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本文作者：姜國(guó)兵作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)

公共政策績(jī)效評(píng)估的組織體系建構(gòu)

我們認(rèn)為，公共政策績(jī)效評(píng)估的組織體系可分為廣義上和狹義上的，廣義上的評(píng)估組織體系可以等同于評(píng)估主體。評(píng)估主體一般是指組織和參與評(píng)估的機(jī)構(gòu)、組織和公眾及其資格條件的規(guī)定。它通常包括三大基本類型:其一，執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)的專門(mén)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)。一般由政黨或國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)黨的紀(jì)律要求或法律和組織原則，按法定程序建立的專門(mén)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，具有政治或法定的權(quán)威性。其二，中介機(jī)構(gòu)性質(zhì)的專門(mén)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，屬于社會(huì)組織的范疇。其三，公民個(gè)人。卓越認(rèn)為，評(píng)估主體多元結(jié)構(gòu)是保證公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估有效性的一個(gè)基本原則，因?yàn)槿魏我粋€(gè)業(yè)已確定的評(píng)估主體都有自身特定的評(píng)估角度，有不可替代的比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，具有特定身份的評(píng)估主體亦有自身難以克服的評(píng)估局限。公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估主體結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括綜合評(píng)估組織、直管領(lǐng)導(dǎo)、行政相對(duì)人、評(píng)估對(duì)象自己和其他一些相關(guān)評(píng)估組織等。［8］狹義上的評(píng)估組織體系是指具有組織評(píng)估權(quán)或在參與評(píng)估中負(fù)有相應(yīng)數(shù)據(jù)收集、結(jié)果公布、進(jìn)行獎(jiǎng)懲等責(zé)任的機(jī)構(gòu)、組織。本文所指的是狹義上的概念。如果將評(píng)估組織體系等同于評(píng)估主體，是對(duì)組織體系泛化的表現(xiàn)。因?yàn)闊o(wú)論是公共政策評(píng)估還是政府績(jī)效評(píng)估，都具有行政上的意義，其工作的失誤或偏頗理應(yīng)擔(dān)負(fù)行政責(zé)任或受到行政問(wèn)責(zé)。但是，在評(píng)估過(guò)程中，無(wú)論是作為研究設(shè)計(jì)方面的中介機(jī)構(gòu)，還是作為參與者的大眾傳媒、公民個(gè)人，不管評(píng)估結(jié)果如何糟糕，都是不需要負(fù)行政責(zé)任的。從地方政府實(shí)踐看，在“思明模式”中，思明區(qū)機(jī)關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是整個(gè)績(jī)效評(píng)估工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。區(qū)機(jī)關(guān)效能建設(shè)辦公室負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)估工作具體組織和實(shí)施，是績(jī)效評(píng)估的辦事機(jī)構(gòu)。區(qū)效能辦下設(shè)“基本建設(shè)”、“業(yè)務(wù)實(shí)績(jī)”和“公眾評(píng)議”三個(gè)評(píng)估小組，具體負(fù)責(zé)評(píng)估工作。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)———辦事機(jī)構(gòu)———評(píng)估小組構(gòu)成了一個(gè)政府內(nèi)部比較完整的績(jī)效評(píng)估組織體系。在“青島模式”中，成立了由市委主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志為成員的市目標(biāo)管理考核委員會(huì)，下設(shè)辦公室，市委督查室、市政府督查室為辦事機(jī)構(gòu)。市委督查室下設(shè)考核處負(fù)責(zé)組織實(shí)施全市目標(biāo)管理考核。在“甘肅模式”中，從2004年起，甘肅省政府委托蘭州大學(xué)對(duì)全省14個(gè)市(州)政府及39個(gè)所屬職能部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，這是我國(guó)首例將政府績(jī)效評(píng)估委托給第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，從評(píng)估活動(dòng)方案的設(shè)計(jì)、調(diào)查問(wèn)卷印制、調(diào)查表發(fā)放和回收、專家選擇、調(diào)查分析、以及最終評(píng)估結(jié)果的形成完全由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)完成。在“珠海模式”中，將本級(jí)人民政府所轄的所有職能部門(mén)作為評(píng)價(jià)對(duì)象，評(píng)議主體是社會(huì)各界人士;在操作上，主要是網(wǎng)上評(píng)議和發(fā)放問(wèn)卷兩種方式;將評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核各部門(mén)和單位領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要依據(jù)。