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各級(jí)人民代表大會(huì)是各級(jí)人大行使權(quán)力的最重要、最集中、最權(quán)威的形式。它在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民主法制建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著其他國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)法替代的職能作用。一是有立法權(quán)的地方人大從本地實(shí)際出發(fā)，制定地方性法規(guī)，將地方工作納入規(guī)范化、法制化軌道；二是保證法律法規(guī)和上級(jí)人大決議在本行政區(qū)域的遵守和執(zhí)行，保證國(guó)家計(jì)劃和預(yù)算的執(zhí)行；三是對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)等各項(xiàng)工作及人民群眾關(guān)注的重大問(wèn)題進(jìn)行討論、審議并作出相應(yīng)的決議、決定；四是監(jiān)督本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法辦事、履行職權(quán)、搞好各項(xiàng)工作；五是選舉產(chǎn)生本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。然而，這五個(gè)方面職能作用發(fā)揮的好壞卻因時(shí)、因地、因人而不同，其現(xiàn)實(shí)效果難盡人意，主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

在立法方面，重?cái)?shù)量和進(jìn)度輕質(zhì)量和效果

改革開(kāi)放以來(lái)，為了加強(qiáng)法制建設(shè)，特別是為了與國(guó)際接軌，單是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律及通過(guò)的法律問(wèn)題的決定就已超過(guò)3000多項(xiàng)，地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)則超過(guò)5000項(xiàng)，然而《立法法》的出臺(tái)卻較晚，迄今不足2年。并且全國(guó)人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的一些基本法，如監(jiān)督法、重大事項(xiàng)決定法等遲遲出不來(lái)，地方人大及其常委會(huì)在這方面的探索和作為也非常有限，不少現(xiàn)有法律原則規(guī)定多、覆蓋面小，可操作性差，缺乏保障執(zhí)行的條款和相配套的實(shí)施細(xì)則，法律權(quán)威性先天不足。入世之后，全國(guó)人大及其常委會(huì)廢止了800多項(xiàng)與世貿(mào)規(guī)則不相適應(yīng)的法律條文和相關(guān)決議決定，地方人大也廢出不少。

在保證法律實(shí)施方面，心有余而力不足

全國(guó)和地方人大及其常委會(huì)頒布了眾多的法律條文，然而諸多法律的實(shí)施卻明顯滯后。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，我們不可否認(rèn)：中國(guó)立法不易，執(zhí)法更難，鉆法律空子的有，闖法律紅燈的有，對(duì)待法律陽(yáng)奉陰違者有……從而使得法律大打折扣。特別是保證憲法和法律實(shí)施職權(quán)的行使尚未擺上人代會(huì)的重要議事日程，既缺乏明確的、具體的法律要求，也沒(méi)有一套完整的便于操作的制度，保證作用流于形式，處于一種欲施難行，欲罷不能的窘迫境地。

在決定重大事項(xiàng)方面，決定的程序性高于必要性，象征性高于實(shí)質(zhì)性

每次人代會(huì)，一成不變地對(duì)“政府和兩院”的工作報(bào)告行使決定權(quán)，程序性地作出相應(yīng)的決議。決議的內(nèi)容多是籠而統(tǒng)之的原則話，有的甚至是年年相仿的一些現(xiàn)話、套話。對(duì)地方重大事項(xiàng)和人民群眾關(guān)注的重大問(wèn)題，很少列為大會(huì)議案并作出實(shí)質(zhì)性決議，存在謹(jǐn)慎有余，開(kāi)拓不足，行使有慮的心態(tài)。

在政權(quán)建設(shè)方面，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚不健全

任免國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部是各級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)之一，然而，在選舉任命干部對(duì)一些“爭(zhēng)議”人物把關(guān)不力?？傮w而談，黨委提名推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部人選絕大多數(shù)經(jīng)選舉而依法當(dāng)選，充分體現(xiàn)了黨管干部和人大依法選舉任命干部的一致性。但也存在一些值得重視的問(wèn)題：一是差額選舉的優(yōu)越性未能充分發(fā)揮，對(duì)法律關(guān)于差額選舉的規(guī)定缺少積極、正確的理解，未能通過(guò)它的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，充分發(fā)揮其除差選好，好中選優(yōu)的優(yōu)越性，而是在“可以等額”和差額數(shù)上打“擦邊球”，減少差額數(shù)，甚至搞等額選舉；二是對(duì)個(gè)別“爭(zhēng)議”人物未能發(fā)揮好“把關(guān)”作用。三是對(duì)組織提名和代表聯(lián)名的候選人不能同等對(duì)待，往往認(rèn)為組織提名的候選人比代表聯(lián)名提名的候選人要“硬”。

