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一、大熊貓保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)大熊貓保護(hù)和管理現(xiàn)狀

（一）新農(nóng)村建設(shè)對大熊貓保護(hù)區(qū)的影響不可忽略

國家對新農(nóng)村建設(shè)的支持和投入力度不斷加大，給社區(qū)帶來的變化逐漸改變著老百姓的生產(chǎn)生活方式，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上對自然資源的利用和管理，以及人為活動的拓展必然對大熊貓棲息地造成干擾、甚至破壞。按照新農(nóng)村建設(shè)的總體要求，農(nóng)村社區(qū)在“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”五個方面將得到更大改善和提升，對大熊貓保護(hù)區(qū)（地）的影響深遠(yuǎn)。新農(nóng)村建設(shè)對于物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的目標(biāo)與大熊貓保護(hù)區(qū)（地）的保護(hù)管理目標(biāo)有很大的重合，而同時又是相互制約和協(xié)調(diào)的過程，新農(nóng)村建設(shè)的“鄉(xiāng)風(fēng)文明和管理民主”共同構(gòu)成了社區(qū)的道德和法治底線。第一，在大熊貓保護(hù)區(qū)（地）周邊的社區(qū)，隨著生產(chǎn)生活狀況的改變，對周邊自然環(huán)境的利用方式也在逐漸轉(zhuǎn)變，作為一把“雙刃劍”，可持續(xù)利用和管理自然資源十分必要，而隨著社區(qū)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求的不斷提高，大熊貓棲息地的功能拓展不盡完善，在社區(qū)的單方面需求下，除自然資源直接利用以外，難以為社區(qū)提供新的經(jīng)濟(jì)增長點，因此農(nóng)村社區(qū)對物質(zhì)文明建設(shè)的需求直接影響大熊貓棲息地的保護(hù)管理。第二，從新農(nóng)村建設(shè)的精神文明建設(shè)方面講，社區(qū)百姓的對大熊貓保護(hù)的意識和態(tài)度也同樣決定著社區(qū)的行為方式，大熊貓保護(hù)區(qū)（地）的管理離不開對人的管理，除經(jīng)濟(jì)需求外，社區(qū)百姓對大熊貓的保護(hù)觀念以及對周邊保護(hù)區(qū)（地）生態(tài)服務(wù)功能的認(rèn)識十分重要，他們是保護(hù)區(qū)（地）生態(tài)服務(wù)的直接受益者，例如，水源涵養(yǎng)、防災(zāi)減災(zāi)等與社區(qū)百姓生命財產(chǎn)安全的重要作用。第三，社區(qū)管理本身也是影響大熊貓保護(hù)的重要環(huán)節(jié)，社區(qū)治理過程中，在大熊貓保護(hù)方面管理制度及其約束力度也最終成為人們行為的約束底線，而非意識態(tài)度等層面。雖然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)獲得的政策、項目、資金機(jī)會少于其他區(qū)域，而不斷增加的投入和日益改善的基礎(chǔ)設(shè)施、日漸豐富的產(chǎn)業(yè)活動已成為趨勢，保護(hù)區(qū)和社區(qū)割裂發(fā)展的方式不可持續(xù)，在沒有統(tǒng)籌考慮的情況下，保護(hù)區(qū)與社區(qū)的利益關(guān)系很難調(diào)和，從而使得保護(hù)區(qū)始終處于“防守”的姿態(tài)，而無法開放對待周邊社區(qū)，保護(hù)區(qū)管理越走越窄。雖然新農(nóng)村建設(shè)包含內(nèi)容全面系統(tǒng)，然而，在保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)，難免執(zhí)著于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大力度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目等硬件，而對于保護(hù)區(qū)本身能夠為社區(qū)帶來的價值被淹沒在經(jīng)濟(jì)建設(shè)浪潮中，隨著社區(qū)建設(shè)力度的加大，對保護(hù)區(qū)的影響也就越大，“防守”始終不能夠帶來保護(hù)區(qū)保護(hù)成效、管理水平的提升。因此，從這個層面講，保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)對保護(hù)區(qū)而言來得更為重要。

