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[摘要]黨內(nèi)民主制度建設(shè)是黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵和保障，也是黨內(nèi)民主建設(shè)的重點。正確認識制度本身的特點是黨內(nèi)民主制度建設(shè)的重要前提和基礎(chǔ)。目前黨的制度建設(shè)方面尚存在一些突出問題。加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)，必須在充分認識制度本身特點和黨的制度建設(shè)存在問題的基礎(chǔ)上，著力于改革創(chuàng)新黨內(nèi)民主的體制機制。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)民主；制度建設(shè)；制度特點；體制機制

黨內(nèi)民主制度建設(shè)是黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵和保障，也是黨內(nèi)民主建設(shè)的重點。一方面，民主制度是民主觀念的升華和定格，民主觀念需要民主制度加以固定和實現(xiàn)，兩者是內(nèi)容與形式的關(guān)系；另一方面，民主制度是民主作風的實質(zhì)和依托，民主作風是由民主制度的性質(zhì)決定和派生的。與民主觀念和民主作風建設(shè)相比，民主制度建設(shè)更重要、更根本、更關(guān)鍵，是三者關(guān)系的核心和樞紐。作為政黨據(jù)以組織隊伍、開展活動必不可少的要素，黨的制度規(guī)定了政黨及其成員活動的基本原則、基本規(guī)范，是整個黨的建設(shè)實踐的科學歸結(jié)和理論定型。如果說理論上的正確與否是一個政黨政治上是否成熟的標志，那么制度的健全與否及制度權(quán)威的高低則表明一個政黨本身的組織發(fā)育水平。

一、關(guān)于制度特點的再認識

正確認識制度本身的特點是加強黨的制度建設(shè)、創(chuàng)新黨內(nèi)民主體制機制的重要前提和基礎(chǔ)。制度本身應(yīng)該具有以下特點：

一是制度的內(nèi)生性。制度是人們共同遵守的行為準則或辦事規(guī)程，它只能內(nèi)生于一定的社會結(jié)構(gòu)之中并基于習慣和經(jīng)驗而慢慢長成。荷蘭學者塞奇說得不無道理：“民主制度不能通過行政手段來產(chǎn)生，不可能有一個領(lǐng)導說，明天我們的國家就是民主的國家。這說明，民主制度是習得的。”所謂“習得”，就是養(yǎng)成民主的習慣，提高民主的素質(zhì)，是一個逐步積累和定型的過程。法國政治思想家托克維爾在研究美國的民主制度時指出：地理位置、法制和民情這三大原因都對調(diào)整和指導美國的民主制度有所貢獻，但總的來說，自然環(huán)境不如法制，法制不如民情，民情能減緩最不利的地理環(huán)境和最壞的法制的影響。由此可見，民主習慣對于制度建設(shè)內(nèi)生作用之巨大和重要。同樣，黨內(nèi)民主制度也必須在黨內(nèi)政治生活的和諧運作中，在黨內(nèi)民主的長期實踐中逐步積淀而內(nèi)在生成。

二是制度的約束性。從本體論角度看，人都有自由的本性；從經(jīng)濟學角度看，人都有自利的趨勢。制度作為規(guī)范人們行為的準則，自然具有約束人們行為的性質(zhì)。所以，制度的制定必須考慮到它與人的自由、自利趨勢的矛盾性，甚至運用“無賴原則”。當然，共產(chǎn)黨人是具有共產(chǎn)主義思想覺悟和道德情操，具有高度自覺性和堅定性的先鋒戰(zhàn)士，他們是用特殊材料制成的。但是，共產(chǎn)黨人畢竟是現(xiàn)實的、活生生的、具有社會屬性的人，無論這種材料多么特殊，也無法完全排除不同程度地受到人類共同的普遍的弱點的影響。孟德斯鳩認為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”偉大的革命導師列寧指出：“依靠信念、忠誠和其他優(yōu)秀的精神品質(zhì)，這在政治上是完全不嚴肅的。具有優(yōu)秀精神品質(zhì)的是少數(shù)人?！?/p>