在監(jiān)督方面，口頭議論空話多，動(dòng)真格碰硬實(shí)效少

一是在團(tuán)組審議中，普遍存在缺席者多，發(fā)言者少，聽(tīng)發(fā)言者更少的現(xiàn)象。有些政府組成人員只坐臺(tái)不座談，代表審議失去對(duì)象，致使審議松散，草草收?qǐng)觯欢谴硪庖?jiàn)缺少有保障的上通下達(dá)渠道。一些有針對(duì)性的批評(píng)意見(jiàn)，多經(jīng)“整容手術(shù)”之后，無(wú)法全面貌反映給大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層，也無(wú)法傳達(dá)到廣大代表中；三是較大數(shù)量代表知政渠道少，準(zhǔn)備不充分，往往是空談議論一番，對(duì)法律賦予的質(zhì)詢、組織特定問(wèn)題調(diào)查及罷免等監(jiān)督手段，又缺信心，也無(wú)具體實(shí)施辦法，基本上是將其束之高閣。

在宣傳方面，程式化明顯，感染力不強(qiáng)

一方面，在新聞媒體的宣傳中，參加大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人名單、大會(huì)程序、某某作了什么報(bào)告，代表舉手通過(guò)了什么決議等內(nèi)容，通常占去了較多的篇幅與容量，這類年年相似的程式化報(bào)道，很難引起人的共鳴。與此同時(shí)，一些群眾比較關(guān)注，也希望多知道一點(diǎn)的情況，如代表提出了哪些實(shí)質(zhì)性的建議、某項(xiàng)重大事項(xiàng)的議案是怎樣產(chǎn)生的，人大對(duì)“一府兩院”是怎樣監(jiān)督的，當(dāng)選和落選的得票情況等等，卻缺乏充分的報(bào)道和透明度，有的還視為禁忌，諱莫如深。另一方面，代表與群眾的直接感受與見(jiàn)聞所起的傳播影響又令人深思；大會(huì)嚴(yán)密的保衛(wèi)措施，無(wú)形中隔開(kāi)了代表與群眾的聯(lián)系；對(duì)群眾上訪的過(guò)度敏感，使群眾對(duì)大會(huì)產(chǎn)生困惑；代表人數(shù)多，行動(dòng)聲勢(shì)大，多數(shù)人卻是隨聲附和，自認(rèn)為職責(zé)重大作用小，只要到時(shí)舉手就行了；會(huì)后對(duì)大會(huì)精神的傳達(dá)貫徹，好則讀讀報(bào)告，照本宣科，差則無(wú)聲無(wú)息，不了了之。如此，人代會(huì)的實(shí)際宣傳效果就如讓人霧里看花，社會(huì)上對(duì)人大制度和人大工作知曉度低，認(rèn)識(shí)偏差大的現(xiàn)象也較普遍存在。

由此可見(jiàn)，當(dāng)前人代會(huì)職能作用的發(fā)揮確實(shí)不盡人意，在一定程度上影響了人大工作的進(jìn)一步加強(qiáng)和作用的充分發(fā)揮，也影響了人大的形象和權(quán)威，那么如何進(jìn)一步提高人代會(huì)的質(zhì)量，發(fā)揮好人代會(huì)的職能作用呢？筆者個(gè)人認(rèn)為要通過(guò)一個(gè)漸進(jìn)、積累的過(guò)程在以下幾個(gè)方面加以努力。

加強(qiáng)代表工作，努力提高代表個(gè)體和整體素質(zhì)

目前一些代表的個(gè)體素質(zhì)確實(shí)不是很高，明顯存在三種情況。一是榮譽(yù)代表，視人大代表為一種榮譽(yù)，因而在產(chǎn)生代表時(shí)，出發(fā)點(diǎn)就沒(méi)有把握好；二是會(huì)議代表，對(duì)代表的職責(zé)不清楚，認(rèn)為代表只是開(kāi)開(kāi)會(huì)，舉舉手，因而除坐著，聽(tīng)報(bào)告外，便無(wú)所事事；三是掛牌代表，平時(shí)不聯(lián)系群眾，不反映社情民意，不履行代表職責(zé)，甚至連會(huì)也懶得參加，空掛一個(gè)代表牌子。由于一些代表素質(zhì)不高，兼之代表結(jié)構(gòu)不甚科學(xué)，代表小組的活動(dòng)開(kāi)展不多，因而代表的整體功能發(fā)揮欠佳。建立一支個(gè)體素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)科學(xué)的代表隊(duì)伍是提高代表大會(huì)質(zhì)量的基礎(chǔ)，要通過(guò)代表選舉法律條款和選舉制度的完善以及循序漸進(jìn)的工作，逐步實(shí)現(xiàn)以下幾點(diǎn)：一是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，搞好代表的差額選舉，提高代表的政治參與意識(shí)，讓優(yōu)秀的政治工作者和社會(huì)活動(dòng)家成為代表，特別要讓那些懂經(jīng)濟(jì)，人品好，敢于和善于為人民說(shuō)話的人當(dāng)代表；二是要盡可能采用地域代表制和職業(yè)代表制相結(jié)合的辦法，增強(qiáng)代表的廣泛性和整體結(jié)構(gòu)的合理性；三是要注意代表的廣泛性，減少領(lǐng)導(dǎo)干部代表特別是減少“一府兩院”及其組成部門領(lǐng)導(dǎo)干部的代表，使被監(jiān)督者接受監(jiān)督。四是要在搞好代表學(xué)習(xí)，培訓(xùn)工作的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)代表執(zhí)行職務(wù)行為的監(jiān)督。不斷地增強(qiáng)代表的職責(zé)意識(shí)；五是要開(kāi)展好代表小組活動(dòng)，為代表知政督政提供條件。