可以看出，“思明模式”和“青島模式”以具有組織評(píng)估權(quán)的黨委或政府機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，“甘肅模式”和“珠海模式”是以沒(méi)有組織評(píng)估權(quán)的第三方機(jī)構(gòu)或公民為主導(dǎo)。隨著績(jī)效評(píng)估的推廣，從地方政府到中央部門(mén)、從單一單位到政府整體開(kāi)始形成績(jī)效評(píng)估的燎原之勢(shì)。當(dāng)前的政府考核或績(jī)效評(píng)估除了上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府和部門(mén)推行外，還有上一級(jí)政府部門(mén)對(duì)下一級(jí)政府和部門(mén)進(jìn)行考核或評(píng)估。同時(shí)，各地各部門(mén)除了維穩(wěn)、計(jì)生、勞動(dòng)安全等“一票否決”的考核之外，還有每年地方政府的年度重點(diǎn)任務(wù)。我們的調(diào)研顯示，被評(píng)估的單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)評(píng)估的多頭狀況無(wú)不抱怨。面對(duì)遍地開(kāi)花的績(jī)效評(píng)估，中央層面開(kāi)始有所整體思考、統(tǒng)一設(shè)計(jì)，作出了推行政府績(jī)效管理制度的決策。2008年底，國(guó)務(wù)院明確由監(jiān)察部牽頭負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。2010年7月，經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，中央紀(jì)委監(jiān)察部增設(shè)了績(jī)效管理監(jiān)察室，負(fù)責(zé)具體組織協(xié)調(diào)政府績(jī)效管理工作。2011年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，建立了由監(jiān)察部牽頭，中央組織部、中央編辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部(國(guó)家公務(wù)員局)、審計(jì)署、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)務(wù)院法制辦為成員單位的政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。2011年6月，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院同意，選擇北京、吉林、福建、廣西、四川、新疆、杭州、深圳等8個(gè)地區(qū)和國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等6個(gè)部門(mén)，部署開(kāi)展了政府績(jī)效管理試點(diǎn)。截至2011年底，全國(guó)有23個(gè)省(區(qū)、市)開(kāi)展了政府績(jī)效管理工作，取得了較好的實(shí)際效果。如，北京、廣西等地通過(guò)績(jī)效管理提高政府執(zhí)行力;浙江、福建、安徽等地以績(jī)效管理為抓手優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境;杭州、南京等地組織群眾評(píng)議評(píng)價(jià)政府績(jī)效等。既然中央對(duì)于績(jī)效評(píng)估的統(tǒng)一評(píng)估權(quán)開(kāi)始了頂層設(shè)計(jì)，那么可以預(yù)見(jiàn)，已經(jīng)在各地各部門(mén)普遍實(shí)施的政府整體績(jī)效、公共部門(mén)績(jī)效、公共項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)估工作的組織評(píng)估權(quán)將逐漸調(diào)整到監(jiān)察部門(mén)手中。而作為新興領(lǐng)域的公共政策績(jī)效評(píng)估的組織體系構(gòu)建必然延續(xù)監(jiān)察部的思路進(jìn)行構(gòu)建，即在擴(kuò)大公民參與的同時(shí)，組織評(píng)估權(quán)也將由監(jiān)察部門(mén)執(zhí)掌。

公共政策績(jī)效評(píng)估的技術(shù)體系建構(gòu)

所謂評(píng)估的技術(shù)體系，主要是指評(píng)估模型構(gòu)造、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、指標(biāo)體系及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、評(píng)估的技術(shù)路徑等，其中最為核心的就是評(píng)估指標(biāo)體系。然而，由于指標(biāo)體系本身不僅包含績(jī)效的某種價(jià)值取向與定量描述，而且在邏輯上要能自成體系和自圓其說(shuō)，因此，指標(biāo)體系的構(gòu)建最能體現(xiàn)智力程度和價(jià)值。本文僅就評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行探討。作為技術(shù)載體的評(píng)估指標(biāo)體系，引導(dǎo)政府行為選擇和發(fā)展方向。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐部門(mén)及學(xué)者紛紛就不同角度不同領(lǐng)域提出指標(biāo)體系。在《政府績(jī)效與結(jié)果法案》指導(dǎo)下，美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)建立了較為完善的衡量政府部門(mén)和個(gè)人工作績(jī)效的評(píng)估體系，對(duì)于構(gòu)建公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系很有借鑒意義。