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1．在政治經(jīng)濟(jì)體制整體框架內(nèi)設(shè)計(jì)

國(guó)有企業(yè)改革的新使命從目前的形勢(shì)來(lái)看，改革之初形成的以企業(yè)改革為中心環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)體制改革，已經(jīng)擴(kuò)展到包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治“四位一體”全方位的體制創(chuàng)新，系統(tǒng)性顯著增強(qiáng)，整體配套要求更高，單個(gè)領(lǐng)域的突破已很難達(dá)到改革目標(biāo)。因此，國(guó)有企業(yè)改革的頂層設(shè)計(jì)一定要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā)，確定國(guó)有經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)各自在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位、功能、作用，以及不同經(jīng)濟(jì)成分之間的相互關(guān)系，在中國(guó)國(guó)家發(fā)展的總體框架下考慮中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革問(wèn)題，堅(jiān)持中國(guó)經(jīng)濟(jì)“一盤(pán)棋”，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)結(jié)合”，即將國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整與體制機(jī)制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將國(guó)有企業(yè)改革力度、速度與社會(huì)承受度結(jié)合起來(lái)，將國(guó)有企業(yè)改革與非國(guó)有企業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。第一，將國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整與體制機(jī)制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)。中央明確指出，要通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整與國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略改組，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用。而國(guó)有經(jīng)濟(jì)的這一作用，必須通過(guò)將國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整與體制機(jī)制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)。國(guó)有企業(yè)改革并不是單純的國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題，它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅涉及到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的改革以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展，還涉及到千千萬(wàn)萬(wàn)人的就業(yè)問(wèn)題，涉及到調(diào)整全社會(huì)各種利益主體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的大問(wèn)題。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，國(guó)企改革不是孤立的存在，而是整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的一部分。國(guó)企改革所取得的重大進(jìn)展與成果，與我國(guó)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)，與深化體制機(jī)制改革緊密結(jié)合，進(jìn)一步深化國(guó)企改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略調(diào)整，同樣離不開(kāi)機(jī)制體制改革的深入推進(jìn)。第二，將國(guó)有企業(yè)改革力度、速度與社會(huì)承受度結(jié)合起來(lái)，不能為改革而改革。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，國(guó)有企業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)、保障和改善民生、維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局等方面發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，特別是在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生劇烈波動(dòng)或發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全等突發(fā)公共事件時(shí)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)所發(fā)揮的綜合保障作用效果顯著，能夠保持經(jīng)濟(jì)的相對(duì)穩(wěn)定。因此，在深化國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，應(yīng)注重將國(guó)有企業(yè)改革力度、速度與社會(huì)承受度結(jié)合起來(lái)，務(wù)必堅(jiān)持循序漸進(jìn)和統(tǒng)籌兼顧的原則，保持科學(xué)合理的國(guó)有企業(yè)改革的力度與速度，契合社會(huì)整體承受度，保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。第三，將國(guó)有企業(yè)改革與非國(guó)有企業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。一方面，國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展應(yīng)置于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境之中，國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展不能妨礙非國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。黨的十八大報(bào)告指出，“毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”。國(guó)有企業(yè)必須直面市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，打破依靠壟斷力量等不公平競(jìng)爭(zhēng)的格局。公平競(jìng)爭(zhēng)不但是改善國(guó)企經(jīng)營(yíng)效益、調(diào)整國(guó)企結(jié)構(gòu)的最佳手段，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)“有進(jìn)有退”的最好標(biāo)尺。這就要求切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)打破壟斷、鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，真正使各類(lèi)企業(yè)在市場(chǎng)中公平競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，國(guó)有企業(yè)應(yīng)與非國(guó)有企業(yè)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，要注重發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的控制力、影響力和帶動(dòng)力，國(guó)企改革不是要“一家獨(dú)大”，而是要著力構(gòu)建一個(gè)與民營(yíng)企業(yè)共贏發(fā)展的機(jī)制，把競(jìng)爭(zhēng)者變成合作者。除了保證已經(jīng)形成的公平競(jìng)爭(zhēng)格局，還要加大股權(quán)多元化力度，吸引更多的社會(huì)資金參與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)企改革，要把非公有制經(jīng)濟(jì)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)與國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)與非公有制企業(yè)的聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效率的同時(shí)，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2．讓市場(chǎng)起決定性作用，切實(shí)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程

