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一、當前農村集體所有土地法律制度體系的問題

1.行政權力干涉農村集體土地所有權流轉的問題其一，當前法律制度體系缺乏對地方政府的行政權力不當干預農村集體土地所有權流轉的行為進行有效約束。地方政府的公權力對農村集體土地所有權流轉的干預實質是農村集體土地所有權流轉市場秩序的維護者同時參與農村集體土地所有權市場交易活動，其結果勢必弱化農村居民依法行使其農村集體土地所有權的能力。當前公權力介入農村集體土地所有權流轉交易的主要領域是征地拆遷，并通過行政權力干預交易過程的方式來拉大農村集體土地一級市場和二級市場交易價格的價差。農村集體土地的一級交易市場價格遠低于二級市場的土地出讓價格的問題直接降低農村居民可從農村集體土地流轉過程中獲取的收益水平，損害農村基層農民的切身利益。其二，當前司法體系缺乏對農村居民因耕地征用而提請的訴訟給予有效的司法救濟。依據最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規(guī)定，集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。該法條說明，當征地方與村委會完成農村集體土地征用價格談判后，基層農民就談判價格的實質公正性產生質疑后無法通過提請訴訟的方式來伸張自己的合法權益。

2.農村集體土地所有權主體的行權能力受制約農村集體土地所有權人存在權利虛置問題。當前我國的農村集體土地所有權制度隱含著農村集體土地所有權人的主體地位虛置的問題。其根源在于農村集體土地所有權依法歸農村居民集體所有。農村居民集體所有者被歸于村民集體的制度設計存在邏輯問題，這是由于既非具有物質屬性的自然人且非具有法律地位的法人的村民集體缺乏依法行使農村集體土地所有權的能力。農村集體土地所有權主體不可能是自然人，否則就會導致土地私有制；也不可能是法人，因為法人可能破產，破產就會導致集體土地所有制的瓦解。故圍繞農村集體土地所有權的主體定位問題一直存在著理論爭議和實踐爭議。其二，基層農民缺乏對農村集體土地所有權的行權能力?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。但是地方政府可通過征收對農民集體土地享有出讓、轉讓或者出租用于非農建設的權利。這說明農民集體并不能完全擁有對農村集體土地的所有權，地方政府可以通過立法方式分享農村集體土地所有權中的部分權屬。

3.農村集體土地所有權客體確權工作滯后農村集體土地所有權確權登記制度不完善使得農村集體土地所有權客體邊界界定模糊。在農村集體土地確權登記工作的持續(xù)推進過程中，農村集體土地的地籍登記制度不完善導致農村集體土地所有權確權工作難以有效落實，進而妨礙了農村集體土地所有權流轉市場的有序運作。農村集體土地所有權確權登記工作的主要為體體現在農村集體土地所有權確權登記制度缺乏規(guī)范性，工作流程缺乏科學透明性，由此所造成的農村集體土地所有權確權糾紛層出不窮。個別地方政府受自然災害的影響以及社會維穩(wěn)的需要而未能及時推進農村集體土地所有權確權工作，導致農村集體土地所有權確權工作未能全覆蓋。

4.農村集體土地征用侵占農民合法利益其一，當前法律體系未能有效協(xié)調好農村集體土地所有權流轉中的公共利益和村民利益。依據我國憲法第十條第三款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。該法條的規(guī)定有力的排除了部分地方政府和利益集團為謀求商業(yè)利益而采取的征地行為。但是該法條及其配套法律措施并未清楚的界定公共利益的邊界，從而致使部分地方政府和利益集體以公共利益為借口恣意擴張行政權對農村集體土地所有權的侵占，從而降低農村居民所獲得的土地流轉收益。其二，現行法律在農村集體土地所有權人權利問題上存在矛盾。在農村集體土地所有權轉讓過程中，地方政府通常主張與農村集體土地所有權的代言人即村委會展開談判。但是這一制度安排使得村委會在全體村民行使其農村集體土地所有權的過程中易于受利益誘惑而形成實質上的權力壟斷，進而將村委會的權力轉換為個別村干部的個人收益權，從而損害農村居民合法土地收益權。

