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一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的內(nèi)涵與特征

(一)內(nèi)涵

(1)生態(tài)環(huán)境是影響人類生存與發(fā)展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數(shù)量與質(zhì)量的總稱，是關(guān)系到社會和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。因此，相對于更容易為人們所感知的具體環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境還包括不易于感知的生態(tài)和環(huán)境風(fēng)險，是具體環(huán)境上升到有機(jī)聯(lián)系整體的理性把握。

(2)相對于環(huán)境保護(hù)注重對某一具體環(huán)境問題的解決，生態(tài)保護(hù)更注重對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行全方位、多角度的保護(hù)。具體來說，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅關(guān)注某一具體問題的解決，還關(guān)注如何在源頭上避免類似問題的發(fā)生，并給出一整套切實可行的方法，使生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。環(huán)境法制在不斷完善，而環(huán)境問題層出不窮，愈演愈烈，關(guān)鍵在于沒有很好地貫徹生態(tài)文明理念，沒有從系統(tǒng)的角度和思維保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，而僅局限于治理污染，走的是先污染后治理的老路。

(二)特征

生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟是指法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織在行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或其他組織及個人的作為或不作為致使生態(tài)環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情況下，以自己名義代表國家、集體或不特定多數(shù)人向人民法院提起的旨在維護(hù)不特定多數(shù)人利益的訴訟。在這一概念理解的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟具有三個特征。1．案件性質(zhì)的公益性。如何界定“生態(tài)環(huán)境公益”是該類訴訟的先決問題。最容易為公眾所感知的兩類公益就是特定多數(shù)人的利益和不特定多數(shù)人的利益。其實，很多涉及特定多數(shù)人的環(huán)境案件，并不是真正意義上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件，因為“在環(huán)境公益的視野里，特定多數(shù)人的利益和不特定多數(shù)人利益的區(qū)別更加明顯。前者本質(zhì)上是私益，人們給它的‘公’的判斷其實只是指示它的多，或者它代表多。如果拋開數(shù)量上的這個多，它就變成了純粹的私”。只有對那些表現(xiàn)為不特定多數(shù)人的、不可分割的整體性生態(tài)環(huán)境權(quán)益的案件，才能適用生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟，對于那些看似公益，實則私益的案件，應(yīng)當(dāng)按一般訴訟程序處理。2．起訴主體的特定性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟若采用“任何人”原告標(biāo)準(zhǔn)，可能會導(dǎo)致訴訟效果適得其反，還可能侵犯私益。采用“好事者除外”①原告標(biāo)準(zhǔn)可以較好地修正“任何人”原告標(biāo)準(zhǔn)的兩大缺點。法院應(yīng)推定每一個起訴者都非“好事者”，一般應(yīng)在庭審中結(jié)合被告提供的證據(jù)來決定起訴者是不是“好事者”。唯有在起訴者被法院認(rèn)定為“好事者”的情形下，它才不具有原告資格。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的建立和完善，一方面通過法律制度維護(hù)環(huán)境權(quán)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化;另一方面，必須對原告資格進(jìn)行必要限制，否則勢必帶來過多訴累，造成訴訟爆炸，很難使生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟在最佳限度內(nèi)發(fā)揮其最大作用。3．受案范圍的完整性。如前所述，該類案件既包括環(huán)境污染案件，也包括生態(tài)保護(hù)案件。不同于一般的民事侵權(quán)案件，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件具有如下特點:

(1)受害人的眾多性。生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件是對生態(tài)環(huán)境的侵害，影響的必定是不特定多數(shù)人的利益。按照傳統(tǒng)訴訟方式來看，生態(tài)環(huán)境案件確實是令人頭疼的訴累案件。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制的引入，使程度不一的問題得以打包解決，使煩瑣的個體流程得以一站式解決。

