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殷商時期，就有禁止在街道傾倒生活垃圾的規(guī)定，而且視其為犯罪。秦朝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了進(jìn)一步發(fā)展，對于自然環(huán)境和自然資源保護(hù)的法律也日趨增多和嚴(yán)格。而唐律中設(shè)有“雜律”一章，把山林川澤、苑圃、打獵作為政府管理的范圍，還把城市綠化、郊祠神壇、五岳名山納入政府管理的職責(zé)，劃分禁伐區(qū)和禁獵區(qū)，從管理范圍上超過了先秦時期。1840年鴉片戰(zhàn)爭后，西方國家由于工業(yè)發(fā)展需要，大量掠奪和侵占中國資源，在華工廠不注重環(huán)境資源保護(hù)，局部地區(qū)已出現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境污染，自然資源破壞和水土流失等問題日益突出。在有識之士的倡導(dǎo)和推動下，先后制定過一些相關(guān)的環(huán)境資源法規(guī)。民國初期，孫中山在《建國方略》中，曾提出一個比較全面的國土資源開發(fā)利用計劃方案，并大力提倡植樹造林。但這一時期，由于戰(zhàn)亂頻繁，政局不穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)、社會和科學(xué)不發(fā)達(dá)，缺乏諸如發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、工業(yè)化、城市化等現(xiàn)代環(huán)境資源保護(hù)賴以發(fā)展的必要條件，使得中國環(huán)境資源立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界發(fā)展水平。從新中國成立到20世紀(jì)60年代末的環(huán)境資源立法，較多的是關(guān)于自然資源的保護(hù)。為此，制定了一系列有關(guān)保護(hù)森林、保護(hù)土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理害河等方面的法規(guī)和規(guī)范性文件。但是，進(jìn)入20世紀(jì)70年代，伴隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重。從1979年我國頒布實施第一部環(huán)境法律《環(huán)境保護(hù)法﹙試行﹚》開始至今，全國人大常委會相繼制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》等近30部環(huán)保相關(guān)法律，國務(wù)院還制定了60余部環(huán)保方面的行政法規(guī)，國務(wù)院有關(guān)部門、地方人大和政府也頒布了600多部環(huán)保規(guī)章和地方性法規(guī)，國家有關(guān)部門環(huán)保國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1187項，初步建立了環(huán)保法律體系［2］。我國在經(jīng)濟(jì)總量翻兩番的同時，通過立法等活動部分遏制和減緩了環(huán)境污染和自然生態(tài)破壞的趨勢，推動了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。

德國環(huán)境立法的發(fā)展歷程

在德國，環(huán)境法作為環(huán)境管制規(guī)定的歷史始于快速發(fā)展的工業(yè)化階段，當(dāng)時的環(huán)境法律規(guī)定在有關(guān)工廠建立的規(guī)范之中，例如防止工廠的工業(yè)設(shè)施排放廢氣與噪音等的規(guī)定。在第二次世界大戰(zhàn)后，德國也只有少量的環(huán)境法律存在，如1957年的水資源法和1959年的核能法。但當(dāng)時沒有人意識到這些環(huán)境法律之間存在著環(huán)境保護(hù)的共性。直到20世紀(jì)60年代，環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法的概念才正式出現(xiàn)。當(dāng)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法被大家所接受并成為一種共識后，環(huán)境法的重要性開始顯現(xiàn)，德國的環(huán)境立法大致可以分為兩個階段，第一階段是20世紀(jì)70年代到80年代，第二階段為20世紀(jì)80年代之后至今。環(huán)境法在20世紀(jì)70年代成為了一個獨立的法律部門，這是德國環(huán)境立法的一個轉(zhuǎn)折點，開始了第一階段德國大規(guī)模的環(huán)境立法工作，涉及空氣污染防治、噪音管制、水資源保護(hù)與污染防治、自然保育以及廢棄物處理。值得一提的是，在1970年之前，德國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律都任由各個州自行規(guī)定，此后德國非常積極地在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行使聯(lián)邦的立法權(quán)，因此在20世紀(jì)70年代到80年代制定了許多環(huán)境法律，例如聯(lián)邦污染防治法、聯(lián)邦自然保育法、廢棄物清理法﹙后于1994年修訂為循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物法﹚、聯(lián)邦森林法等。這一階段的立法主要是針對防范污染所產(chǎn)生的危害以及預(yù)防措施，以預(yù)防、污染者負(fù)責(zé)、合作為管制原則；以設(shè)施、污染物質(zhì)、土地資源為管制對象；以干預(yù)、給付、規(guī)劃及計劃為手段或措施所構(gòu)成的。這個階段的環(huán)境管制方法存在著以下缺點：個別環(huán)境法之管制目標(biāo)不完全一致或相容，各個管制領(lǐng)域彼此重疊；個別環(huán)境法之間欠缺聯(lián)系；法律規(guī)定過度或不足。針對德國環(huán)境立法中出現(xiàn)的上述缺點，順應(yīng)國際環(huán)境保護(hù)理念變化的趨勢，德國從20世紀(jì)80年代是環(huán)境立法的新階段。之前的環(huán)境立法多少是對特定環(huán)境領(lǐng)域所作的獨立的立法規(guī)定，從這時起環(huán)境立法則以一種全新的姿態(tài)出現(xiàn)，環(huán)境立法涉及的是環(huán)境法的整體，對于環(huán)境法律中可以共同適用的部分進(jìn)行立法，以體現(xiàn)環(huán)境法律之間的內(nèi)在聯(lián)系性，這種立法典型的如1990年制定的環(huán)境影響評價法、1990年頒布、1991年生效的環(huán)境責(zé)任法和1994年的環(huán)境信息法等；同時德國也開始醞釀對環(huán)境法的整合工作，以彌補數(shù)量不斷增多的環(huán)境法之間不協(xié)調(diào)、重疊和沖突的情況。目前，德國已擁有世界上最完善、最詳細(xì)的環(huán)境保護(hù)法律體系，聯(lián)邦及各州的環(huán)境法律法規(guī)8000余件，還實施了約400余個歐盟相關(guān)法規(guī)［3］。可以說，健全的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，使德國在較短時期內(nèi)扭轉(zhuǎn)了環(huán)境惡化的趨勢，成為了世界上環(huán)境最好的國家之一。