二、重構農村集體所有土地法律制度體系的策略

1.規(guī)整農村集體土地所有權流轉中的行政權力其一，立法機構應當從立法層面限定公權力介入農村集體土地所有權流轉。制約公權力對農村集體土地所有權流轉的干預有助于規(guī)正農村集體土地所有權流轉市場秩序，提高農民從農村集體土地所有權流轉交易中的獲利水平。當前公權力介入農村集體土地所有權流轉交易的主要領域是征地拆遷。立法機構應當將行政機構的征地拆遷行為納入到行政執(zhí)法的程序性立法框架內，通過程序性立法的方式來保障行政權力按照法律預設的軌道來行使。其二，立法機構應當完善農村集體土地所有權流轉過程中的農民司法救濟相關法律。立法機構需要完善土地行政處罰救濟立法工作，確保在農村集體土地所有權流轉交易糾紛中，農民可向上級行政機關及人民法院主張自己的合法權益。農村集體土地所有權流轉中的司法救濟制度建構應當重視對農民合法訴求的合理補償。

2.增強農村集體土地所有權主體的行權能力其一，立法機構應當完善當前對農村集體土地的市場化征地補償機制。農村集體土地征用的市場化價格形成機制有助于地方政府與地方利益集團聯合起來侵占農村集體土地權益，防控公益性質用地與商業(yè)用地的混淆，壓縮農民在一級土地市場上獲取的征地款與二級土地市場上的土地出讓款之間的價格差空間，將農村土地權益有效反饋給基礎農民。立法機構應當改變傳統(tǒng)的地方政府土地管理部門僅同村委會進行談判并確定農村集體土地征用補償價格的征地機制，轉而建立起包括全體農戶在內的征地價格談判機制，以切實維護農民自主伸張其合法權益的權利。其二，立法機構應當通過實體性立法的方式來清晰地規(guī)范農村集體土地所有權流轉交易定價機制，以確保地方政府在征用農村集體土地的過程中可以給予當事人農民以公平補償。這要求立法機構需通過立法方式清晰界定為公共利益而采取的征地措施和為商業(yè)利益而采取的征地措施之間的邊界，將政府的強制性征地拆遷限定于公共利益性質的征地活動中。

3.強化農村集體土地所有權客體的確權工作其一，地方政府應當在完善農村集體土地地籍調查工作的基礎上完善農村集體土地所有權的確權登記制度。農村集體土地的地籍調研是執(zhí)行農村集體土地所有權確權登記程序的信息基礎，地籍調研的工作質量直接影響農村集體土地所有權確權登記質量。地方政府應當充分利用統(tǒng)計部門的全國農村土地普查工作和年度土地變更調查工作的契機，并借助衛(wèi)星遙感等現代化信息技術來制定本地農村集體土地的地籍調研方案。地方政府應當完善工作機構和工作機制，在執(zhí)行農村集體土地所有權的地籍調查工作的過程中應當規(guī)范地籍調查工作內容，將農村各類集體土地納入到地籍調查工作系統(tǒng)中。其二，地方政府應當完善農村集體土地所有權登記制度，并將其主要行政力量用于協(xié)調農村集體土地權屬爭議調解工作上。國土資源部應當以農村集體土地確權登記工作為基礎，充分利用農村集體土地地籍管理信息優(yōu)勢來指導農村集體土地所有權的合理有序流轉。

4.豐富農村集體土地所有權內容以保障農民利益立法機構應當分類規(guī)范農村集體土地所有權相關法律。農村集體土地所有權主要包括占有權、使用權、收益權和處分權等四項內容。當前農村集體土地所有權相關法律對農村居民行使農村集體土地所有權的行為進行了嚴格限制，嚴重制約了農村居民從農村集體土地所有權流轉過程中合法獲取必要收益的能力。為此，立法機構應當在承認當前農村集體土地所有權制度環(huán)境的基礎上，從法律層面規(guī)范農村集體土地所有權的內容。立法機構可建立以村集體擁有農村集體土地所有權為基礎，以農村集體土地使用權為核心的農村集體土地使用權流轉制度。將農村土地的使用權從所有權中剝離出來并積極推進農村土地使用權流轉，農民以農村集體的身份擁有對土地所有權的處分權，并以農村集體成員的身份擁有對農村土地使用權的處分權，從而在維護農村集體土地的社會保障功能基礎上，有效保障農村居民對土地使用權流轉的合法需求。

作者：霍建平單位：內蒙古廣播電視大學