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走具有云南特色的新型城鎮(zhèn)化道路

科學構建城鎮(zhèn)體系

合理發(fā)展大城市，著力提升現(xiàn)代新昆明建設水平，全力加快曲靖、玉溪、大理、紅河4個區(qū)域性中心城市建設。重點發(fā)展中小城市，加快建設楚雄、麗江、保山、西雙版納、普洱、臨滄、昭通、文山等州（市）政府所在地城市和安寧、宣威等縣級城市，使其發(fā)展為中等城市；其他州府所在地、縣級市和發(fā)展?jié)摿Υ蟮目h城、中心鎮(zhèn)，發(fā)展成具有一定規(guī)模效應和集聚效應的小城市群體。擇優(yōu)發(fā)展小城鎮(zhèn)，因地制宜、分類指導，建設一批產業(yè)特色突出、文化內涵豐富、特色風貌顯著的現(xiàn)代農業(yè)、工業(yè)、旅游、商貿、邊境口岸等特色小鎮(zhèn)。同時，推動不同層級城鎮(zhèn)之間的分工與協(xié)作，實現(xiàn)云南省大中小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。

積極推進“城鎮(zhèn)上山”

按照耕地總量和基本農田面積不減少、耕地質量有提高的原則，合理劃定永久基本農田和城鎮(zhèn)發(fā)展界線，提高壩區(qū)耕地劃入基本農田比例，進一步落實基本農田保護責任制，強化壩區(qū)耕地保護。樹立梯度開發(fā)新理念，嚴格保護8度以下壩區(qū)，調整優(yōu)化8~15度淺山區(qū)，重點開發(fā)15~25度緩坡區(qū)，全力建設25度以上生態(tài)屏障區(qū)。開展山地建設用地適宜性評價，運用市場與行政手段，提高壩區(qū)用地成本、補償山地開發(fā)成本，推動工業(yè)項目、城鎮(zhèn)建設盡量向山坡、丘陵發(fā)展，多利用荒山荒坡搞建設，少占或不占優(yōu)質農田，努力實現(xiàn)“城鎮(zhèn)朝著山坡建、良田留給子孫耕”的目標。

加快農民進城步伐

放寬城鎮(zhèn)戶籍，適度放松昆明主城區(qū)、進一步放寬縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的落戶條件。同時，以體制改革和機制創(chuàng)新為突破口，力爭在5~10年內給予進城落戶農民“城鄉(xiāng)兼有”的身份待遇，將他們及時納入城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等五大保障體系，并允許轉戶后繼續(xù)保留農村承包地、宅基地、林地、計劃生育和集體經(jīng)濟分配等五大權益，使他們“退可回農村、進可入城鎮(zhèn)”，解決好農業(yè)轉移人口向城鎮(zhèn)居民轉變后的生存和發(fā)展問題，全方位推進云南省農業(yè)轉移人口向城鎮(zhèn)聚集。加快推進農業(yè)轉移人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，可以采取“三分”思路：1.分區(qū)域布局：遵循寬嚴有度、分級承接的原則，通過設置不同的準入標準，引導、鼓勵農業(yè)轉移人口有序向城鎮(zhèn)轉移，形成合理的城鎮(zhèn)人口區(qū)域布局。2.分群體實施：重點解決有條件的農民工及新生代，包括在昆明主城區(qū)務工經(jīng)商3年以上、在縣（市、區(qū)）務工經(jīng)商1年以上的農民工，農村籍大中專學生，農村籍退役士兵的轉戶問題。3.分階段推進：在2010至2020年期間，前5年先集中解決存量人口和歷史遺留問題人口的轉戶，后5年轉戶進入常態(tài)化。

著力推進城鄉(xiāng)區(qū)域一體化

樹立全域規(guī)劃理念，建立健全相互配套、全面對接、覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展目標相協(xié)調、部署相適應、發(fā)展相促進。加快構建云南區(qū)域城鎮(zhèn)群內部及之間的協(xié)調聯(lián)動機制，創(chuàng)新區(qū)域合作方式，推動生產要素跨區(qū)域自由流動，統(tǒng)籌安排區(qū)域基礎設施布局，做到布局統(tǒng)一規(guī)劃、功能統(tǒng)籌安排、項目同步建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施協(xié)調共建、聯(lián)網(wǎng)共享。整體推進城鄉(xiāng)產業(yè)結構戰(zhàn)略性調整，深入開展城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)作，把城鎮(zhèn)產業(yè)結構優(yōu)化升級與農村第二、第三產業(yè)的發(fā)展緊密結合起來，形成城鄉(xiāng)分工合理、產業(yè)聯(lián)系緊密、區(qū)域特色鮮明的產業(yè)空間布局。加強農村公共服務體系建設，大力推進基本公共服務均等化、利民惠民政策廣覆蓋，讓城鄉(xiāng)居民共創(chuàng)共享城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果。