中德環(huán)境立法之比較

﹙一﹚立法目的比較

立法目的是法所希望達(dá)到的境地或所希望得到的結(jié)果，是對法所要追求的價值最直接、最明確的表述。一部法律有符合時念價值、反映社會現(xiàn)實和公意的目的，才能達(dá)到良好的運行效果［4］。環(huán)境法的立法目的決定著整個環(huán)境法的指導(dǎo)思想、環(huán)境法的調(diào)整對象、環(huán)境法的適用效能，同時也反映了環(huán)境法的發(fā)展程度和人類對于自然的態(tài)度［5］。德國1990年5月14日頒布的《聯(lián)邦污染控制》第1條本法的目的規(guī)定：本法律的目的是保護(hù)人類、動物、植物、土地、水、大氣、農(nóng)作物和其他物體免受有害的環(huán)境影響，并對需要被監(jiān)測的設(shè)備可能有的危害、明顯不利采取保護(hù)措施，預(yù)防有害的環(huán)境影響。1993年的《環(huán)境法典》草案第1條規(guī)定：為了環(huán)境的持久安全，法律的保護(hù)目標(biāo)是生物圈的生存能力和效率，以及其他自然資源的可利用能力，環(huán)境保護(hù)的措施是為了人類的健康和健全。我國1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：為保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保護(hù)人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。可以看出，德國有關(guān)環(huán)保法律把立法目標(biāo)對準(zhǔn)了生物圈以及環(huán)境的可持續(xù)利用能力，強調(diào)環(huán)境保護(hù)的措施是保護(hù)人體健康。而我國有關(guān)環(huán)保法將保障人體健康與促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)同時作為立法目的，并將促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展作為最終目的，現(xiàn)代化建設(shè)擺在了比人的健康更加重要位置，強調(diào)了經(jīng)濟(jì)優(yōu)先。在現(xiàn)實中，一些地方政府經(jīng)常以“掛牌保護(hù)”、“企業(yè)寧靜日”等名義，規(guī)避環(huán)境法規(guī)，追求被“污染”的政績，可以說與《環(huán)境保護(hù)法》的立法目不無關(guān)系。

