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本文作者：朱琳作者單位：徐州市紀(jì)律檢查委員會

黨政“一把手”在一個地方、單位、部門的工作中處于核心地位。無論決策還是執(zhí)行，都起著關(guān)鍵作用。當(dāng)好黨政“一把手”，是一門系統(tǒng)科學(xué)，也是一種藝術(shù)。在社會轉(zhuǎn)型期，黨政“一把手”在決策時容易“一言九鼎”，執(zhí)行時“一錘定音”，自己決策自己執(zhí)行，運動員又是裁判員，不加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，權(quán)力監(jiān)督流于形式，形成不了有效的制衡，權(quán)力監(jiān)督有缺失的環(huán)節(jié)，使得黨政“一把手”腐敗案件呈不斷上升趨勢。“南京市在去年立案查處的58件案件中，黨政‘一把手’違紀(jì)違法案件，占立案總數(shù)的9.5％”[1]廣州市“去年查處黨政‘一把手’違紀(jì)違法案件61件，占同期全市立案總數(shù)的16．23％”[2]廣州市紀(jì)委副書記張偉成對此分析說，少數(shù)黨政“一把手”為缺乏監(jiān)督制約的權(quán)力所害，在大權(quán)獨攬之后，違紀(jì)違法案件多發(fā)頻發(fā)。

一、黨政“一把手”違紀(jì)違法新情況分析

查辦案件是反腐敗工作的龍頭，究其黨政“一把手”涉案的案件，我們可分析一些新情況。

（一）理想觀念異化，“一把手”墮落成“一扒手”

這些人共產(chǎn)主義的理想斷裂，為人民服務(wù)的觀念斷位，只知道利用“一把手”的權(quán)力謀私。物欲橫流，滿腦子的金錢腐臭，心狠手辣，貪污、受賄、挪用公款“原湖南省邵陽市湘運公司總經(jīng)理兼黨委書記(正處級)王邦業(yè)，第一次收錢是在當(dāng)上‘一把手’后”[3]嘗到甜頭后，根本想不到什么是“飲鴆止渴”，便心急火燎，成為一個紅著眼睛在公共權(quán)力場所尋找各種機會，使用各種手段謀取不正當(dāng)經(jīng)濟利益的“扒手”，瞄準(zhǔn)一個又一個，“扒”了一起又一起卑鄙無恥，作案時間連續(xù)化，手法多樣化，違紀(jì)違法的經(jīng)濟數(shù)額實現(xiàn)最大化。

（二）民主監(jiān)督異化，“一把手”蛻變成“一霸手”

這些人把民主監(jiān)督當(dāng)成累贅，把民主制度當(dāng)成擺設(shè)，鉆“上級難以監(jiān)督，同級不便監(jiān)督，下級不敢監(jiān)督，群眾不能監(jiān)督”的空子，營造權(quán)力的“獨立王國”，專橫霸道，霸天霸地霸大權(quán)，順我者昌，逆我者亡，大搞“家天下”，權(quán)力私有化。山西省翼城縣原縣委書記武保安，信奉“我的地盤我做主”，不遵守制度，樂于搞“先拍板后走程序”，預(yù)先圈定擬提拔干部名單，再授意組織部門“履行程序”，將制度玩弄于股掌，甚至形成“班子成員參加的會議決定普通問題、少數(shù)人參加的會議決定重大問題、個別人參加的會議決定核心問題、一對一的口頭交待決定特別重要問題”等非正常情況，讓“程序空轉(zhuǎn)”。當(dāng)縣委書記僅8個月，通過批發(fā)“官帽”等手段斂財高達500多萬元。在這里，“一把手”在其權(quán)力的“一畝三分地”內(nèi)，他們的話都是“絕對真理”，“二把手相對真理、三把手服從真理、其他把手沒有真理”，統(tǒng)統(tǒng)成了擺設(shè)；廣大干部群眾，統(tǒng)統(tǒng)成了奴仆!而所謂的“一把手”則為所欲為，恣橫驕肆，最終在多行不義中自斃了。

