān)，具有官員身份。他們受政府委派，在公共事業(yè)組織中開展工作，與政府組織有著千絲萬縷的聯(lián)系。有的公共事業(yè)組織的負(fù)責(zé)人甚至與政府財務(wù)監(jiān)督主體存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但是，主管部門的“俘獲”往往是以自身“被俘獲”為代價的。在主管部門和社團(tuán)相互“博弈”的過程中，在社團(tuán)的公關(guān)攻勢下，主管部門被“俘獲”了。這種“俘獲”的結(jié)果必然是監(jiān)督的疲軟。

（二）組織缺位

在我國，公共事業(yè)組織的財務(wù)監(jiān)督機關(guān)是業(yè)務(wù)主管單位、財政部門、審計機關(guān)、人民銀行等。這些政府監(jiān)督部門主體多元并存，形成了一個看似嚴(yán)密的財務(wù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。但從總的監(jiān)督效果來看，缺位、錯位、越位現(xiàn)象均在不同程度上存在。從理論上講，財務(wù)監(jiān)督主體的多元化很可能會使政府對公共事業(yè)組織的監(jiān)督陷入不同主體之間相互扯皮、互相推諉的尷尬狀況。

（三）社會監(jiān)督體系薄弱

在我國，對公共事業(yè)組織的社會監(jiān)督主要是公眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督。而這兩種監(jiān)督都沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。新聞輿論報喜不報憂的狀況雖有改善，但是新聞視角更多放在了政府和社會上，對公共事業(yè)組織這個第三部門并沒有投入應(yīng)有的注意。雖然改革開放以來，我國民主氛圍得到了極大的加強，但是公眾監(jiān)督的渠道和力度都有待進(jìn)一步加強。

（四）監(jiān)督法規(guī)缺乏

相對于社會主義市場經(jīng)濟(jì)，我國目前頒布和實施的有關(guān)公共事業(yè)組織監(jiān)督法規(guī)滯后，缺少專門的公共事業(yè)組織監(jiān)督法律或法規(guī)。公共事業(yè)組織會計規(guī)范體系也存在問題。只有事業(yè)單位有會計準(zhǔn)則和會計制度，而社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)沒有自己的會計準(zhǔn)則與會計制度。

（五）政府財務(wù)監(jiān)督與規(guī)范管理工作存在脫節(jié)

政府監(jiān)管部門財務(wù)監(jiān)督工作的目標(biāo)過多地集中在單純查處公共事業(yè)組織違法違規(guī)的財務(wù)收支行為上，在改進(jìn)公共事業(yè)組織的財務(wù)管理工作、完善財務(wù)管理工作制度以及防止公共事業(yè)組織非營利性質(zhì)異化上缺乏足夠地重視，使得公共事業(yè)組織的政府財務(wù)監(jiān)督運行系統(tǒng)不完備，不僅弱化了政府對公共事業(yè)組織公共資金運行全過程實施有效財務(wù)監(jiān)督的效能，而且在一定程度上削弱了政府監(jiān)管部門在公共事業(yè)組織財務(wù)監(jiān)督中的作用。

國外監(jiān)督機制的實踐及對我國的啟示

國外對公共事業(yè)組織的監(jiān)督主要采取兩種模式，即英國“行政監(jiān)督模式”和美國的“非管制模式”。以監(jiān)督專員或慈善委員會為主的監(jiān)督機制是英國的特點，對公共事業(yè)組織的監(jiān)督控制具有主動性特點和行政規(guī)制的特征。美國對慈善機構(gòu)的政府管理實施的是“胡蘿卜加大棒”的政策。“胡蘿卜政策”是主要手段，其主要形式是稅收優(yōu)惠、賦予其他特權(quán)以及各級政府對慈善機構(gòu)的直接和間接支持?！按蟀粽摺敝饕袃刹糠謽?gòu)成：特權(quán)特別是稅收優(yōu)惠的剝奪；司法調(diào)查及相應(yīng)的處罰。國外監(jiān)督機制措施對我國有以下借鑒：

加強財務(wù)監(jiān)管。對公共事業(yè)組織進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督和管理是保證公共事業(yè)組織公共責(zé)任實現(xiàn)的重要手段。我國對公共事業(yè)組織的財務(wù)監(jiān)督應(yīng)該著重以下幾個方面：對非營利性的約束。強化財務(wù)公開制度。加強對受贈財產(chǎn)支出比例約束。