(2)影響范圍的廣域性。生態(tài)環(huán)境問題往往不局限于某一特定地域，跨縣城、跨地區(qū)甚至跨省的生態(tài)環(huán)境問題時有發(fā)生，在這種情況下，傳統(tǒng)訴訟方式難以勝任，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的引入可以讓區(qū)域間的審理機(jī)關(guān)依照一定規(guī)則明確自己的職能分工，或者采取聯(lián)合管轄的辦法，更好地解決影響范圍大的生態(tài)環(huán)境案件。

(3)案情的復(fù)雜性。生態(tài)環(huán)境案件的當(dāng)事人雙方力量較為懸殊，面臨因果關(guān)系難以證明、證據(jù)技術(shù)要求性高、審理時間長、審判難度大等問題。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的框架下，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以彌補(bǔ)當(dāng)事人力量相差懸殊的不足，相關(guān)組織和社會團(tuán)體可以發(fā)揮自己的專業(yè)知識以彌補(bǔ)專業(yè)性強(qiáng)的門檻，抱團(tuán)集中力量使相關(guān)案件按照訴訟程序進(jìn)行，最終維護(hù)自己的權(quán)益。

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的理論創(chuàng)新

(一)對當(dāng)事人適格理論的創(chuàng)新

當(dāng)事人適格理論是訴訟理論的重要組成部分。傳統(tǒng)訴訟理論對于原告資格的認(rèn)定往往嚴(yán)格遵循“直接利害關(guān)系”原則，由于只有自身權(quán)益受到侵害的人才具有原告資格，無形之中就關(guān)閉了對社會公益權(quán)利的救濟(jì)之門。伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，生態(tài)破壞與環(huán)境污染案件日益增多。這些案件的突出特點是侵害現(xiàn)象呈放射性狀態(tài)，對每個個人而言，這種損害并不很嚴(yán)重，而且受害人是分散和孤立的，他們很難組織化聯(lián)絡(luò)。即使個別公民為維護(hù)自身權(quán)益尋求法律救濟(jì)并勝訴，也僅僅是維護(hù)了起訴人自己的利益，社會意義不大。另一方面，違法者依然沒有得到應(yīng)有制裁，公共利益仍在遭受損害。這就是典型的“公地悲劇”。在這種狀況下，訴訟領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了一種新動向:原告在向人民法院主張自己的利益的同時可以主張對因同一事件受害的其他廣大公民利益的維護(hù)。這與傳統(tǒng)的原告適格理論和訴益理論存在矛盾。有鑒于此，許多國家不再過度強(qiáng)調(diào)適格理論。生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件大多涉及公益，基于公共信托理論和私人檢察總長理論，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟在原告資格問題上做出了大膽的創(chuàng)新。1．肯定法律規(guī)定的機(jī)關(guān)有資格提起生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)到底有哪些，當(dāng)前并無明確解釋。但筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是最能代表國家利益和社會公共利益的國家機(jī)關(guān)。自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和社會公共利益代表的面目出現(xiàn)。更重要的是，檢察機(jī)關(guān)有足夠的專業(yè)能力運用法律手段解決相關(guān)問題。檢察院以外的其他機(jī)關(guān)如果能成為適格原告，一定也是在這些實質(zhì)方面有不同程度的契合性。2．肯定法律規(guī)定的有關(guān)組織有資格提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟。大量的社會團(tuán)體，尤其是環(huán)境保護(hù)非政府組織對生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了巨大作用。這些組織主要開展公益性、互助性和自律性活動，具有民間性、獨立性和組織性等特征。社會團(tuán)體之所以比個人能夠發(fā)揮更大作用，原因在于協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同效應(yīng)是指不同主體與環(huán)節(jié)之間，通過合作和配合實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)揮出1+1＞2的整體效果。立法者將生態(tài)環(huán)境案件適格原告范圍擴(kuò)大的邏輯起點是:國家機(jī)關(guān)不可能對每一個污染源或可能造成污染的行為進(jìn)行動態(tài)、全面而徹底的監(jiān)管。為此，讓更多的社會團(tuán)體參與進(jìn)來并保持協(xié)同合作，以達(dá)到有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。在個人不能作為公益訴訟原告的情況下，環(huán)保組織是生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的主力軍。但是，對這類組織的寬泛解釋不代表任何社會團(tuán)體和組織都能夠作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的原告，必須對社會團(tuán)體的服務(wù)宗旨、成立時間、社會評價和社會認(rèn)可度等進(jìn)行一定考量。