要把更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率。在深化中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，任何改革的措施與政策都必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向，改革的成果也必須由市場(chǎng)來(lái)檢驗(yàn)。凡是能采取市場(chǎng)化操作的都要采取市場(chǎng)化操作，運(yùn)用市場(chǎng)化手段，促進(jìn)資源優(yōu)勢(shì)和資本優(yōu)勢(shì)的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。讓市場(chǎng)起決定性作用來(lái)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程，關(guān)鍵在于確定政府與市場(chǎng)的邊界，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。厘定政府與市場(chǎng)的邊界、限制政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，是深化國(guó)有企業(yè)改革最基礎(chǔ)最重要的一環(huán)，也是受到既得利益集團(tuán)阻撓最大的一環(huán)，這方面的改革離不開(kāi)政府的頂層設(shè)計(jì)與安排。第一，實(shí)質(zhì)性地取消而不是簡(jiǎn)單地下放項(xiàng)目審批、投資審批、資質(zhì)審批等行政許可與行政審批項(xiàng)目。必須在中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，深化行政審批體制改革，切實(shí)消除行業(yè)進(jìn)入的行政性政策性壁壘，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，進(jìn)一步減少政府對(duì)企業(yè)的直接行政干預(yù)，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用應(yīng)主要定位于在放松市場(chǎng)進(jìn)入監(jiān)管的前提下，更多地加強(qiáng)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任、產(chǎn)品服務(wù)與質(zhì)量、普遍服務(wù)等方面的社會(huì)性監(jiān)管。第二，深化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革。進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)資委的去行政化改革，解決國(guó)資委在做到出資人不缺位的同時(shí)所產(chǎn)生的出資人越位的新問(wèn)題。要將國(guó)資委的功能定位從管企業(yè)轉(zhuǎn)變到管資本上來(lái)，逐步落實(shí)企業(yè)的自主權(quán)，充分體現(xiàn)“股東所有權(quán)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)”“企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)”的兩權(quán)分離，在確保國(guó)有出資者重大決策權(quán)、收益權(quán)與人事權(quán)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)企業(yè)的財(cái)權(quán)獨(dú)立、利益獨(dú)立與責(zé)任獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使國(guó)資監(jiān)管逐步走向股東社會(huì)化、經(jīng)營(yíng)社會(huì)化、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化與人才社會(huì)化。第三，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)公平式發(fā)展是目前深化中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)任務(wù)，只有取消所有帶有歧視性的法律法規(guī)，逐步改變那些看不見(jiàn)的門(mén)檻，讓國(guó)有企業(yè)和其他所有制企業(yè)在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)，才能切實(shí)激發(fā)國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展的動(dòng)力和壓力。只有真正形成國(guó)有企業(yè)的硬約束，才能在真正意義上提升國(guó)有企業(yè)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。只有公平意義上的競(jìng)爭(zhēng)才是有效競(jìng)爭(zhēng)，也只有建立在平等基礎(chǔ)上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所形成的壓力與動(dòng)力機(jī)制才是企業(yè)改革與發(fā)展的原動(dòng)力。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，國(guó)有企業(yè)要“建立職業(yè)經(jīng)理人制度”“國(guó)有企業(yè)要合理增加市場(chǎng)化選聘比例”，這就要求按照政企分開(kāi)的思路，取消國(guó)有企業(yè)及其高管的行政級(jí)別，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)自主權(quán)，從根本上消解國(guó)有企業(yè)的泛行政化現(xiàn)象，打破國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的制度障礙。

3．對(duì)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革、分類(lèi)治理、分類(lèi)監(jiān)管

在下一階段深化國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，必須認(rèn)識(shí)到不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演著不同的角色，必須樹(shù)立“國(guó)有經(jīng)濟(jì)分類(lèi)布局，國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革”的基本思路，根據(jù)國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)與功能定位來(lái)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。國(guó)資委2011年提出將國(guó)有企業(yè)劃分為公益性與競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)兩大類(lèi)，公益性與競(jìng)爭(zhēng)性的二分法，看似是把國(guó)有企業(yè)的公益性功能和“商業(yè)性”私立完全隔離，但本質(zhì)上仍然無(wú)法隔離國(guó)有企業(yè)先天性的角色沖突。而且，“公益企業(yè)”只是相對(duì)于“私有企業(yè)”而言，并不是“競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)”所對(duì)應(yīng)的，“公益性國(guó)有企業(yè)”和“競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)”兩分法存在邏輯上的混淆，各自涉及的領(lǐng)域和界限不夠明確，且有用“公益性國(guó)有企業(yè)”這一概念來(lái)代替和掩飾“壟斷性國(guó)有企業(yè)”之嫌疑。按照國(guó)有資本具有社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性?xún)芍貙傩?、?guó)有企業(yè)提供公共產(chǎn)品和私人用品雙重功能的基本要求，依據(jù)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)特征和基本功能定位，并按照出資人、產(chǎn)品和服務(wù)屬性、企業(yè)功能、政府調(diào)控等具體特征分類(lèi)，我們建議將中國(guó)國(guó)有企業(yè)分為公共服務(wù)類(lèi)、特定功能類(lèi)和一般競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)三大類(lèi)。公共服務(wù)類(lèi)國(guó)有企業(yè)主要承擔(dān)政府公共服務(wù)目標(biāo)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、履行社會(huì)責(zé)任為主要職責(zé)，“社會(huì)性”“非營(yíng)利性”特征顯著。該類(lèi)企業(yè)主要以國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有絕對(duì)控股的形式存在，由國(guó)家出資，并由政府管理機(jī)構(gòu)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目、資金或部分資金。主要集中于事關(guān)國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，以及私人資本不愿進(jìn)入或無(wú)力進(jìn)入的可競(jìng)爭(zhēng)性差的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。特定功能類(lèi)國(guó)有企業(yè)以保障重要基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)有效運(yùn)營(yíng)、承擔(dān)政府特殊功能為主，承擔(dān)政府特定任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)特定功能是其主要目標(biāo)，并具備一些戰(zhàn)略性的職能屬性，主要涉及特定區(qū)域投資開(kāi)發(fā)、重大項(xiàng)目建設(shè)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)建設(shè)等領(lǐng)域。特定功能類(lèi)國(guó)有企業(yè)在按照商業(yè)化、市場(chǎng)化原則開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，由國(guó)家提供相應(yīng)的政府補(bǔ)貼以彌補(bǔ)企業(yè)提供普遍服務(wù)所造成的虧損。這些企業(yè)往往以追求社會(huì)利益為主，同時(shí)兼顧商業(yè)利益。一般競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)有企業(yè)是完全以市場(chǎng)為導(dǎo)向的完全適應(yīng)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是其主業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益最大化是其主要目標(biāo)。競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)有企業(yè)在體制上政企分開(kāi)應(yīng)更為徹底，除出資人職能外政府不再干預(yù)企業(yè)的決策和內(nèi)部事務(wù)，也沒(méi)有扶持、幫助的義務(wù);企業(yè)在機(jī)制上更加市場(chǎng)化，干部管理體制、勞動(dòng)分配制度等都在向市場(chǎng)化的方向改革。隨著改革的深入，一般競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)有企業(yè)將實(shí)施戰(zhàn)略性退出，原則上將不再新設(shè)國(guó)有企業(yè)。