（二）保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)基本情況

保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)可以分為以下三類：（1）保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)，包含在保護(hù)區(qū)內(nèi)，目前，這種情況較少。（2）保護(hù)區(qū)跨界社區(qū)，社區(qū)一部分在保護(hù)區(qū)內(nèi)。（3）保護(hù)區(qū)緊鄰社區(qū)，與保護(hù)區(qū)交錯接壤，是最為普遍的情況。截止2011年，在四川以大熊貓為主要保護(hù)對象的自然保護(hù)區(qū)共有41個，其中國家級11個，省級29個，縣級1個，共涉及12個縣市，78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、284個村級單位，人口達(dá)370萬，其中農(nóng)業(yè)人口252萬。與陜西、甘肅相比從保護(hù)區(qū)數(shù)量、等級、面積來講，四川都是保有大熊貓棲息地數(shù)量最多的省，涵蓋集體林、農(nóng)村社區(qū)，人口也相應(yīng)最多。上述農(nóng)村社區(qū)的共同特征是：地處偏遠(yuǎn)山區(qū)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、生產(chǎn)生活方式傳統(tǒng)、居住分散、自然資源依賴度高、利用強(qiáng)度大、政策項目扶持機(jī)會少。近年來，按照新農(nóng)村的20字方針，一些生計、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等項目在這些地區(qū)的實施，除政府外，還吸引了社會各界參與其中，使這些地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境獲得了一些改善，由于扶持力度仍顯不足，投入量雖然逐年增加但總體偏少，加之，保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)的特殊性，新農(nóng)村的建設(shè)成果在保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)作用還不夠突出。從大熊貓保護(hù)管理的角度講，保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)林地大都為集體林地，以四川岷山山系為例，從大熊貓棲息地保護(hù)與發(fā)展的角度看，有52萬公頃的棲息地未被納入保護(hù)區(qū)模式下管理，仍然有較多的棲息地在集體林改中分股或分山到戶，甚至保護(hù)區(qū)內(nèi)仍然有91629公頃的商品林。此外，保護(hù)區(qū)內(nèi)確權(quán)到戶的林地為36236.8公頃，占19.6%。上述社區(qū)與保護(hù)區(qū)關(guān)系十分緊密，社區(qū)居民與保護(hù)區(qū)管理人員關(guān)系十分微妙，兩方面力量長期接觸達(dá)到了某種平衡。由于相關(guān)立法的嚴(yán)厲和執(zhí)法力度的增強(qiáng)，斬斷了利益鏈條，對大熊貓本身的保護(hù)已經(jīng)達(dá)到了保護(hù)要求，而在大熊貓的“保護(hù)”下，其它尤其具有高經(jīng)濟(jì)價值的野生動物卻不能幸免。保護(hù)區(qū)目前的做法是在保護(hù)區(qū)主要入口處設(shè)立保護(hù)站，限制、登記社區(qū)居民出入，同時重點檢查偷盜獵、偷盜伐、護(hù)林防火等突出問題。從周邊社區(qū)對保護(hù)區(qū)的影響程度而言，最嚴(yán)重的是保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)，其基本生活來源都來自保護(hù)區(qū)，其次是跨界社區(qū)，僅部分的來源來自保護(hù)區(qū)。

二、自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)存在的問題

（一）社區(qū)干擾對大熊貓的威脅

周邊社區(qū)對保護(hù)區(qū)的威脅活動是一種常態(tài)化的行為，長期以來不可避免，僅是量多量少的問題。結(jié)果主要表現(xiàn)在對野生動植物的破壞，從社區(qū)角度而言，其原因是多方面的，有內(nèi)因也有外因，既有經(jīng)濟(jì)原因也有制度原因。主要可歸結(jié)以下三方面：一是對保護(hù)區(qū)自然資源的依賴，滿足于自給方面的。在周邊社區(qū)僅出于自給自足目的，對周邊自然資源的利用和破壞是有限的。二是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，當(dāng)出于周邊自然資源能夠為社區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)利益時，對保護(hù)區(qū)資源的利用和破壞成為“無底洞”，因為不法市場能夠促使社區(qū)更多的掠奪自然資源，顯然對保護(hù)區(qū)動植物的破壞對社區(qū)有經(jīng)濟(jì)利益。雖然，不會直接造成大熊貓的損害，然而，由于偷盜獵而攜帶的獵套、獵槍等會無意間傷害大熊貓，同時也會驅(qū)趕大熊貓走向更深遠(yuǎn)的山林，縮小了棲息地。三是缺乏可持續(xù)性，吃“本錢”。保護(hù)區(qū)好比一個銀行，對于自然資源可持續(xù)利用在于合理使用自然資源帶來的“利息”，威脅的原因在于對自然資源的利用破壞已經(jīng)動用了“本錢”。因此重點在于如何充分經(jīng)營好“利息”，使其得到最高的回報。此外尤其是保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)，集體林改后，使得保護(hù)區(qū)內(nèi)權(quán)利人有了明確的定位，對保護(hù)區(qū)本身的統(tǒng)一管理產(chǎn)生了很大威脅，也成為威脅大熊貓保護(hù)的不穩(wěn)定因素。