三是制度的系統(tǒng)性。由于政黨活動是一個領(lǐng)域廣闊、內(nèi)容廣泛的整體，尤其是執(zhí)政黨的活動更是一個涉及全社會政治、經(jīng)濟、文化諸多領(lǐng)域和方方面面的大系統(tǒng)，所以黨的各項制度也不是彼此孤立的，而是一個結(jié)構(gòu)上相互聯(lián)系、相互銜接，功能上相互配合、相互支持的有機體系。任何一項制度，只有把它置于完整的制度體系中，才能有效發(fā)揮其規(guī)范作用。如果制度體系在結(jié)構(gòu)上不合理、不完備，那就可能造成已有制度在功能上的相互抵消和虛置，甚至發(fā)生具體制度之間的相互掣肘和背反現(xiàn)象。所以，黨的制度建設(shè)應(yīng)該形成一個涵蓋黨的生活各個領(lǐng)域的，內(nèi)容廣泛、結(jié)構(gòu)嚴密、功能協(xié)調(diào)的，由根本制度(民主集中制)一具體制度(體制)一運行機制三個層次構(gòu)成的科學制度體系。

制度本身的以上特點，要求我們在制度建設(shè)方面應(yīng)做到以下幾點：一是制度的內(nèi)容(包括實體性制度和程序性制度)必須具體明確，可操作性強，允許做什么、不允許做什么以及怎么做，都要規(guī)定得清楚明白。二是制度在結(jié)構(gòu)上必須科學合理、系統(tǒng)配套、嚴密完備，功能上必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互支持、運行高效。三是制度的執(zhí)行必須嚴肅認真、堅持不懈，對違反和破壞黨的制度的人和事，要堅決執(zhí)行黨的紀律，決不姑息遷就，切實樹立起制度的至上權(quán)威性和不可僭越性，依靠強力牽引和宣傳教育逐步培養(yǎng)起人們自覺遵紀守法的心理習慣。

二、關(guān)于黨的制度建設(shè)的冷思考

黨的十一屆三中全會以來，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導集體，認真總結(jié)我黨歷史上正反兩方面的經(jīng)驗教訓，提出了重在加強黨的制度建設(shè)的重要思想。通過黨史學習和廣泛宣傳，對全黨進行深入的思想教育，終于使加強黨的制度建設(shè)思想為全黨所接受，以黨的十三大為標志，一條不搞政治運動而靠制度來加強黨的建設(shè)的新路子開始形成。以同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導集體，大力推進新時期黨的建設(shè)新的偉大工程，黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)和制度建設(shè)都取得了顯著成績，黨的生活朝著民主化、科學化和制度化的方向發(fā)展。以同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導集體，提出了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的思路。可以說，改革開放以來是黨的制度建設(shè)的最好時期之一。但是，對照制度本身的特點和要求，我們也應(yīng)清醒地看到，目前黨的制度建設(shè)方面尚存在一些突出問題。一是制度的制定缺乏整體性、系統(tǒng)性、配套性和完備性，制度本身存在某些缺陷和漏洞。一方面，黨的民主集中制等根本制度過于原則和抽象，理解和執(zhí)行中帶有很大程度的不確定性甚至隨意性；另一方面，具體制度的制定出臺缺乏科學的配套和銜接，難以形成穩(wěn)健的體制機制。例如，現(xiàn)實生活中，制度的主動性出臺少，被動性出臺多，即針對權(quán)力運行本身而立制少，等出了問題以后為堵塞漏洞而立制多，制度被問題牽著鼻子走，結(jié)果是問題多多、制度多多，難以避免發(fā)生具體制度之間的相互脫節(jié)、相互掣肘甚至相互矛盾的現(xiàn)象；有的制度制定時沒有從問題的源頭上著手系統(tǒng)施治，而是治標不治本，結(jié)果陷入了用制度補制度的“補丁制度循環(huán)”和“錢穆制度陷阱”。二是現(xiàn)有制度從總體上看執(zhí)行不力、實效性差，沒有很好發(fā)揮應(yīng)有的約束功能。有些制度可操作性不強，執(zhí)行中流于形式；有的制度雖好，但由于制度的權(quán)威性沒有樹立起來，造成了實際執(zhí)行中的“墻壁制度”、“文件制度”、“橡皮制度”等制度棚架現(xiàn)象，真正落實的不多。三是制度的內(nèi)生環(huán)境差，制度的權(quán)威性還沒有深入人心，人們的民主素質(zhì)和制度觀念尚需進一步培育和提高。譬如，有些領(lǐng)導干部沒有真正認識到制度首先就是用來約束自己手中權(quán)力的，存在著主觀上認為制度是用來管理群眾的認識誤區(qū)和實際工作中的“暗箱操作”現(xiàn)象；群眾中則流行認為制度是個花架子，制度不如“潛規(guī)則”管用等現(xiàn)象。由于以上問題的存在，造成了黨內(nèi)民主建設(shè)缺乏足夠的制度保障，黨的制度建設(shè)又無法形成穩(wěn)健的體制和運行機制；黨內(nèi)監(jiān)督軟弱乏力，“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”、“失監(jiān)”和權(quán)力腐敗現(xiàn)象還比較嚴重；黨內(nèi)權(quán)力缺乏必要的制約，權(quán)力過分集中、家長制、一言堂現(xiàn)象還沒有從根本上得到解決。對此，同志在黨的十六大報告中強調(diào)指出：“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風建設(shè)有機結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中，既立足于做好經(jīng)常性工作，又抓緊解決存在的突出問題?！彼裕訌婞h內(nèi)民主制度建設(shè)，必須遵循制度本身的特點和規(guī)律，針對目前存在的突出問題，科學規(guī)劃、整體推進、系統(tǒng)施治，并朝著形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制約有效的體制機制方向發(fā)展，依靠體制機制的力量來制約黨內(nèi)權(quán)力、調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)行為、指導黨內(nèi)生活、矯正黨內(nèi)問題。