(二)環(huán)境權(quán)向環(huán)境訴權(quán)轉(zhuǎn)換路徑的創(chuàng)新

訴權(quán)是法律賦予社會主體在其權(quán)益受到侵害或與他人發(fā)生爭執(zhí)時，請求審判機(jī)關(guān)通過審判方式保護(hù)其合法權(quán)益的權(quán)利。學(xué)界普遍認(rèn)為，訴權(quán)是民事訴訟法學(xué)上特有的概念，離開訴權(quán)理論指導(dǎo)，民事訴訟程序模式的建構(gòu)和訴訟權(quán)利義務(wù)的分配便失去了存在的理論基礎(chǔ)。但是通過考察其他種類訴訟可以發(fā)現(xiàn)，任何訴訟都存在訴權(quán)的問題。這一現(xiàn)象的原因在于訴訟的產(chǎn)生和訴權(quán)的存在都基于“權(quán)益受到侵害”這一前提條件?！皺?quán)益受到侵害”的形式和種類多種多樣，訴權(quán)也必然具有不同的表現(xiàn)形式，公益訴權(quán)就是一種典型的表現(xiàn)形式。缺失了公益訴權(quán)，審判權(quán)就無從啟動與運作，沒有原告就沒有訴訟。不僅檢察機(jī)關(guān)被賦予公益特別訴權(quán)，而且一些社會公共團(tuán)體也被賦予幫助特定的社會成員尋求訴訟保護(hù)的權(quán)利，這是訴權(quán)社會化的必然結(jié)果。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟之前，一般環(huán)境案件的救濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換路徑為環(huán)境權(quán)———具體化的屬于民法范疇的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等實體權(quán)利，通過民事訴權(quán)來維護(hù)實體權(quán)利。這樣的傳統(tǒng)路徑有兩個弊端:一是將新型的環(huán)境權(quán)納入到既有的民法體系，不能對環(huán)境權(quán)進(jìn)行全面徹底的保護(hù)，往往會將環(huán)境權(quán)混同為相鄰權(quán);二是環(huán)境訴權(quán)與民事訴權(quán)性質(zhì)不同，前者是公益訴權(quán)，后者是私益訴權(quán)，按照傳統(tǒng)民事訴權(quán)的理念無法很好地保護(hù)屬于公益訴權(quán)的環(huán)境訴權(quán)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的引入，使得原本冗長且片面的傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)維護(hù)路徑有了長足的改進(jìn)，通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的制度預(yù)設(shè)，環(huán)境權(quán)維護(hù)路徑轉(zhuǎn)變成環(huán)境權(quán)———環(huán)境訴權(quán)，通過環(huán)境訴權(quán)維護(hù)環(huán)境權(quán)這一簡明對應(yīng)的關(guān)系，從而為環(huán)境權(quán)的保護(hù)提供了最簡單明了的救濟(jì)路徑。特別值得指出的是，權(quán)利救濟(jì)路徑的簡化在使得權(quán)利得以高效維護(hù)的同時，將原本被動性的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃有缘臋?quán)利，而只有將更多被動性權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃有詸?quán)利，法律的實際作用才能最大化。