（三）倫理道德異化，一把手好色成“多情手”

貪婪與好色似乎總是一對孿生兄弟，貪得的贓款總要有去處，貪官畸形的肉欲大都通過好色來釋放。有人做過統(tǒng)計，被查處的黨政“一把手”95%以上，都有情人。這些人往往利用“一把手”的權(quán)力，與一些有求于自己的人勾搭成奸，然后沆瀣一氣。原廣西區(qū)主席成克杰鬼使神差，讓情婦李平拉下水，貪污受賄，命喪黃泉。一般認為，男貪官倫理道德異化，多是好色多情的“一把手”；其實女貪官，這方面也不讓須眉。遠有深圳市羅湖區(qū)公安分局長安惠君接受下屬男警員性賄賂違法亂紀(jì)，近有撫順市順城區(qū)“土地奶奶”羅亞平既強迫男上級與之結(jié)婚，又“包養(yǎng)”另一些男上級，貪污受賄1.45億的大案?！耙话咽帧焙蒙伞岸嗲槭帧保阍朴昕v橫，在權(quán)力與淫欲中獲得畸形激情的滿足。這些人在尋求刺激的同時，還忘乎所以，播下了“多情的”種子:與情人生男又生女。他們不講倫理，道德淪喪，荒唐地認為，自己當(dāng)“一把手”時，權(quán)力無限，自應(yīng)享受二奶（爺）的服侍，什么社會主義道德不道德？自己去寺廟求的簽就說自己命中注定是“一把手”的料，應(yīng)“閱盡人間春色”，養(yǎng)個情人生個孩子又算得了什么。

二、黨政“一把手”違紀(jì)違法新特點分析

“一把手”權(quán)大無邊，是把雙刃劍！不知權(quán)力的邊界，容易無法無天！在對“一把手”違紀(jì)違法現(xiàn)象進行歸納的基礎(chǔ)上，我們再來分析一把手違紀(jì)違法的新特點。

（一）基層“一把手”違紀(jì)違法“放手”現(xiàn)象比較驚人

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政執(zhí)法部門的基層站所人少，管理松懈，漏洞較多，運行不規(guī)范。工作人員來源成分復(fù)雜，素質(zhì)參差不齊。違紀(jì)違法的經(jīng)濟數(shù)額雖然不大，但是總基數(shù)還是很大的，且80%以上都出于基層“一把手”在此的胡作非為。這些人抱著“不撈白不撈，逮著了倒霉，逮不著占便宜”的心態(tài)，放手違紀(jì)違法，且為自己的行為尋找荒唐的理論根據(jù)：隔墻砸磚頭，被砸到的有幾個？倒霉的機率低，占便宜混過關(guān)的機率高。因而，貪污受賄、多吃多占、賭博、、違反計劃生育現(xiàn)象以及由此而引發(fā)的其它丑惡現(xiàn)象觸目驚心。

（二）黨政“一把手”違紀(jì)違法的“手段”比較隱蔽

黨政“一把手”在違紀(jì)違法的現(xiàn)象普遍，數(shù)量比較龐大，其違紀(jì)違法手段所涉及的性質(zhì)，無非是經(jīng)濟類、違反社會主義道德類等少數(shù)幾種。但是，手段卻比較隱蔽,很難被揭露。從案發(fā)上來看，“一把手”違紀(jì)違法已異化為“職務(wù)挪位尾巴漏出來”、“拔出羅卜泥巴帶出來”、“小偷偷出來”、“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下來”“一把手”違法違紀(jì)雖然手段隱蔽，但所引起的窩案、串案特別多。

（三）黨政“一把手”違紀(jì)違法“著手”領(lǐng)域比較敏感

黨政“一把手”違紀(jì)違法多集中在社會上的熱點行業(yè)、崗位，與國計民生息息相關(guān)，社會關(guān)注性也強，著手的領(lǐng)域比較敏感，如三機關(guān)一部門，“一把手”在這些行業(yè)、崗位的違紀(jì)違法案件占90%左右。另外，在學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)加大，教育產(chǎn)業(yè)化和醫(yī)療改革加大的今天，學(xué)校、醫(yī)院的“一把手”違紀(jì)違法現(xiàn)象呈現(xiàn)出新的集中多發(fā)趨勢。