三、改革創(chuàng)新黨內(nèi)民主的體制機制

制度結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)化配置、功能的科學化耦合及其運行中的協(xié)調(diào)高效，是黨內(nèi)生活的體制機制建設(shè)的目標。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風建設(shè)都必須依賴于形成科學合理的制度體系才能使黨的活動和各項工作走上制度化、程序化、規(guī)范化的軌道，即依賴于體制機制的力量才能使之定型和持久。而體制和機制一旦形成，就有著自動發(fā)生、自動運轉(zhuǎn)的力量，個人意志難以抗逆和僭越。一個科學合理高效的體制機制，可以最大限度地凝聚黨內(nèi)力量，充分發(fā)揮全體黨員的積極性和創(chuàng)造性；而一個帶有缺陷和弊端的體制機制，常常會害黨害國，后患無窮。所以，正是從這個意義上，鄧小平同志強調(diào)指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！薄邦I(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！?/p>

當前，要加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)，就必須在充分認識制度本身特點和黨的制度建設(shè)存在問題的基礎(chǔ)上，著力于改革創(chuàng)新黨內(nèi)民主的體制機制。新民主主義革命時期，為適應(yīng)戰(zhàn)爭環(huán)境的要求，黨內(nèi)形成了高度集中、強調(diào)服從的領(lǐng)導體制和工作機制。這一黨建機制是在黨與舊法律、黨與舊國家政權(quán)之間互為否定、互不相容關(guān)系中逐步形成的相對封閉的黨建機制。執(zhí)政后，黨的建設(shè)的政治生態(tài)環(huán)境，如法治環(huán)境、政權(quán)環(huán)境、社會環(huán)境等，發(fā)生了根本性變化，但戰(zhàn)爭時期形成的高度集中與人治治黨相結(jié)合的黨建機制被沿襲下來，這一機制不僅使黨難以及時制止和糾正決策和執(zhí)行中的重大失誤，而且也沒能真正解決權(quán)力異化的問題，黨內(nèi)官僚特權(quán)、脫離群眾現(xiàn)象不斷滋長。到“”時期，黨的優(yōu)良作風幾乎被破壞殆盡，黨內(nèi)民主和社會主義民主法制橫遭踐踏，黨和國家付出了慘重代價。隨著改革開放的逐步深化，我國社會正處于快速的轉(zhuǎn)型中，黨與法、黨與國家政權(quán)、黨與社會關(guān)系中的深層次矛盾和問題更加凸現(xiàn)出來。改革過去以高度集中為基本特點和事實上的人治治黨的黨建機制，轉(zhuǎn)向以黨內(nèi)生活的民主化、制度化為基本特征的制度治黨的黨建機制，已成為黨內(nèi)民主建設(shè)和社會主義民主政治建設(shè)能否順利進行的關(guān)鍵。因此，黨的十六大報告明確指出：“貫徹‘三個代表’重要思想，必須以改革的精神推進黨的建設(shè)，不斷為黨的肌體注入新活力?！薄皬母母矬w制機制人手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。”