（二）新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗難于移植

新農(nóng)村建設(shè)的20字方針作為指導(dǎo)我國農(nóng)村建設(shè)的綱領(lǐng)，在處理人、社會、自然三者之間的關(guān)系提出了明確要求，基于此在全國各地建立了新農(nóng)村示范點，重點推進(jìn)。同時吸引了廣大社會積極參與，在產(chǎn)業(yè)、文化等重點領(lǐng)域促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有些地方甚至不計成本的做亮點做示范，雖然產(chǎn)生了很好的社會反響，吸引了各界前來考察，然而從推廣角度而言，建設(shè)門檻相對過高，尤其對于山區(qū)貧困地區(qū)農(nóng)村，可借鑒學(xué)習(xí)的內(nèi)容十分有限。而目前，在山區(qū)還沒有探索出一套成熟的新農(nóng)村建設(shè)模式，能夠產(chǎn)生指導(dǎo)和推廣價值。因此，對于大熊貓保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)，移植新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗或模式難度較大，需要在現(xiàn)有新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上進(jìn)行再創(chuàng)新。社會參與本身是新農(nóng)村建設(shè)新模式，可以有效調(diào)動社區(qū)公益心和保護(hù)責(zé)任感。需要更多力量支持以彌補(bǔ)這些地區(qū)不易打造，財政投入效果不明顯，很難產(chǎn)生新農(nóng)村示范效果，政策項目獲得機(jī)會少等劣勢。對于山區(qū)，尤其是大熊貓保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)，唯有結(jié)合實際情況，因地制宜制定新農(nóng)村發(fā)展路線。

（三）地方政策項目資源缺乏整合

基層部門條塊分割已十分嚴(yán)重，直接影響到項目資金的使用效率。同時，由于地方缺乏對等財權(quán)和事權(quán)，資金用途受到嚴(yán)格監(jiān)管，一旦上報不得改作它用，部門之間對話和資源整合缺乏政策環(huán)境，以至于重復(fù)性建設(shè)，缺乏系統(tǒng)性等問題，沒有將政策資源整合形成合力發(fā)揮最大作用。由于資金用途既定，地方部門之間也沒有積極性去互相配合，協(xié)同工作。此外，各個地方都堅持規(guī)劃先行，超前規(guī)劃的指導(dǎo)方針，而規(guī)劃真正能夠落地則需要部門之間更加緊密的合作。因此，在現(xiàn)有政策體制下，資金的監(jiān)管方法限制了地方部門間的工作配合積極性，規(guī)劃流于形式，將規(guī)劃本身當(dāng)作項目來做的現(xiàn)象，使得地方有限的政策項目資源難以整合。在大熊貓保護(hù)區(qū)的縣域范圍內(nèi)，林業(yè)部門往往擁有較多的政策資源，地方林業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)部門的整合有望成為保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的突破口，打破財權(quán)、事權(quán)不對等的僵局，使各部門更有積極性整合資源開展工作。

三、結(jié)論和建議

在保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)進(jìn)行大熊貓保護(hù)地建設(shè)，不僅是保護(hù)工作走出保護(hù)區(qū)的重要一步，同時也是社區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的亮點與突破口，保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)往往包含著生態(tài)關(guān)鍵區(qū)域，從資源保護(hù)的角度，這些區(qū)域理應(yīng)成為大熊貓保護(hù)區(qū)域，同時也肩負(fù)著連結(jié)保護(hù)區(qū)，促進(jìn)周邊社區(qū)百姓福利的新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)。而社區(qū)對大熊貓保護(hù)地的接受程度也體現(xiàn)在結(jié)合點是否能夠幫助社區(qū)提升新農(nóng)村建設(shè)水平，促進(jìn)形成亮點和示范，獲得社會的認(rèn)同與政策資源的關(guān)注。