進一步提高云南城鎮(zhèn)化發(fā)展質量和水平的對策建議

扎實開展規(guī)劃工作

一是提高規(guī)劃編制的質量和水平?？茖W修編和實施好全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2030年）和城市群規(guī)劃，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的跨行政區(qū)協(xié)調。轉變城鄉(xiāng)規(guī)劃修編方式，合理確定城鎮(zhèn)定位、規(guī)模、性質、發(fā)展方向和用地布局，重視人居環(huán)境規(guī)劃設計，加強各類規(guī)劃銜接，并為城鎮(zhèn)發(fā)展預留空間。二是強化城鄉(xiāng)空間管制。劃定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，加快編制山地綜合開發(fā)利用規(guī)劃，明確不能建設和必須保護的空間區(qū)域，提高城鎮(zhèn)建設用地使用效率，促進城鎮(zhèn)緊湊布局、集約發(fā)展。三是做好城鎮(zhèn)規(guī)劃的動態(tài)修編。按照加強壩區(qū)優(yōu)質耕地保護、節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)建設向山地發(fā)展的要求，調整完善云南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和林地保護利用規(guī)劃，確保三個規(guī)劃有機銜接。四是編制統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展專項規(guī)劃。抓好城鄉(xiāng)建設專項規(guī)劃編制工作，加強各級各類規(guī)劃的銜接協(xié)調，充分發(fā)揮規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設的協(xié)調指導功能；豐富完善各類規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關內容；做好城市建設規(guī)劃和新農村建設的銜接，科學規(guī)劃城市發(fā)展布局和新農村、新社區(qū)建設的布局；加快推進小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，力爭到“十二五”末實現(xiàn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)有規(guī)劃；盡快完成村莊規(guī)劃編制工作，村莊規(guī)劃和建設要與縣城、中心鎮(zhèn)相關規(guī)劃對接，增強城鎮(zhèn)對農村發(fā)展的輻射帶動作用。五是強化規(guī)劃約束力。健全城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，認真開展城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作，突出重點，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)行為。建立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，加強對規(guī)劃編制實施情況的監(jiān)督檢查，加大規(guī)劃編制審批和重大規(guī)劃方案變更的審查力度，加強對城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的規(guī)劃管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理一體化。

著力制定一批重大相關配套政策

一是抓緊制定涵蓋產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、市場體系對接、生態(tài)環(huán)境保護、土地綜合利用在內的滇中城市群建設政策體系。二是建立滇中城市群建設專項資金。將省級財政獲取的滇中四州市稅費收入，以及中央和省級財政投入四州市建設資金的一定比例，納入“滇中城市群建設專項資金”，按照共同受益的原則統(tǒng)籌用于滇中城市群建設。三是制定支持特殊類型城鎮(zhèn)發(fā)展的政策。加大對邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、具有豐富歷史文化遺存、資源枯竭型城鎮(zhèn)、山地型城鎮(zhèn)等特殊類型城鎮(zhèn)建設的扶持力度。四是建立占用壩區(qū)耕地質量補償政策。嚴格執(zhí)行建設占用耕地補償制度，抓緊制定差別化耕地質量補償制度實施細則，實行差別化的耕地占補平衡政策，加大非農建設占用耕地特別是基本農田的成本，引導各類項目利用存量土地和未利用土地搞建設，有效保護壩區(qū)耕地。五是加快制定用地計劃指標獎勵機制實施辦法。開展城市土地集約利用評價工作，對利用山地發(fā)展城鎮(zhèn)化程度較高的地方，在安排年度用地計劃指標時給予多種形式的獎勵。六是建立城鄉(xiāng)一體化的公共產品供給財政投入機制。進一步科學劃分財權和事權，讓各級政府承擔起農村公共產品的供給責任；整合各類財政支農資金，提高財政支農資金的使用效益。