三、黨政“一把手”監(jiān)督制度的完善

中央黨校教授張榮臣表示，“黨政‘一把手’用人一言堂、花錢一支筆、決策一張紙。出事的根子就在權(quán)力過于集中又缺乏有效的監(jiān)督”[4]人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)都在“一把手”的掌控之下，往往利用公權(quán)力，謀取個人非法或不正當(dāng)利益。法與具有公權(quán)力共生性，靠法來治理腐敗更有效。在監(jiān)督基礎(chǔ)上依法行使權(quán)力，會促進社會主義事業(yè)的發(fā)展；反之，則會成為不肖之徒攫取利益，危害改革開放大業(yè)的幌子和工具。因此，必須用法制完善對黨政“一把手”的監(jiān)督和制約。

（一）完善黨政“一把手”監(jiān)督工作的法制化體系

懲腐倡廉，要有法可依，要求完善黨政“一把手”監(jiān)督工作法制化體系。把《紀(jì)律處分條例》、《紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》、《紀(jì)律檢查機關(guān)案件審理工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)和《行政監(jiān)察法》等國家法律，上升為基本法律。結(jié)合反腐敗的實際工作，制定《反腐敗法》，明確規(guī)定反腐敗機關(guān)的地位和作用，將活動納入法制的軌道。健全監(jiān)督體系，以國家意志完善黨政“一把手”監(jiān)督工作的法制化體系。

1.監(jiān)督性法律的完善。監(jiān)督體系缺失，是黨政“一把手”腐敗現(xiàn)象屢禁不絕的重要原因?！霸诜ǖ膶嵤╇A段，法律監(jiān)督保證各種法律關(guān)系的建立、各種法律問題的處理，都要合法在法的實現(xiàn)階段，法律監(jiān)督保證法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)能夠得到實現(xiàn)”[5]完善監(jiān)督體系，便要以人為本，發(fā)揮最活躍的因素來懲防腐敗，真正形成不想貪、不敢貪、不能貪的氛圍，以及“莫伸手，伸手必被捉”的及時發(fā)現(xiàn)、制止、查辦黨政“一把手”腐敗的預(yù)警環(huán)境。開展反腐敗斗爭，要靠監(jiān)督體系的完善，也要靠監(jiān)督性法律的完善。社會監(jiān)督的構(gòu)建、體系的縝密、完善，需要法律來規(guī)范。形勢的迫切需要，使得《行政監(jiān)督法》、《輿論監(jiān)督法》、《人民代表監(jiān)督法》等法規(guī)成為法律創(chuàng)制的內(nèi)容。在整個社會的監(jiān)督體系中，政黨監(jiān)督是有效的監(jiān)督，以法律規(guī)范執(zhí)政黨與國家、參政黨及人民的關(guān)系，對于提高執(zhí)政能力，調(diào)動廣大人民群眾監(jiān)督的積極性具有重要意義。黨政“一把手”監(jiān)督工作要保證監(jiān)督的實效，以法制化帶動監(jiān)督性法律的完善。

