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【摘要】本文通過(guò)介紹公共政策的相關(guān)內(nèi)容，簡(jiǎn)述公共政策失靈的種種表現(xiàn)，深入分析其原因，提出相應(yīng)的意見(jiàn)和建議，提高公共政策的有效性。

【關(guān)鍵詞】公共政策失靈原因

現(xiàn)代社會(huì)，公共政策失靈現(xiàn)象非常普遍，給我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了極大的困擾，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共政策是政府干預(yù)市場(chǎng)的一個(gè)重要手段，用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷，但是有時(shí)受益的群眾覺(jué)得政策取得了成功，受損害的群眾覺(jué)得政策失敗，出現(xiàn)相左的結(jié)果，達(dá)不到預(yù)期的效果，公共政策失靈，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家的穩(wěn)定。

一、公共政策的相關(guān)內(nèi)容

1.1公共政策

公共政策是指社會(huì)公共權(quán)威在特定的情境下，為解決社會(huì)問(wèn)題或者實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)制定的行為準(zhǔn)則和行動(dòng)方案，是連接政府和社會(huì)的樞紐，政府通過(guò)一系列的公共政策實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)各行各業(yè)的管理，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治有序進(jìn)行，公共政策常見(jiàn)的表現(xiàn)形式包括黨的政策、人大立法和國(guó)家行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的法律法規(guī)。

1.2公共政策失靈

對(duì)于公共政策評(píng)估大概有四種標(biāo)準(zhǔn)：第一，針對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估政策預(yù)期結(jié)果，這是公共政策預(yù)評(píng)估；第二，對(duì)公共政策內(nèi)容進(jìn)行階段性分析，這是階段性評(píng)估；第三，對(duì)公共政策全過(guò)程的評(píng)估，這是政策過(guò)程評(píng)估；第四，對(duì)公共政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，這是結(jié)果評(píng)估，一般來(lái)說(shuō)，以結(jié)果為導(dǎo)向的公共政策評(píng)估計(jì)較常見(jiàn)。公共政策失靈是指某一項(xiàng)公共政策在運(yùn)行過(guò)程中，因?yàn)槔娌┺亩霈F(xiàn)非連續(xù)性的對(duì)政策適用群體造成始料未及的負(fù)面困擾的，偏離了政策制定者預(yù)想的目標(biāo)，出現(xiàn)與公共利益相背離的現(xiàn)象。公共政策失靈強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，實(shí)際預(yù)想是公共政策制定者在決策的真正想法，不一定是國(guó)家對(duì)外宣稱的目標(biāo)，需要結(jié)合實(shí)際情況和政策背景進(jìn)行推測(cè)；第二，始料未及是負(fù)面影響在預(yù)料之外的，如果負(fù)面影響是預(yù)測(cè)之中的，并且采取了必要的防范措施，這就不是公共政策失靈，而是政策的外部性。

二、公共政策失靈的表現(xiàn)及原因

美國(guó)學(xué)者威廉•N•鄧恩將政策過(guò)程從時(shí)間上劃分為一系列獨(dú)立的階段，議程的建議、政策的形成、政策的采納、政策的執(zhí)行和政策的評(píng)估，根據(jù)這一劃分，可以簡(jiǎn)單分析公共政策失靈的表現(xiàn)。

2.1公共政策制定過(guò)程中的失靈

公共政策的制定是不同的利益階層代表者根據(jù)各自階層的利益需求，對(duì)公共利益相互追逐，實(shí)現(xiàn)階層利益的過(guò)程，在這一過(guò)程中，各階層利益代表者不同，面對(duì)利益分配的過(guò)程容易出現(xiàn)公共利益私欲化、部門化的現(xiàn)象，無(wú)法通過(guò)公共政策的制定促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，公共政策制定過(guò)程失靈包括以下幾個(gè)方面：首先，問(wèn)題界定不清晰，要想成功解決社會(huì)問(wèn)題，即必須針對(duì)問(wèn)題找出真正的解決方案，信息收集的不全面以及各個(gè)政策的復(fù)雜關(guān)聯(lián)性使得問(wèn)題的界定異常困難；其次，多個(gè)利益階層之間相互博弈造成政策資源的浪費(fèi)，公共政策是對(duì)各部門價(jià)值的權(quán)威分配，無(wú)論是政府部門的利益需求還是政府工作人員的利益最大化，分配方案如果公私不分，造成資源浪費(fèi)不可避免；再次，對(duì)政策預(yù)測(cè)能力不足，公共政策的制定過(guò)程包括對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中所面臨的問(wèn)題的預(yù)測(cè)，以便降低政策執(zhí)行的不確定性，保證政策有效執(zhí)行，但對(duì)政策預(yù)測(cè)能力不足，導(dǎo)致政策前瞻性欠缺；最后，對(duì)于民族地區(qū)的公共政策，因?yàn)樽诮虇?wèn)題和民族問(wèn)題的沖突性，導(dǎo)致公共政策很難及時(shí)應(yīng)對(duì)，政策決策機(jī)制運(yùn)作緩慢。