﹙二﹚立法原則比較

我國環(huán)保的立法原則，主要包括同步協(xié)調(diào)發(fā)展，預(yù)防為主、防治結(jié)合，全面規(guī)劃和綜合決策，誰污染誰治理，地方政府對轄區(qū)環(huán)境治理負(fù)主要責(zé)任等五條原則?？梢钥闯觯覈诿鞔_加強環(huán)境保護(hù)原則的同時，也在強調(diào)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程的條件性，即要求即經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，并且把環(huán)境保護(hù)當(dāng)作國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的重要組成部分來進(jìn)行統(tǒng)籌安排、科學(xué)規(guī)劃和合理布局，這無疑削弱了環(huán)境保護(hù)原則的權(quán)威性。接下來考察德國的環(huán)保立法原則。首先是事先預(yù)防原則，即不僅要求預(yù)防危險和消除損害，而且強調(diào)在危險和損害尚未形成時就采取措施，防治已認(rèn)識到的風(fēng)險出現(xiàn)或者減小到最小程度，對自然要珍惜、節(jié)約的加以使用，這與我國的“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則有一定的相似性；其次是污染支付原則，強調(diào)任何一個對環(huán)境造成污染或者損害的法人或自然人都要對避免和消除污染負(fù)責(zé)，承擔(dān)相關(guān)費用，這又類似于我國的“誰污染誰治理”原則。最具特點的是廣泛合作原則，要求重視提高公眾環(huán)境意識，動員政府、學(xué)校、社會組織全面參與環(huán)?；顒樱弓h(huán)保政策得到普遍的贊同和執(zhí)行，為此還專門頒布了《環(huán)境信息法》［6］。公眾參與環(huán)境保護(hù)原則在學(xué)理上早已被確立為一項環(huán)境法的基本原則，然而我國《環(huán)境保護(hù)法》中并未明確提出公眾參與原則。相比之下，我國的環(huán)境保護(hù)首先是由政府推動的，自上而下進(jìn)行，而德國更加重視環(huán)保政策公開和公眾參與，對政府、企業(yè)等有關(guān)方面環(huán)境保護(hù)信息的公開提出了明確要求。目前，我國公眾的環(huán)境意識逐漸提高，改善環(huán)境的呼聲也日益高漲，但我國對有關(guān)立法中公眾參與環(huán)保的形式僅限于征求意見、論證會和聽證會，且對日程環(huán)保信息公開缺乏剛性要求。針對這一點，應(yīng)立法強化環(huán)境公眾參與和信息公開，通過輿論和社會監(jiān)督改進(jìn)有關(guān)工作。

﹙三﹚環(huán)境侵權(quán)損害賠償比較

我國《環(huán)境保護(hù)法》第41、42條對環(huán)境侵權(quán)損害賠償提出了原則性的規(guī)定，在具體判例中與普通侵權(quán)案件一樣，適用《民法通則》和《民事訴訟法》。德國1991年專門出臺了《環(huán)境責(zé)任法》，制定了許多有利于減輕環(huán)境污染受害人舉證責(zé)任的制度：一是設(shè)備危險責(zé)任制度，該法附錄中明確列舉了96種危險設(shè)備，如果對環(huán)境造成影響而導(dǎo)致人身傷亡、健康損害或者財產(chǎn)損失，無論設(shè)備運營人有無過錯，都應(yīng)對受害人的損害負(fù)賠償責(zé)任；二是因果關(guān)系推定制度，明確受害人只要能證明個案中的“設(shè)備能引起損害”，即可推定該設(shè)備與損害之間存在因果關(guān)系；三是受害人知情權(quán)制度，規(guī)定受害人可以向設(shè)備所有人了解設(shè)備使用及污染物排放等情況，設(shè)備所有人應(yīng)當(dāng)告知［78］。環(huán)境侵權(quán)不同于一般的民事侵權(quán)，實際判定中面臨著諸多困難：一般來說，由于侵權(quán)者多為工商企業(yè)甚至集團(tuán)，被侵權(quán)者一般為普通公民，侵權(quán)雙方具有信息不對稱、財力不對等的特點［9］；被侵權(quán)對象常常是某個地區(qū)范圍內(nèi)不特定的多數(shù)人或物，甚至是子孫后代，具有不特定性；環(huán)境侵權(quán)行為經(jīng)常是很多因素積累并經(jīng)過很長時間作用才逐步顯現(xiàn)出其危害性，損害結(jié)果與環(huán)境原因之間常常沒有直接因果關(guān)系［10］。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第41、42條對環(huán)境損害賠償?shù)姆梢?guī)定過于宏觀、籠統(tǒng)，對有些無法回避的現(xiàn)實問題未做規(guī)定，而民法有關(guān)規(guī)定又明顯不利于受害人維權(quán)，造成環(huán)境侵權(quán)案件索賠難度大，相比較而言德國《環(huán)境責(zé)任法》顯然更加符合環(huán)境侵權(quán)損害特點。