加強立法約束。從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗看，普遍重視法律與法規(guī)建設(shè)。必須在充分借鑒國際經(jīng)驗、充分結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，盡快建立并逐步完善各種法律法規(guī)體系，提前構(gòu)筑適應(yīng)未來不同類型機構(gòu)運行所必須的制度平臺，為分類改革奠定法制基礎(chǔ)。

引進(jìn)競爭機制。競爭機制的引入與完善是提高公共事業(yè)組織服務(wù)水平和質(zhì)量的根本之道。必須打破壟斷格局，建立競爭機制，激勵公共事業(yè)組織不斷改善業(yè)績，由社會來評價各個組織的業(yè)績，由業(yè)績來決定其發(fā)展，在競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

完善公共事業(yè)組織監(jiān)督機制的對策

（一）完善公共事業(yè)組織立法

要抓緊制定專門的公共事業(yè)組織法，針對公共事業(yè)組織行為的實體內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范，增強法律規(guī)范的操作行和針對性，搞好法律體系的銜接和法律規(guī)范的配套，以使監(jiān)督懲戒有法可依，確實起到警示、教育的作用。對現(xiàn)有有關(guān)的法律法規(guī)要清理，凡過時的法律條款要予以修訂或廢止，不合理的和重復(fù)的要取代，沖突的要予以理順，徹底改變把公共事業(yè)組織當(dāng)作行政機關(guān)或事業(yè)單位來管理的傳統(tǒng)做法，使對公共事業(yè)組織的監(jiān)督真正有法可依。

（二）加強公共事業(yè)倫理道德建設(shè)

加強公共事業(yè)倫理道德建設(shè)的途徑就是從道德驅(qū)動的自律到制度化的自律。制度化自律不僅意味著自律成為少數(shù)高尚者的自覺行動，更重要的是使自律成為多數(shù)“理性經(jīng)濟(jì)人”在外部約束下唯一理性的選擇。從人性和自律的形成過程看，當(dāng)經(jīng)常化、嚴(yán)密化的外力約束下的行為產(chǎn)生慣性并最終成為行為主體的“下意識”或“自然反應(yīng)”時，他律就轉(zhuǎn)化為自律，達(dá)到自律與他律的有機統(tǒng)一。公共事業(yè)倫理道德建設(shè)的核心是擺脫對道德驅(qū)動的自律的過分依賴，實現(xiàn)制度化的自律。

（三）完善并強化多元化的監(jiān)督體系

在強化輿論監(jiān)督的同時，要加強市場監(jiān)督機制和客戶監(jiān)督機制。在公益服務(wù)的新模式中，服務(wù)對象要從單純的受惠者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的協(xié)作生產(chǎn)者（co-producer）。公眾可以通過政府部門、評估機構(gòu)和非營利組織自身設(shè)有的投訴熱線和網(wǎng)站對非營利組織進(jìn)行監(jiān)督。完善客戶需求的評估機制、服務(wù)提供方式設(shè)計中客戶參與、客戶滿意成為組織追求的最終目標(biāo)等，都意味著客戶監(jiān)督機制的強化。

（四）加強日常監(jiān)督

在適當(dāng)放寬對公共事業(yè)組織的登記控制后，同時應(yīng)加強對公共事業(yè)組織運作期間的監(jiān)督，以保證其公共責(zé)任的實現(xiàn)，尤其要注意以下方面：增強年檢的可操作性。加強公共事業(yè)組織的財務(wù)監(jiān)督。對公共事業(yè)組織財政優(yōu)惠的制度化。

（五）加強市場約束

我國公共事業(yè)組織監(jiān)督的外部制度中一個重要特點是國家人為的限制公共事業(yè)組織之間的競爭。這種限制主要體現(xiàn)為兩個方面：分級管理所帶來的地域上限制競爭。在同一行政區(qū)域內(nèi)，不允許設(shè)立相同或相似的社團(tuán)。這種市場約束的軟化造成了社團(tuán)的壟斷地位，客觀上削弱了公共事業(yè)組織實現(xiàn)公共責(zé)任的外部約束。所以，適當(dāng)?shù)囊胧袌龈偁帣C制，既可以從外部加強對公共事業(yè)組織的監(jiān)督，又能激發(fā)公共事業(yè)組織活力，在市場經(jīng)濟(jì)的宏觀環(huán)境中提高競爭力，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

參考文獻(xiàn)：

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