2.2公共政策執(zhí)行過(guò)程中的失靈

即使制定的公共政策合理，但得不到有效執(zhí)行，同樣會(huì)出現(xiàn)與政策目標(biāo)偏離的結(jié)果，造成公共政策失靈，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，兩個(gè)政策的沖突。中央和地方放權(quán)與收權(quán)，地方政策存在地方保護(hù)主義，本身具有不完整性；第二，兩個(gè)利益的沖突。地方政府有選擇地執(zhí)行中央政策，符合地方利益的政策進(jìn)行執(zhí)行，反之，則采取消極態(tài)度，造成國(guó)家利益和地方利益的沖突，表現(xiàn)為曲解政策，尋找符合自身利益的觀點(diǎn)，與上級(jí)討價(jià)還價(jià)，不惜一切代價(jià)獲取優(yōu)惠政策，中央政策能量逐漸耗散；第三，兩個(gè)目標(biāo)的沖突。公共政策是長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略和近期效益的結(jié)合體，然而在政策執(zhí)行時(shí)，執(zhí)行者輕視戰(zhàn)略，缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，將精力放在短期目標(biāo)上，不能深層次的研究問(wèn)題，再加上缺乏創(chuàng)新精神和實(shí)事求是的精神，公共政策難達(dá)預(yù)期目標(biāo)；第四，兩種認(rèn)識(shí)論的沖突，即系統(tǒng)知識(shí)論和片面知識(shí)論的沖突，表現(xiàn)為兩種，一是一葉障目不見(jiàn)泰山，一些領(lǐng)導(dǎo)不明白自身工作的重要性，不同部門對(duì)政策執(zhí)行態(tài)度不盡相同，二是抓緊一點(diǎn)，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視精神文明建設(shè)，或是追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展，每解決一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，就會(huì)帶來(lái)其他問(wèn)題；第五，兩種效果的沖突，兩種效果是指公共政策偏差效果和應(yīng)然效果，表現(xiàn)為三種，一是機(jī)械式偏差，忽略客觀條件和環(huán)境，生搬硬套其他地方的公共政策，二是代替式偏差，政策執(zhí)行者利用政策某些抽象性概念進(jìn)行曲解，使其失真，三是附加式偏差，在公共政策執(zhí)行時(shí)搭便車，改變政策調(diào)整的對(duì)象、范圍或者力度等；第六，兩種公民的沖突，期望參與和實(shí)際參與的民眾沖突，由于利益關(guān)系影響下調(diào)動(dòng)參與公共政策的積極性，但是我國(guó)政策參與方式不完善、政治文化程度不高，導(dǎo)致參與公共政策時(shí)發(fā)生沖突。

2.3公共政策監(jiān)督過(guò)程中的失靈

公共政策執(zhí)行過(guò)程彈性較大，需要在每一環(huán)節(jié)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督人員，保障公共政策的有效執(zhí)行，我國(guó)公共政策監(jiān)督過(guò)程中的失靈主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)，首先是內(nèi)部監(jiān)督形式化，再加上監(jiān)督內(nèi)部人員都是從政府人員選擇出來(lái)的，監(jiān)督不嚴(yán)格；其次，缺乏有效的外部監(jiān)督，在偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于交通不便、氣候惡劣、設(shè)備落后，使得許多公共政策不能被媒體及時(shí)跟進(jìn)，造成失靈。

