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摘要：政策終結不僅意味著舊政策的結束，同時代表新政策的開始，是公共政策生命周期的重要一環(huán)。其所處環(huán)境十分復雜，因此要終結一項政策必定會受到多方因素的制約。文章主要從組織內(nèi)與組織外兩大方面簡要分析其制約因素，并在此基礎上提出幾點解決對策。

關鍵詞：政策終結　制約因素

我國知名學者陳振明將政策終結定義為：政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的措施，以中止那些過時的、多余的、不必要的、或無效的政策或項目的一種政治（或政策行為）。政策的終結一般有兩種情景：第一，政策完成自身使命，完美收官。第二，政策失敗，繼續(xù)存在有害無利。這往往是因為政策本身有問題或者是政策所處的環(huán)境發(fā)生重大改變，難以繼續(xù)執(zhí)行，因而終止。因為政策牽扯的方面眾多，終結一項政策時常常受到來自各方面的制約，使終結難度增大。

一、制約因素分析

1.組織的內(nèi)部制約因素。

1.1組織機構。

組織機構處于運行狀態(tài)，具有很強的慣性，輕易不會因為環(huán)境的改變、新問題的產(chǎn)生接受機構終結。想要終結政策的執(zhí)行機構即政策的載體，必須借助于國家強制力。組織機構是由國家設立，它的終結也必須由設立機構通過法定程序予以實施，否則會遭到它本能的抗拒。同人一樣，當政策終結來臨時，組織機構會想方設法延緩甚至打破政策終結的進程，使政策終結難以實現(xiàn)，比如我國的行政機構在改革中難以克服膨脹的現(xiàn)象，這是由其導致。

1.2組織成員。

即政策的制定者和執(zhí)行者。首先，對政策制定者而言，政策完成使命進而終結自然是好事，但是如果因為他所設計的政策與現(xiàn)實環(huán)境不適應，要局部或全部廢止，這時，政策制定者易產(chǎn)生抵觸情緒。由于現(xiàn)代社會瞬息萬變，政策與社會需要不太符合實屬正常。然而，這對政策制定者來說很難接受。政策的執(zhí)行者作為一線人員，為了政策的執(zhí)行付出很對心血。終止政策，執(zhí)行者已做的工作將付諸東流，抵觸情緒顯而易見。而且，執(zhí)行者如果是因執(zhí)行某項政策而特地招聘的，那么，政策的終結是不是意味著他們將失去工作，這會使其產(chǎn)生強烈的抵觸心理。其次，從組織內(nèi)部的受益情況來看，組織中許多成員或者從政策的效果或者由于實施某項政策而獲益。為了不使即得利益受損，他們會聯(lián)合起來采取各種措施抵制或延緩政策的終結。

1.3成本代價。

有三個方面：原有政策已經(jīng)消耗的沉沒成本、繼續(xù)投入的新成本、新政策需要重新投入的成本。其一，政策投入大量成本但并沒有獲得預期收益時，政策決策者往往面臨兩難困境：繼續(xù)投入，情況是否會有所改善。如果失敗，繼續(xù)投入的成本難以收回，沉沒成本更多；不再投入，前期投入的所有成本將全部落空。其二，要終結一項政策也需要投入成本。建立新組織，招募新成員，做好輿論準備，對終結政策的利益受損群體進行補償，這些都需要成本投入。其三，政策終結標志著新政策的產(chǎn)生和開始，新的資源需要重新投入，但是并不一定帶來更好的結果。也就是說，政策終結的后果具有不確定性。面對這樣的成本代價，許多決策者往往會放棄對于政策的終結，使政策“有始無終”。

1.4法律程序。

對于已經(jīng)上升為法律的公共政策，它的終結更為復雜。法律具有程序性，要終結一項上升為法律的政策，在履行程序的過程中，可能會耽誤政策終結時機。

2.組織的外部制約因素。

2.1利益集團。

由于公共政策涉及利益與價值的分配，因而各利益集團必然千方百計地影響公共政策。當政策終結迫在眉睫時，反對政策終結的即得利益集團為維護既得利益，必然會采取各種合法或非法的途徑（如游說、行賄等），以阻止政策終結。