(三)進(jìn)一步踐行能動司法理論

20世紀(jì)50年代以來在美國出現(xiàn)、目前已經(jīng)逐漸成熟的司法能動主義已經(jīng)在國外的生態(tài)環(huán)境保護(hù)訴訟制度實施中產(chǎn)生了積極作用。如，印度法院往往將抽象的憲法環(huán)境保護(hù)原則進(jìn)行能動解釋，進(jìn)而推導(dǎo)出環(huán)境權(quán)。印度《憲法》第21條規(guī)定:“除依照法律規(guī)定程序外，不得剝奪任何人的生命和個人自由。”印度最高法院對這項消極權(quán)利做了如下的能動解釋:法院應(yīng)當(dāng)維護(hù)公民廣義的人身自由，規(guī)定人身自由的法律都應(yīng)當(dāng)是合理、公正的。正是在這樣的指導(dǎo)原則下，印度司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步能動地解釋出《憲法》第2l條所保障的生命權(quán)包括了享受免于污染的水和空氣的權(quán)利，從而承認(rèn)了健康環(huán)境權(quán)作為生命權(quán)的內(nèi)容之一。鑒于環(huán)境權(quán)的特殊性，在印度其他國家機(jī)關(guān)未能積極地履行職責(zé)給予保護(hù)時，法院可以對這些利益進(jìn)行積極保護(hù)。印度法院關(guān)于環(huán)境權(quán)的解釋和司法保護(hù)是對司法能動主義的有力踐行。這為我國建立有中國特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度提供了很多經(jīng)驗。盡管學(xué)界對環(huán)境權(quán)的實質(zhì)有一定爭議，但對應(yīng)當(dāng)賦予公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)以及公眾訴權(quán)這些問題均達(dá)成了共識。我國當(dāng)前的能動司法，更多地在于對法律的相對靈活適用上。而印度的經(jīng)驗告訴我們，能動司法更在于忠于立法精神的法律解釋以及與法律適用的有機(jī)聯(lián)系。印度的成功經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)成為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟相關(guān)制度繼續(xù)完善的方向。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的制度優(yōu)勢

(一)傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法的有益補(bǔ)充

當(dāng)前單一化的環(huán)境行政執(zhí)法模式已經(jīng)暴露出了許多問題。首先，在我國現(xiàn)階段，絕大部分生態(tài)環(huán)境問題全靠環(huán)境行政部門單一主體監(jiān)管，而生態(tài)環(huán)境問題錯綜復(fù)雜，使得環(huán)境行政部門在監(jiān)管時力不從心，很難對所有的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行持久高效的監(jiān)管。其次，即使環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題，但在現(xiàn)有條塊分割的行政管理體制下，生態(tài)環(huán)境問題也絕非環(huán)境行政部門單個部門就能徹底解決。如，針對一些重大環(huán)境違法現(xiàn)象，環(huán)境行政部門在窮盡其他環(huán)保執(zhí)法手段均無效時，最終只能選擇采取強(qiáng)迫違法企業(yè)停產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施。但此項行政強(qiáng)制措施，環(huán)境行政部門卻無法獨立完成。在我國，環(huán)境強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是以申請法院執(zhí)行為原則，環(huán)境行政部門自行執(zhí)行為例外。如《大氣污染防治法》規(guī)定了縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門和依法行使監(jiān)督管理權(quán)部門的部分自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。只有在法律、法規(guī)明確規(guī)定環(huán)境行政機(jī)關(guān)享有環(huán)境強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時，環(huán)境行政機(jī)關(guān)才能自行執(zhí)行。這一缺陷直接導(dǎo)致一些大型企業(yè)有恃無恐地繼續(xù)其環(huán)境違法行為。最后，監(jiān)管手段單一。粗放的監(jiān)督———出現(xiàn)問題———行政處罰范式使得相關(guān)的環(huán)境污染主體僵化對應(yīng)，尤其在行政處罰力度較輕、企業(yè)罰款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及治理排污花費的情況下，企業(yè)往往選擇接受處罰而不愿意對自身污染行為進(jìn)行相應(yīng)治理，有的企業(yè)甚至預(yù)留了罰款預(yù)算。這使得行政處罰和罰金的最終目的無法達(dá)到。更重要的是，基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假定，一些地方政府對GDP的盲目追求以及地方保護(hù)主義思想的作用，使其在很多情況下并不能完全代表公益。正是由于這些缺陷的存在，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制更具制度優(yōu)勢。生態(tài)環(huán)境公益訴訟是一種外部的監(jiān)督機(jī)制，是公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法的一條渠道，它的存在可以提高環(huán)境執(zhí)法者的判斷力和責(zé)任感，能夠加強(qiáng)對環(huán)境行政權(quán)力行使的監(jiān)督，使得行政執(zhí)法部門在對待環(huán)境問題時不能敷衍了事，促使環(huán)境執(zhí)法者全面判斷環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為，并對其進(jìn)行符合法律規(guī)定和產(chǎn)生積極效果的制裁。而且，相對于簡單粗暴、強(qiáng)制性強(qiáng)的剛性環(huán)境監(jiān)管模式，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的開展，將有助于柔性管理模式的構(gòu)建，使得對抗性關(guān)系的緩和與交流性關(guān)系的加強(qiáng)。傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管多為剛性管理，在剛性監(jiān)管機(jī)制中所運用的方法大多帶有強(qiáng)制色彩，在這種管理機(jī)制的作用下，監(jiān)管主體和被監(jiān)管主體的關(guān)系大多是對抗性關(guān)系，很多問題僅僅在表面上看似解決，并未從根本上得到解決。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟更多注重公民和新型組織的參與，這與柔性管理方式理念一脈相承，使得生態(tài)環(huán)境問題的最終處理更能符合實際需要。