三、公共政策失靈的原因

3.1公共政策制定失靈的原因

政策問(wèn)題是指社會(huì)上客觀存在的，被社會(huì)所察覺(jué)，并由社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人表達(dá)出來(lái)的，通過(guò)公共活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的未實(shí)現(xiàn)的需要改進(jìn)的地方，政策問(wèn)題越復(fù)雜，涉及范圍越廣，政策制定的難度就越大。社會(huì)生活中，即使人們對(duì)公共利益達(dá)成一致，但是也因現(xiàn)有的決策體制而難以實(shí)現(xiàn)。政策的制定需要信息的收集，而信息收集是不完全的，導(dǎo)致許多公共政策在信息不完全的情況下制定出來(lái)，導(dǎo)致決策失誤，公共政策的目的是社會(huì)福利最大化和社會(huì)資源的優(yōu)化配置，地方官員為爭(zhēng)取自身利益，偏離公共利益，比如，投票選舉期間，地方官員為了選票，迎合公眾意見(jiàn)，做出忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的政策，為了獲取經(jīng)濟(jì)支持，傾向于實(shí)力雄厚的大集團(tuán)，迎合集團(tuán)利益需要，忽視全局利益。

3.2公共政策執(zhí)行失靈的原因

公共政策執(zhí)行失靈主要原因包括以下幾點(diǎn)：第一，物質(zhì)基礎(chǔ)不完善。各級(jí)地方政府行政管理部門現(xiàn)代化程度不同，運(yùn)用計(jì)算機(jī)等先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行信息傳遞、分析決策有待提高；第二，政府權(quán)威性危機(jī)。我國(guó)處于新舊改革制度的轉(zhuǎn)換時(shí)期，政府行為能否滿足人民的需要，這是政策能否得到良好執(zhí)行的關(guān)鍵。一旦遭遇政府權(quán)威性危機(jī)，公共政策不能被廣大群眾所接受，自然失靈；第三，認(rèn)識(shí)的偏差，人難免維護(hù)自身利益，地方領(lǐng)導(dǎo)本位主義嚴(yán)重，重視地方利益，部門利益，不能將國(guó)家利益和全局利益放在首位。比如，污染嚴(yán)重的企業(yè)，從中央要求來(lái)說(shuō)，需要盡快治理、改進(jìn)，而地方政府為了經(jīng)濟(jì)效益，仍繼續(xù)準(zhǔn)許其經(jīng)營(yíng)，上有政策，下有對(duì)策；第四，政策執(zhí)行的主體法制觀念淡薄，綜合素質(zhì)不高。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)工作人員素質(zhì)不高，缺乏高學(xué)歷、高知識(shí)水平的復(fù)合型人才，不能把握公共政策的實(shí)質(zhì)，沒(méi)有考慮到各項(xiàng)政策間的關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致決策水平較低，職業(yè)道德滑坡，相互推諉責(zé)任，沒(méi)有具備科學(xué)行政具備的系統(tǒng)觀念、迎接挑戰(zhàn)、遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)和接受監(jiān)督的意識(shí)。再加上政府機(jī)構(gòu)規(guī)范化程度不高，隨意性較大，政策在運(yùn)行過(guò)程中不能完全按照規(guī)章制度辦事，受規(guī)則約束，而是人治色彩濃厚，不依法行事是造成公共政策執(zhí)行失靈的主要原因。

3.3公共政策監(jiān)督失靈的原因

監(jiān)督機(jī)制要求政府工作人員行為必須受到立法者、公民的監(jiān)督，但監(jiān)督機(jī)制是不健全的，雖然監(jiān)督種類不少，實(shí)際效果不大。監(jiān)督分為人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督等，但都是事后監(jiān)督，由于利益分配的問(wèn)題，各監(jiān)督部門相互聯(lián)合，在威脅到自身利益時(shí)，相互推諉，責(zé)任不明，導(dǎo)致監(jiān)督可背后操縱，制定出一些有益于自身利益損害公共利益的政策。監(jiān)督信息是不對(duì)稱、不完全的，立法者和選民都缺乏足夠的信息監(jiān)督政府工作人員的活動(dòng)，政府工作人員擁有更多關(guān)于公共機(jī)構(gòu)服務(wù)的信息，再加上監(jiān)督機(jī)關(guān)人員是從其他政府部門選舉推出的，面對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)法行使監(jiān)督權(quán)，造成監(jiān)督失效。

四、結(jié)束語(yǔ)：

總的來(lái)說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公共政策的作用越來(lái)越重要，政府應(yīng)該深入總結(jié)，找尋公共政策失靈的原因，采取針對(duì)性措施，避免帶來(lái)不必要的損失，保證公共政策順利進(jìn)行。

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作者：姚丹丹 單位：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院