該體系從不同角度不同程度地反映了質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)、效率、效果等績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。主要包括投入指標(biāo)(衡量某一項(xiàng)目或服務(wù)消耗的資源)、能量指標(biāo)(度量機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的能力)、產(chǎn)出指標(biāo)(衡量為服務(wù)人口提供的產(chǎn)品數(shù)量或服務(wù)單位)、結(jié)果指標(biāo)(衡量項(xiàng)目和服務(wù)的結(jié)果)、效率和成本效益指標(biāo)(衡量單位產(chǎn)出或結(jié)果的成本)、生產(chǎn)力指標(biāo)等六大類指標(biāo)。［9］2001年1月，日本政府政策評(píng)價(jià)各府省聯(lián)絡(luò)會(huì)議通過(guò)《關(guān)于政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)指針》，對(duì)政策評(píng)價(jià)的對(duì)象范疇、實(shí)施主體、評(píng)價(jià)的視角和評(píng)價(jià)方式作出具體規(guī)定。2002年4月實(shí)施《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評(píng)價(jià)的法律(評(píng)價(jià)法)》，提出評(píng)價(jià)的關(guān)注點(diǎn)是必要性、效率性、有效性、公平性及優(yōu)先性等，要根據(jù)評(píng)價(jià)的目的和評(píng)價(jià)對(duì)象的性質(zhì)等適當(dāng)有所選擇與側(cè)重、綜合統(tǒng)籌。［10］國(guó)內(nèi)學(xué)者也逐漸探索建立政府績(jī)效指標(biāo)。如吳建南從“投入———產(chǎn)出———中期效果———長(zhǎng)期結(jié)果”4個(gè)維度提煉出46個(gè)四級(jí)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出績(jī)效指標(biāo)。中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組制定的《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系》從生存支持系統(tǒng)、發(fā)展支持系統(tǒng)、環(huán)境支持系統(tǒng)、社會(huì)支持系統(tǒng)及智力支持系統(tǒng)五個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)全國(guó)及各地的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r。倪星從“投入———管理過(guò)程———產(chǎn)出及結(jié)果”3個(gè)維度提煉出65個(gè)三級(jí)指標(biāo)，等等。這些理論成果為構(gòu)建公共政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系提供了思路。我們認(rèn)為，構(gòu)建公共政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，需要緊緊抓住實(shí)現(xiàn)公共性、政府責(zé)任和公民滿意三大核心問(wèn)題，即指標(biāo)體系的形成維度。首先，公共性是檢驗(yàn)公共政策績(jī)效評(píng)估真實(shí)性的試金石。公共政策的本質(zhì)特征毫無(wú)疑問(wèn)是公共性，公共政策績(jī)效評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)與歸宿必然落在公共性問(wèn)題上。在鄭永年看來(lái)，多年來(lái)盡管我國(guó)執(zhí)政黨高層也在主張改革，但實(shí)際上很多改革都是官僚階層主導(dǎo)。官僚本來(lái)是執(zhí)行者，現(xiàn)在則成為了政策制定者。如果考察一下產(chǎn)業(yè)、教育、住房、醫(yī)療和社會(huì)保障等等領(lǐng)域所進(jìn)行的“改革”，人們不難發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)。很多美其名曰為“改革”的政策，都是各個(gè)官僚階層或者既得利益者，為了追求私利而形成的特殊政策，而絕非為了社會(huì)整體利益的真正的改革。［11］偏離公共性的公共政策績(jī)效評(píng)估，將淪為特殊利益集團(tuán)的遮羞布。其次，政府責(zé)任是實(shí)現(xiàn)公共政策績(jī)效評(píng)估的最低要求。政府責(zé)任限制了政府行為，亦即界定和限制了公共政策績(jī)效的范圍。反之，從公共政策績(jī)效中也可歸納出政府責(zé)任范疇。政府責(zé)任從宏觀上說(shuō)就是保障人民的權(quán)利和增進(jìn)人民的福利。從微觀說(shuō)是根據(jù)各級(jí)政府現(xiàn)有的日常職責(zé)來(lái)明確每一項(xiàng)工作中的政府責(zé)任，并把責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)具體的工作機(jī)構(gòu)和人員。在公共政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建中，政府責(zé)任決定了公共政策績(jī)效評(píng)估的基本內(nèi)容。政府責(zé)任、政府行為、公共政策績(jī)效處于系列因果關(guān)系鏈上，一定程度上反映出公共政策績(jī)效水平。因此，公共政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建必須依托于政府責(zé)任，在主觀上反映公共政策的科學(xué)的價(jià)值導(dǎo)向，在客觀上能全面體現(xiàn)政府的責(zé)任。