加強(qiáng)決定功能，提高決定的層次和權(quán)威

首先要加強(qiáng)人大行使決定權(quán)的制度建設(shè)，制訂出關(guān)于討論、決策重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，使決定權(quán)的行使規(guī)范化、制度化。其次大會(huì)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃和財(cái)政的審查，對(duì)各項(xiàng)報(bào)告作出的決議，要有鮮明的個(gè)性和可督查性，針對(duì)存在的主要問(wèn)題，提出具體可行的建議和明確要求，便于常委會(huì)和來(lái)年大會(huì)的督查。再次要加大對(duì)重大事項(xiàng)行使決定權(quán)的力度，每年有組織地選擇一兩項(xiàng)有全局性和重大影響，群眾共同關(guān)注的重大問(wèn)題列入大會(huì)議案，集中全體代表意見(jiàn)，依法作出相應(yīng)的決議，以提高決議的層次和權(quán)威。

加強(qiáng)監(jiān)督功能，提高審議質(zhì)量和效果

要拓展人代會(huì)審議政府工作的范圍，采用專題和書面報(bào)告形式，就政府工作中的某些重要方面，向代表作專項(xiàng)匯報(bào)，每次會(huì)議安排一兩個(gè)議題，并組織代表與政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就此類問(wèn)題座談，答復(fù)代表意見(jiàn)，解決一些具體問(wèn)題。對(duì)因國(guó)家工作人員失職或明顯違憲違法，造成不良后果，引起群眾較大反響的突出問(wèn)題，應(yīng)大膽提出批評(píng)意見(jiàn)，積極而慎重地行使質(zhì)詢和特定問(wèn)題調(diào)查等職權(quán)。

加強(qiáng)選舉工作，提高選舉的科學(xué)性和民主性

對(duì)列入議程的國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選舉事項(xiàng)，應(yīng)堅(jiān)持搞好差額選舉。在確定差額時(shí)，應(yīng)注意條件相當(dāng)，不要搞成條件差距大，使人明顯看出某人就是差額。在選舉辦法的制訂、候選人提名、候選人情況介紹，確定正式候選人，正式選舉等環(huán)節(jié)上，充分體現(xiàn)依法、民主、公正、平等的原則，代表對(duì)個(gè)別候選人提出異議時(shí)，應(yīng)認(rèn)真考慮代表意見(jiàn)，注意公論或加以必要說(shuō)明，或作適當(dāng)調(diào)整，而不能一味做工作，力保過(guò)關(guān)。對(duì)那些代表聯(lián)名推薦的候選人要與組織提名的候選人同等對(duì)待，對(duì)依法當(dāng)選的非組織提名人物要大膽使用。

加強(qiáng)會(huì)務(wù)工作，提高會(huì)議的效率和作用

一是組織專題審議，會(huì)前接代表界別組成若干專題組，分別就一些具體重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，做好審議準(zhǔn)備。會(huì)上組織相關(guān)代表按專題對(duì)政府工作進(jìn)行審議；二是組織公民旁聽(tīng)大會(huì)，通過(guò)一定程序，邀請(qǐng)一定數(shù)量的公民列會(huì)，參加分組審議，給予一定的發(fā)言權(quán)；三是組織代表建議現(xiàn)場(chǎng)辦理會(huì)，可組織“一府兩院”相關(guān)部門分別到代表團(tuán)現(xiàn)場(chǎng)辦理代表建議，答復(fù)代表詢問(wèn)，辦理一些可以即時(shí)辦理的建議或予以解釋說(shuō)明，會(huì)后落實(shí)；四是認(rèn)真做好群眾信訪工作，充實(shí)工作人員，加大工作力度，把開(kāi)大會(huì)、議大事、開(kāi)大門辦信訪結(jié)合起來(lái)；五是改進(jìn)宣傳方法，要著力提高宣傳的開(kāi)放度和透明度，突出對(duì)代表所提實(shí)質(zhì)性意見(jiàn)和群眾關(guān)注熱點(diǎn)問(wèn)題的深層次報(bào)道，貼近群眾的關(guān)注點(diǎn)，增加宣傳的實(shí)效性。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）