﹙四﹚環(huán)保法律體系比較

所謂環(huán)境基本法，是指在一國環(huán)境與資源保護(hù)法律體系內(nèi)，由國家立法機(jī)關(guān)制定的和單項環(huán)境與資源保護(hù)法律相對應(yīng)、處于最高位階的法律［11］。德國從20世紀(jì)50年代開始，制定實施了大量的單項法律。由于環(huán)境保護(hù)、自然資源以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展分別屬于不同政府部門，相互之間在職能與行政目標(biāo)上存在差異，難以從總體上達(dá)成國家的環(huán)境政策和目標(biāo)，西方各國均通過制定基本法，將其他現(xiàn)行政策法律規(guī)定的環(huán)保基本原則、基本政策統(tǒng)一到環(huán)境基本法上來。為此，在單項環(huán)保法律基礎(chǔ)上，德國于1959年和1974年分別制定了環(huán)?；痉ā蹲匀槐Ｗo(hù)法》和《污染控制法》，該法的效力上是高于單項環(huán)保法，形成了以基本法為首、以單項法為補充的環(huán)保法律體系。而我國《環(huán)境保護(hù)法》不管從審議還是法律效力上，都與其他單行法沒有區(qū)別，大量單行法在實施上因部門利益沖突而大打折扣，影響了實施效果。

中德環(huán)境立法比較的啟示

﹙一﹚凈化環(huán)境保護(hù)立法目的

首先要明確，環(huán)保法律的立法目的必然也只能是維護(hù)生物圈以及環(huán)境的可持續(xù)利用能力，保護(hù)人體健康。而我國將保護(hù)人體健康與促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)同時作為立法目的，顯然有悖于環(huán)境保護(hù)法的初衷，從根本上動搖了環(huán)保法律的普適價值。促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)政治制度改革、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制等相關(guān)法律的立法目的中強調(diào)，而不應(yīng)該出現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中。筆者建議借鑒德國有關(guān)做法，將我國《環(huán)境保護(hù)法》第1條修改為：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，制定本法”，并對其他類似法律法規(guī)作相應(yīng)修改，以確立經(jīng)濟(jì)活動中以人為本、環(huán)境優(yōu)先的原則。

﹙二﹚通過立法保障公眾對環(huán)保的參與監(jiān)督

公眾環(huán)保意識覺醒是一國環(huán)保水平的重要標(biāo)志。公眾是環(huán)境公害的直接受害者，對環(huán)境狀況最了解、最敏感，對環(huán)境危害也最深惡痛絕，是完善和實施環(huán)境立法的根本動力來源。近期，持續(xù)性全國霧霾天氣的持續(xù)爆發(fā)，引發(fā)公眾強烈關(guān)注和訴求。《環(huán)境保護(hù)法》只對環(huán)境信息公開作了原則性規(guī)定，實際中存在規(guī)避公眾知情情況，甚至引發(fā)PX項目風(fēng)波等公共危機(jī)事件。建議在《環(huán)境保護(hù)法》修訂中細(xì)化公眾參與環(huán)境保護(hù)程序，在規(guī)定政府環(huán)境信息公開義務(wù)的同時，明確直接賦予公眾對環(huán)境的知情權(quán)、異議權(quán)、決策權(quán)和救濟(jì)權(quán)，并可借鑒德國做法制定具體環(huán)境信息公開規(guī)定。

﹙三﹚健全符合環(huán)保特點的侵權(quán)賠償法律制度

目前，我國對環(huán)境環(huán)境損害的界定、賠償?shù)脑瓌t和范圍、因果關(guān)系的確認(rèn)、舉證責(zé)任、賠償程序、免賠條件、追溯時限等一些基本理論還沒有具體界定。建議有關(guān)部門加緊進(jìn)行環(huán)境損害賠償制度的理論研究和現(xiàn)實調(diào)研，做好頂層設(shè)計，解決好基本的理論與操作政策問題，針對當(dāng)前日益增多的環(huán)境侵權(quán)糾紛，制定專門的環(huán)境侵權(quán)損害法律制度，對環(huán)境損害賠償?shù)幕締栴}作出明確規(guī)定，以提高修正案中關(guān)于環(huán)境損害賠償規(guī)定的可操作性。

﹙四﹚完善環(huán)境保護(hù)法律體系

我國目前的環(huán)境立法還停留在單行法階段，近幾年的立法膨脹，迫切需要環(huán)境立法從單行法向框架法過渡。而制定高位階的統(tǒng)籌各類環(huán)境與資源保護(hù)政策目標(biāo)的環(huán)境基本法，是包括德國在內(nèi)的西方各發(fā)達(dá)國家的普遍經(jīng)驗。建議在考察世界各國有關(guān)國家環(huán)境保護(hù)基本法基礎(chǔ)上，將《環(huán)境保護(hù)法》修改成為我國環(huán)境保護(hù)的基本法，由全國人大而不是全國人大常委會審議，在適用效力上高于其他單行法律，在定位上主要明確環(huán)境保護(hù)的基本目的、基本方針、基本原則、基本制度、基本方法和政府、企業(yè)等有關(guān)方面的基本權(quán)力和義務(wù)。

作者：徐鵬博單位：中國人民大學(xué)法學(xué)院