加強城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)調發(fā)展

一是優(yōu)化城鎮(zhèn)產業(yè)空間布局。以增強經(jīng)濟效益和增加就業(yè)為核心，因地制宜發(fā)展壯大主導產業(yè)和特色產業(yè)，推動城鎮(zhèn)產業(yè)的有序更替、加快產業(yè)集群發(fā)展步伐、擴大城市產業(yè)的分工協(xié)作、提高產業(yè)結構的服務化和高級化，形成特色鮮明、錯位發(fā)展、相互協(xié)調的城鎮(zhèn)產業(yè)格局；進一步調整大中城市工業(yè)結構，重點發(fā)展高科技、高附加值產業(yè)，積極運用高新技術和先進適用技術改造傳統(tǒng)產業(yè)，加快商貿、旅游、文化、會展、金融、保險、信息等現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，形成一批高端產業(yè)聚集區(qū)；利用土地、勞動力、資源等要素優(yōu)勢加快發(fā)展小城市和重點鎮(zhèn)，重點發(fā)展農產品加工業(yè)、勞動密集型產業(yè)、服務大中城市的配套產業(yè)和農村服務業(yè)，推動發(fā)展形成城區(qū)以第三產業(yè)為主、工業(yè)園區(qū)以二產為本、城鎮(zhèn)周邊以城郊現(xiàn)代農業(yè)為基礎的產業(yè)格局。二是實現(xiàn)城鎮(zhèn)產業(yè)集聚發(fā)展。按照布局集中、產業(yè)集聚、土地集約、生態(tài)環(huán)保的原則，完善城鎮(zhèn)功能分區(qū)，合理配置產業(yè)用地；大力發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟，完善園區(qū)基礎功能和公共服務體系，加強城鎮(zhèn)建設與產業(yè)園區(qū)布局的結合，提升園區(qū)發(fā)展水平，圍繞提升產業(yè)配套能力，延長產業(yè)鏈條，著力培育產業(yè)集群，促進工業(yè)向園區(qū)集中，產業(yè)向城鎮(zhèn)集聚。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展。加強城鄉(xiāng)產業(yè)對接，充分考慮產業(yè)對農村的輻射和帶動作用，把推進城市第二、第三產業(yè)的資金、技術、人才、管理等要素下鄉(xiāng)作為破解城鄉(xiāng)二元結構、優(yōu)化城鄉(xiāng)生產力布局的重要手段；加大對農副產品加工、農業(yè)機械制造、支農化工等涉農產業(yè)的支持力度，優(yōu)先發(fā)展需要農村配套、提供原料和能夠吸納大批農村勞動力的產業(yè)或產業(yè)集群。推動適宜于農村發(fā)展的第二、第三產業(yè)項目向農村布局，努力形成一個工業(yè)項目、一個骨干企業(yè)帶起一方農村經(jīng)濟、安置一批農村勞動力的發(fā)展格局。

加強組織領導和協(xié)調

一是在省級層面成立推進滇中城市群建設發(fā)展協(xié)調領導小組。研究解決滇中城市群建設中的重要支持政策、規(guī)劃、重點項目等重大問題。同時，設立協(xié)調領導小組辦公室，具體負責推進的日常工作。二是成立云南省加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度促進農業(yè)轉移人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民協(xié)調領導小組，并在省政府辦公廳設立副廳級的協(xié)調領導小組辦公室，負責促進農業(yè)轉移人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民的日常組織和協(xié)調工作。三是建立規(guī)劃調整部門間溝通協(xié)調長效機制。在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和調整過程中，省發(fā)改、住建、國土等相關部門加強聯(lián)系溝通，共同協(xié)商規(guī)劃銜接和制定技術指南，并指導各地同步開展城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃的調整完善工作。四是完善對農村產權流轉、置換的金融信貸支持。金融機構要簡化農村產權抵押貸款程序、降低門檻，擴大面向進城農村居民的住房貸款、農房抵押貸款和林權直接抵押貸款，給予土地流轉規(guī)模經(jīng)營主體一定的授信額度。

當前應關注的重大現(xiàn)實問題

一是積極推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的各項制度改革。盡快啟動推進農業(yè)轉移人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民的相關改革，加快推進云南城鎮(zhèn)化進程；深化農村土地管理制度改革，建立土地收益分配新機制；深化農村金融體制改革，建立多方參與的農村信貸擔保機制；深化公共財政管理體制改革，促進財政支農政策、制度和管理方式逐步統(tǒng)一；加快建立城鄉(xiāng)一體的社會保障政策體系，不斷提高農村保障人群各類補助標準，逐步拉平城鄉(xiāng)社會保障待遇。二是啟動新一輪《云南省社會主義新農村建設規(guī)劃綱要》編制工作。三是開展山地城鎮(zhèn)建設用地適宜性評價。對主要城鎮(zhèn)周邊緩坡地建設進行適宜性分析。四是完善促進耕地保護的相關技術標準。根據(jù)“守住紅線、城鎮(zhèn)上山”的要求，加快編制調整完善全省土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術標準，制定規(guī)劃協(xié)調銜接的技術指南，重點做好面積在1平方公里以上的壩區(qū)所涉及的土地利用總體規(guī)劃的調整完善工作。細化對使用山地建設城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)等項目時的各類稅費減免具體標準。

本文作者：鐘順昌簡光華作者單位：云南大學云南省政府發(fā)展研究中心