2.2社會輿論。

社會輿論在政治生活中有著極其重要的作用。實踐表明，當輿論對政策終結持積極態(tài)度時，政策終結容易實現(xiàn)；相反情況出現(xiàn)，就會阻礙政策終結的進行。在我國，隨著新媒體的蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡輿論力量不斷增強，成為社會輿論的重要組成部分。如何有效利用輿論為政策終結披荊斬棘也是值得我們重視的一個問題。

二、對策分析

1.開展宣傳工作，運用媒體輿論。

通過有效的宣傳教育，使政策制定者了解政策終結并不意味著個人前途的喪失，使執(zhí)行者了解工作努力并未白費，使在終結中可能利益受損的人明白政策終結只是改變不利環(huán)境、謀求更好發(fā)展的新機遇。通過宣傳教育，利用大眾媒體，營造良好輿論氛圍，減少民眾心理阻力，從而促使政策終結順利進行。同時，對于宣傳教育一定要把握好度，切莫適得其反。

2.進行利益補償，解決后顧之憂。

缺乏利益補償機制是政策終結的一個巨大阻力。政策的實施應具有連續(xù)性，公共政策又往往是對利益價值的分配，終結它會打破連續(xù)性、改變原有的利益格局。因此而受損的個人或團體會團結起來，影響政策終結。因此必要的利益補償是應該的，也是減小阻力的有效方法。利益補償辦法包括對利益受損者的經(jīng)濟補償，對組織被撤銷人員的工作安排等等。

3.規(guī)范終結程序，減少制度障礙。

首先，規(guī)范政策終結程序。現(xiàn)在的政策終結程序不一，有些對于政策終結的程序規(guī)定又會限制政策的終結，因此要規(guī)范并簡化政策終結程序，使其具有科學性、可行性、簡潔性。其次，加大在政策終結中工作人員的培訓。使工作人員的工作方法更加合理，工作方式更加靈活，同時具有敢于克服困難的勇氣。再次，加強對于政策終結人員的監(jiān)督，防止尋租的出現(xiàn)。

4.保障政策連續(xù)，緩解終結壓力。

由于公共政策牽扯的面較廣，民眾擔心政策的終結會帶來一定的波動，未來的狀況帶有很大的不確定性，從而影響自己的生活狀態(tài)，因此對于政策的終結產(chǎn)生巨大的恐懼心理。因此必須保障政策的連續(xù)性，防止政策斷層的出現(xiàn)。所以必須要在終結一項舊政策的同時，推行替代性的新政策，通過新政策的出臺來緩解舊政策終結所帶來的壓力。轉(zhuǎn)移人們的視線。這樣就可以很好地實現(xiàn)新舊政策的對接，避免政策空白的出現(xiàn)，從而有效控制局勢走向。

5.尋求利益平衡，降低終結成本。

如果政策終結遭遇強大阻力舉步維艱，這時，采取必要妥協(xié)不失為一種聰明的辦法。每個人的利益價值取向不同，對同一問題也會有不同的關注角度，難免會在同一問題上產(chǎn)生不同看法，要使每個人在政策終結問題上態(tài)度完全一致尤為困難，因此可以通過妥協(xié)與折中來實現(xiàn)目標。因此，在公共政策終結過程中，政府不得不以有條件的妥協(xié)，來獲得一部分目標的達成，即實現(xiàn)公共政策的部分終結。但需要特別強調(diào)的是，妥協(xié)也是有度的，切勿沒有原則隨意妥協(xié)，必須有政府的底線。

6.適當強制推行，把握終結時機。

終結任意一項政策，都會造成一部分人利益受損，一部分人獲益，這種情況在所難免。如果一些小的細節(jié)上難以達成一致，而又必須終結政策，稍有遲疑就會錯過有利時機，這時只能以實現(xiàn)集體利益為價值取向了。政策終結的執(zhí)行者可以采取強制措施，運用強制力迅速實現(xiàn)政策終結。當然這種做法往往需要付出巨大的人力、財力、物力甚至形象等方面的代價，可能還會給政府帶來不小的負面影響。因此可以將其看作最后的方式。

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作者：郭曉鵬 單位：延安大學公共管理學院