(二)衡平考量了司法公平與司法效率

公平與效率是人類探索的永恒課題和普遍關(guān)注的社會經(jīng)濟(jì)問題。但是，傳統(tǒng)的法學(xué)界和司法實務(wù)界對司法權(quán)運作往往只片面地追求司法公平，忽視了司法效率的重要性。其實，公平是核心和根本，效率是基礎(chǔ)和保證，兩者對立統(tǒng)一。司法效率，是司法資源的投入與辦結(jié)案件及質(zhì)量之間的比例關(guān)系。司法效率追求的是以盡可能合理、節(jié)約的司法資源，謀取最大限度地對社會公平的保障和對社會成員合法權(quán)益的保護(hù)。“有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會收益率的活動?！眰鹘y(tǒng)訴訟程序?qū)π问焦降钠?，使得社會弱者必然會因為訴訟成本高昂，而訴訟收益甚微，不得不放棄通過法律程序保護(hù)合法權(quán)益。生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要我們進(jìn)行新的制度創(chuàng)新，所企及的就是任何人都能像愛護(hù)自己的財產(chǎn)一樣來愛護(hù)自己身邊環(huán)境的制度。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟需要對諸如特殊的舉證責(zé)任、獎勵訴訟措施、懲罰性賠償金等制度做一些更有針對性的制度設(shè)計。這些更加注重實質(zhì)公平的程序權(quán)利設(shè)計，集中體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟對弱者的扶助，以期實現(xiàn)實質(zhì)公平的程序理念要求。同時，相較于傳統(tǒng)訴訟，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟能更好地實現(xiàn)效率價值，可以發(fā)揮更大的整合優(yōu)勢，從而降低制度成本。有學(xué)者指出，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境公益訴訟對原有訴訟制度的聯(lián)動作用方式主要有:一是執(zhí)法體制補(bǔ)缺型，如2007年貴州清鎮(zhèn)市法院審理的“兩湖一庫管理局訴天峰化工案”。二是執(zhí)法能力加強(qiáng)型。如2009年2月江西新余市檢察院提起的仙女湖污染案。三是損害救濟(jì)支持型，如2008年湖南望城的“花扎街村案”。四是國家損害索賠型，如廣州海珠區(qū)檢察院在廣州海事法院就海珠區(qū)石榴崗河污染提起的侵權(quán)訴訟。無論生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟發(fā)揮了以上哪一類型的作用，都是對既有糾紛解決機(jī)制不足之處的補(bǔ)足與制度真空的填充，使得不同糾紛解決機(jī)制整合后的制度成本得到大幅降低，效率得到極大提高。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟使生態(tài)環(huán)境問題得到最全面徹底地解決，可以避免不同法院對同一或者同類生態(tài)環(huán)境案件作出參差不齊的不公平判決，實現(xiàn)“同案同判”的公平司法夢想。

作者：余彥單位：中南大學(xué)法學(xué)院