實(shí)踐中，每年我國(guó)都存在數(shù)不勝數(shù)的信訪案例、觸目驚心的腐敗案件、不計(jì)其數(shù)的維穩(wěn)費(fèi)用，從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)說(shuō)，黨委、政府、人大等幾套班子都有各種各樣的信訪機(jī)構(gòu)、反腐敗機(jī)構(gòu)和維穩(wěn)機(jī)構(gòu)，但信訪量有增無(wú)減、腐敗繼續(xù)橫行、維穩(wěn)費(fèi)用居高不下。為什么?就是沒(méi)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)這些責(zé)任。信訪、反腐敗和維穩(wěn)的任務(wù)分散在多個(gè)機(jī)構(gòu)中，“一個(gè)和尚挑水喝，兩個(gè)和尚抬水喝，三個(gè)和尚沒(méi)水喝”的故事不斷地在現(xiàn)實(shí)中重復(fù)上演。公民滿意是進(jìn)行公共政策績(jī)效評(píng)估的最終目的。公眾對(duì)公共政策的滿意度是檢測(cè)公共政策完善與否的關(guān)鍵。因此，把公民滿意作為公共政策績(jī)效評(píng)估重要的價(jià)值取向納入其指標(biāo)體系之中，將具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。不可否認(rèn)，由于公民滿意是一種主觀評(píng)價(jià)，會(huì)存在一些偏頗或誤差，但不能因此而因噎廢食。社會(huì)當(dāng)中已大量充斥“被幸?！?、“被代表”、“被增長(zhǎng)”等“‘被’時(shí)代”的荒謬。“被滿意”亦可能出現(xiàn)，但這種偽滿意不屬于本文的研究范疇。我們認(rèn)為，為了避免“被滿意”，應(yīng)該將評(píng)估組織者、評(píng)估對(duì)象與滿意度調(diào)查執(zhí)行者分離出來(lái)，可以由黨委政府部門(mén)發(fā)起組織(提出要求、提供經(jīng)費(fèi)和配合工作)，獨(dú)立的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。公共政策最終落腳點(diǎn)和最終目標(biāo)和相關(guān)者是社會(huì)公眾，公共政策的最終績(jī)效如何，最有發(fā)言權(quán)的是作為受眾群體的社會(huì)公眾，只有他們滿意，才能真正體現(xiàn)公共政策的合法性。公共政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系將過(guò)程控制融合進(jìn)指標(biāo)中，指標(biāo)維度主要強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向(公民滿意)，理順評(píng)估權(quán)責(zé)(政府責(zé)任)，注重公共政策本質(zhì)(公共性)。二級(jí)指標(biāo)將從指標(biāo)維度的目標(biāo)層轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)域?qū)?。例如公共性可分解為程序合法、公共利益增量增長(zhǎng)等。三級(jí)指標(biāo)則可以將二級(jí)指標(biāo)從概念變?yōu)榫唧w。正是通過(guò)層層分解，使公共政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系相對(duì)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)。

避免公共政策失敗的最后保障

改革已經(jīng)成為當(dāng)前公共管理的主導(dǎo)話語(yǔ)。在我國(guó)社會(huì)利益已經(jīng)高度分化的今天，認(rèn)為官員可以超越自身利益，自覺(jué)維護(hù)社會(huì)整體利益和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的想法是天真的。一方面，公共政策作為公共事務(wù)的載體，很容易將官員自身利益包裝和隱藏進(jìn)去，從而借公共之名行官員利益之實(shí)。例如二十年來(lái)，政府官員以基礎(chǔ)設(shè)施落后需要進(jìn)行舊城改造為名，拆遷了絕大多數(shù)城市。大風(fēng)大雨一來(lái)，又說(shuō)是基礎(chǔ)設(shè)施落后，這不荒謬嗎?此種情形嚴(yán)重消解了公共政策本身的特性，透支了公民的信任。另一方面，在社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，公共政策深層理念的矛盾和沖突不斷增多和復(fù)雜起來(lái)，這給公共政策的科學(xué)化提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。例如主流輿論天天批判美國(guó)文化和普世價(jià)值，但幾乎我國(guó)所有官員都以去歐美考察和進(jìn)修為榮。天天講中國(guó)特色，但我國(guó)所有好大學(xué)招聘政策都附加一條:原則上要有歐美教育背景，即使中文系也是如此。能否回應(yīng)這些現(xiàn)實(shí)訴求和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不僅僅是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，更是一個(gè)重大的理論問(wèn)題。公共政策績(jī)效評(píng)估的系統(tǒng)研究，能夠?yàn)楣舱叩目茖W(xué)化和民主化提供理論上的指導(dǎo)以及直接出謀劃策。通過(guò)構(gòu)建公共政策績(jī)效評(píng)估體系，輕者可以避免公共政策出現(xiàn)諸如被利益集團(tuán)綁架，甚至制定出“惡法”等低層次錯(cuò)誤。更為樂(lè)觀的看，以公共政策績(jī)效評(píng)估為切入點(diǎn)，成為我國(guó)政府改革的方向，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。［12］