4．壟斷行業(yè)改革是國(guó)有企業(yè)改革的“主戰(zhàn)場(chǎng)”

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，自然壟斷行業(yè)根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。因此，必須堅(jiān)持把產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)化改造作為深化壟斷行業(yè)改革的主攻方向，堅(jiān)持把打破壟斷行業(yè)的壟斷局面、形成有效競(jìng)爭(zhēng)格局作為壟斷行業(yè)改革的主題，堅(jiān)持把運(yùn)營(yíng)模式(縱向產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu))與競(jìng)爭(zhēng)模式(橫向產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu))的競(jìng)爭(zhēng)化改造作為壟斷行業(yè)改革的主線。對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)化改造，塑造可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，相競(jìng)而進(jìn)，相爭(zhēng)而奇，不僅有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，也有助于解決與壟斷相關(guān)的各類(lèi)“行政化”問(wèn)題。鑒于壟斷行業(yè)的眾多性和改革內(nèi)容的多樣性，不可能“畢其功于一役”，“十二五”末期和“十三五”前期，最好不要賦予壟斷行業(yè)改革更多的使命，可從競(jìng)爭(zhēng)化改造入手，根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征設(shè)計(jì)科學(xué)的運(yùn)營(yíng)模式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律選擇有效的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，盡可能實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”，將自然壟斷企業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)剝離出去，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)范圍和容量。與此同時(shí)，還要積極探索多家綜合運(yùn)營(yíng)商的有效競(jìng)爭(zhēng)模式，為加速型技術(shù)進(jìn)步趨勢(shì)下企業(yè)的產(chǎn)業(yè)重組和價(jià)值鏈再造留下余地和空間。對(duì)于主管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)和地方政府或明或暗的各種行政壟斷行為，可運(yùn)用《反壟斷法》加以約束。

5．從去“六化”入手，明確國(guó)有企業(yè)改革的具體內(nèi)容

國(guó)有企業(yè)現(xiàn)階段的問(wèn)題突出表現(xiàn)為行政化、獨(dú)資化、獨(dú)治化、獨(dú)占化、獨(dú)享化、剛性化較為嚴(yán)重。國(guó)企的“六化”不僅在深層次上阻礙著市場(chǎng)在資源配置的決定性作用，而且與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等時(shí)代要求也格格不入。因此，有必要從去“六化”入手深化國(guó)有企業(yè)改革，進(jìn)一步明確深化國(guó)有企業(yè)改革的具體內(nèi)容。國(guó)有企業(yè)去行政化，就是一律取消國(guó)有企業(yè)及其高管的行政級(jí)別，這一點(diǎn)早在1999年《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中就已明確，有待今后具體落實(shí)。去獨(dú)資化和去獨(dú)治化，主要是按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的精神，立足于國(guó)有企業(yè)母公司層面而不是子公司層面實(shí)行混合所有制。去獨(dú)占化，即是上述的壟斷行業(yè)改革內(nèi)容。去獨(dú)享化，就是全面加大國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)比例，充實(shí)社保基金、養(yǎng)老金等，真正讓國(guó)有企業(yè)普惠于全民。去剛性化，就是在國(guó)有企業(yè)中引進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制，企業(yè)能生能死，高管能升能降，工資能高能低，員工能進(jìn)能出。

作者：戚聿東劉健單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)校長(zhǎng)助理北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師