2.防范性法律的完善。不受制約的絕對權(quán)力，就會產(chǎn)生腐敗?！盀榱藦母旧弦种茷E用權(quán)力，我們認為應(yīng)當(dāng)盡快在憲法中確立權(quán)力制約的基本原則，通過憲法規(guī)定一套確實可行的權(quán)力制約機制，為權(quán)力的運行劃定符合憲政的軌道和范圍”[6]健全法律監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對黨政“一把手”權(quán)力進行制約，表現(xiàn)在防范性法律的完善。懲治腐敗是治標(biāo)，預(yù)防腐敗是治本。標(biāo)本兼治，懲防并舉，反腐敗才能取得根本成效。案件的查辦，能夠有效震懾黨政“一把手”腐敗行為的發(fā)生。案件的線索大部分來源于群眾的舉報，依法規(guī)范群眾舉報是防范性法律完善的形式。實名舉報的，要有法定限期，給予明確答復(fù)。整合紀(jì)檢、檢察等群眾舉報的部門，將舉報工作置于腐敗群防體系，保護舉報人和獎勵舉報有功人員，建立對誣告者的責(zé)任追究制度及舉報失實的認定制度。加強對黨政“一把手”的科學(xué)管理，依法對其擁有的財產(chǎn)數(shù)量、來源，在規(guī)定的時間內(nèi)，向規(guī)定的機關(guān)申報，以接受審查，及時發(fā)現(xiàn)并懲處其中違法行為,以法制來保證黨政“一把手”的勤廉從政，促使群眾的智慧與反腐部門的力量相結(jié)合，使防范性法律的完善更科學(xué)。

3.懲戒性法律的完善。黨政“一把手”涉及腐敗，貪財圖利的行為居多。法治社會要求黨政“一把手”，按照法律規(guī)范的要求行為。對禁令的違反和積極義務(wù)的不履行，牽涉到相應(yīng)的法律制裁。刑法及黨紀(jì)處分條例中，對違法違紀(jì)行為懲處的規(guī)定比較原則，具體化的空間很大，附帶經(jīng)濟處罰較低較少；判處刑罰的，附加剝奪政治權(quán)利也較少，不利于從速治標(biāo)。要使懲戒性法律完善，改變“抓了我一個，受益千萬代”的現(xiàn)狀，就要規(guī)定經(jīng)濟罰沒的對象、條件，不僅對接受賄賂的人要處罰，對行賄者及介紹賄賂者，也要根據(jù)情節(jié)和危害程度進行處罰，決不能使腐敗分子經(jīng)濟上占便宜；對利用權(quán)力進行腐敗的黨政“一把手”，要加大政治處罰的力度，使腐敗者失去原來的名譽和以權(quán)謀私的機會；對不廉潔及“庸懶散”從政行為，納入懲戒性法律體系進行規(guī)范,都需要黨政“一把手”監(jiān)督工作的法制化來發(fā)揮作用。

（二）強化黨政“一把手”監(jiān)督工作法制化的保障

黨政“一把手”監(jiān)督工作的法制化，能使法律體系不斷完善。要把立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督作為一個系統(tǒng)工程，進行綜合規(guī)范。法律對于法制化保障的強化，是法的實施的環(huán)節(jié)，是成熟的法治逐漸形成的。在合法有序的軌道上，尊重科學(xué)，運用科技，才能強化黨政“一把手”監(jiān)督工作，實現(xiàn)法制化。

1.加強反腐倡廉制度的科學(xué)化建設(shè)，建立“一把手”違紀(jì)違法的預(yù)警機制。通過立法建立預(yù)期的法律秩序，靠教育制度提高黨政“一把手”的覺悟，靠規(guī)章制度約束“一把手”的行為，靠預(yù)警機制及時發(fā)現(xiàn)案件、及時制止、及時查辦黨政“一把手”的違紀(jì)違法行為。制度的陽光普照每塊土地，監(jiān)督的春風(fēng)吹遍各個角落，使違紀(jì)違法行為沒有機會，無從下手；使腐敗分子無處藏身，使腐敗現(xiàn)象消滅在萌芽狀態(tài)。加強黨政“一把手”監(jiān)督制度的科學(xué)化建設(shè)，是提高反腐倡廉工作水平的重要保障。

2.全面提高案件查處科技化水平，優(yōu)化“一把手”違紀(jì)違法的糾處機制。立法成果通過執(zhí)法體現(xiàn)出來，從而實現(xiàn)立法意圖。提高辦案的科技化水平，用科學(xué)的思維指導(dǎo)辦案，用科技手段提高辦案效果，優(yōu)化黨政“一把手”違紀(jì)違法的糾處機制，警示違紀(jì)，震懾違法，提高戰(zhàn)斗力，提高查辦案件工作的影響力，為改革發(fā)展穩(wěn)定提供堅強的政治保證。