（一）保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)聯(lián)動建設(shè)的模式創(chuàng)新

保護(hù)區(qū)與社區(qū)聯(lián)動的模式創(chuàng)新包含兩層意思：第一，聯(lián)動模式能夠獲得新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)政策的支持，爭取更多的投入進(jìn)入結(jié)合領(lǐng)域。第二，保護(hù)區(qū)與社區(qū)能夠在相互理解的基礎(chǔ)上建立相互支持體系，包括保護(hù)工作、資源利用、人員管理等問題上得到雙方的認(rèn)同。新農(nóng)村建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題的強(qiáng)有力支撐，而保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的聯(lián)動即是新農(nóng)村建設(shè)的創(chuàng)新，也是保護(hù)區(qū)管理的創(chuàng)新。創(chuàng)新的目的是要整合各類資源，同時也是將保護(hù)區(qū)與社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)整合，使二者的利益保持一致。難點在于新農(nóng)村建設(shè)的專項政策資金能夠支持到保護(hù)區(qū)與社區(qū)結(jié)合的領(lǐng)域，如與保護(hù)大熊貓相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。同時能夠鼓勵保護(hù)區(qū)為社區(qū)提供更多關(guān)于自然資源可持續(xù)利用的科學(xué)方法，以滿足社區(qū)對自然資源的需求。

（二）社區(qū)參與建立大熊貓保護(hù)地

確保社區(qū)有效參與是建立大熊貓保護(hù)地的關(guān)鍵。建立大熊貓保護(hù)地意味著，社區(qū)一部分生態(tài)關(guān)鍵區(qū)域與保護(hù)區(qū)作為一個整體來建設(shè)的理念。即大熊貓保護(hù)工作走出保護(hù)區(qū)，成為一項有社區(qū)基礎(chǔ)和社區(qū)參與的工作。在這項工作中至少要面對兩大問題，第一是社區(qū)意愿，第二是社區(qū)能力。從意愿角度而言，建立大熊貓保護(hù)地首先能夠為社區(qū)新農(nóng)村建設(shè)提供有力支持，即能夠吸引更多的社會資源和政策項目，使得促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)成為建立大熊貓保護(hù)地的原動力，社區(qū)積極性才能夠真正提高。從社區(qū)參與能力而言，保護(hù)工作本身需要一定的知識、時間、勞動力等要素，社區(qū)本身是否具有上述條件也是參與大熊貓保護(hù)地建設(shè)的客觀條件。在社區(qū)意愿的基礎(chǔ)上，社區(qū)能力培養(yǎng)需要專項的配套。因此，社區(qū)參與的兩方面問題是建立大熊貓保護(hù)地的關(guān)鍵。

（三）相關(guān)政策和資源整合

政策、資源的整合不僅需要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃布局，同時需要搭建一個對話平臺，使得相關(guān)各部門溝通問題，制定實施計劃，通盤考慮現(xiàn)有資源，使得規(guī)劃切實可行。保護(hù)工作多見于林業(yè)政策的制定和安排，新農(nóng)村建設(shè)需要相關(guān)三農(nóng)政策的指導(dǎo)，除各自有一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過程外，二者之間進(jìn)行資源整合十分必要，這也是關(guān)系到社區(qū)保護(hù)區(qū)之間如何有效連結(jié)的問題，因此，需要創(chuàng)新性地提出既促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，也有利于保護(hù)區(qū)發(fā)展的政策、資源整合方案。而地方政府部門傳統(tǒng)的工作習(xí)慣以及政策的靈活度不夠限制了資源整合的渠道，往往容易造成“心有余而力不足”的局面。因此，規(guī)劃先行的同時，應(yīng)建立各部門溝通協(xié)商機(jī)制確保規(guī)劃可行，關(guān)鍵在于規(guī)劃的制定者與實施者能夠在同一個體系下參與和實施。

作者：周小娟單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生