3.全面加強辦案隊伍科學(xué)化配置，強化糾處“一把手”違紀(jì)違法的力量。黨政“一把手”掌握權(quán)力，智商高，地位高，能力強。這就要求辦案人員能夠與之相適應(yīng)，足以能應(yīng)對挑戰(zhàn)。辦案人員要善于學(xué)習(xí)，善于在戰(zhàn)斗中成長，善于在辦案中提高。要緊跟時代，營造一個培養(yǎng)、鍛煉人才的新機制，科學(xué)配置隊伍，使辦案人員的才干復(fù)合化，能力互補，形成合力，不斷強化糾處黨政“一把手”違紀(jì)違法的力量。

(三)創(chuàng)新黨政“一把手”監(jiān)督工作的法制化機制

創(chuàng)新黨政“一把手”的監(jiān)督，靠法制化來規(guī)范，才比較有效力，能夠規(guī)范黨政“一把手”履職單位各項內(nèi)部管理制度，依法有序推動各項業(yè)務(wù)。黨政“一把手”監(jiān)督工作的法制化體系，為法律的創(chuàng)制提供法律淵源條件。

1.管理機制的創(chuàng)新。良好的社會環(huán)境，需要管理機制創(chuàng)新，可以減少或避免腐??；良好的管理環(huán)境，對黨政“一把手”的監(jiān)督工作十分重要，可以使好人充分做好事，壞人不敢做壞事。以法制化為原則，在執(zhí)法監(jiān)察、糾風(fēng)等紀(jì)檢工作中，創(chuàng)新管理機制，從重點領(lǐng)域、重點部門發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法行為，形成案件及時發(fā)現(xiàn)的有效機制；對發(fā)生在基層、侵犯群眾利益的典型案件，創(chuàng)新辦案機制，形成程序的科學(xué)化。法律法規(guī)制定后，要靠科學(xué)程序來推行，程序化就是法制化。在管理機制創(chuàng)新中，還要增強法律意識，形成“關(guān)于法律的性質(zhì)，關(guān)于法律在社會與政體中的地位，關(guān)于法律制度的專有組織和應(yīng)有，以及關(guān)于法律實際或應(yīng)該被如何制定、適用、研究、完善及教授的一套植根深遠、并為歷史條件所制約的觀念”[7]法律程序的價值，在于創(chuàng)新黨政“一把手”管理機制，使法的實施科學(xué)化，避免法的沖突，體現(xiàn)法律功能，促進社會的和諧與法治。

2.辦案機制的創(chuàng)新。辦案，是對違紀(jì)違法者的糾舉；搞好辦案工作，是對黨政“一把手”最好的監(jiān)督。辦案猶在風(fēng)口浪尖上，既有危險又冒風(fēng)險。按法制化原則創(chuàng)新辦案機制，建立崗位目標(biāo)管理責(zé)任制，能夠?qū)L(fēng)險抵御到最小值。明確案件主辦人責(zé)任，并賦予相應(yīng)的辦案權(quán)力，責(zé)權(quán)利相結(jié)合，改變辦案工作權(quán)責(zé)不對等的狀況，充分調(diào)動積極性和主動性。推行“錯案責(zé)任追究制”，明確追究的程序，提高依紀(jì)依法辦案能力。用法制做武器，加大對黨政“一把手”腐敗行為的針對性研究，爭取辦案機制的創(chuàng)新。從而，加大腐敗的風(fēng)險，一定程度上遏止腐敗，減少社會代價。講辦案程序的法制化，攻心為上，樹立零口供也能結(jié)案的思想，重證據(jù)，重調(diào)查研究。對涉案人生活上關(guān)懷，使其認清形勢談問題，爭取案件的快速突破，取得辦案的綜合效應(yīng)。按法的適用方式，積累法治實踐經(jīng)驗，將紀(jì)檢案件調(diào)查與司法偵查職能對接，賦予司法意義。

3.監(jiān)督機制的創(chuàng)新。制約是依法開展黨政“一把手”監(jiān)督工作的途徑，能夠推動監(jiān)督機制的創(chuàng)新。法律的普遍性與應(yīng)然性，要靠監(jiān)督來“保障法律的安定與實現(xiàn)，對違法失律的行為進行矯正與懲處。具體來講就是維護法律的統(tǒng)一與尊嚴、保障法律實施”[8]黨政“一把手”監(jiān)督工作的法制化進程，使得在監(jiān)督體系完善的基礎(chǔ)上，監(jiān)督機制也在不斷創(chuàng)新，限制權(quán)力的擴張，實現(xiàn)監(jiān)督工作的科學(xué)化，促使以黨內(nèi)民主帶動人民民主。在黨內(nèi)監(jiān)督體系上，黨代會代表常任制、全委會票決制、黨風(fēng)廉政巡視制；在社會監(jiān)督體系上，廠務(wù)村務(wù)與政務(wù)的公開，人大（政協(xié)）代表（委員）的詢問與質(zhì)詢等制度，體現(xiàn)著創(chuàng)新的成果，民主監(jiān)督的光輝。創(chuàng)新社會監(jiān)督體系中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的劃分，促使辦案要以分權(quán)和制衡為重點的內(nèi)部監(jiān)督，在信訪舉報、初查立案、審理處理和申訴復(fù)查的不同階段，由不同的人經(jīng)辦，達到分權(quán)牽制的目的。黨政“一把手”監(jiān)督工作的創(chuàng)新，要求法制化，將紀(jì)檢案件審理借助司法公開審理、律師辯護的經(jīng)驗，引入申訴聽證與助辯等制度，以便接受涉案人的監(jiān)督；還要借助新聞會制度，接受輿論監(jiān)督；與人大、政協(xié)的聯(lián)系制度，接受法律監(jiān)督和民主監(jiān)督。充分論證檢察院這個法律監(jiān)督機關(guān)，由訴訟特別是刑事訴訟的監(jiān)督，擴大為在整個法律體系中對法律實施的監(jiān)督，使法律監(jiān)督機關(guān)有名有實，體現(xiàn)人民主權(quán)與人權(quán)保障的要求，推動國家的法治進步。

黨政“一把手”監(jiān)督工作的法制化，屬于法的現(xiàn)象的功能范疇?；诜傻慕Y(jié)構(gòu)和特征，要求吸收人類文明成果，為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，實現(xiàn)法制的現(xiàn)代化；要求黨不斷改進領(lǐng)導(dǎo)方式，實現(xiàn)執(zhí)政方式的現(xiàn)代化。法律不能脫離政治而存在，黨政“一把手”監(jiān)督工作，要依據(jù)黨內(nèi)條規(guī)與國家法律，執(zhí)行黨的政策與決議，依法從政、參政及執(zhí)政，實現(xiàn)政黨的生命價值?！罢_認識法的現(xiàn)象的功能特征，我們必須看到它的兩個方面屬性，它既是重要的，又是有限的”[9]“一把手”本應(yīng)是依法行政的“舵手”，廉潔干事業(yè)的“推手”，決不能異化為違紀(jì)違法的“黑手”。要完善黨政“一把手”監(jiān)督工作法制化體系，綜合治理，著力治本，著力治好“一把手”！因此，運用法治的以權(quán)利規(guī)范權(quán)力和以權(quán)力制約權(quán)力的兩大手段，運用民主與科學(xué)來進行黨政“一把手”的監(jiān)督工作，促使黨政“一把手”成為“一把好手”?！耙话押檬帧笨繉W(xué)習(xí)提高素養(yǎng)與能力，也靠在實踐中的作風(fēng)鍛煉，更要靠組織的教育、管理和監(jiān)督。只有管好用好“一把手”，讓黨政“一把手”真正成為“一把好手”，才是真正意義上的“一把手”，才能夠發(fā)展一方經(jīng)濟，保持一方平安，造福一方百姓。