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每一次國際危機總伴隨著聯(lián)合國的危機

第二次伊拉克戰(zhàn)爭已經(jīng)進入最后階段。國際社會關(guān)注的重點，也從戰(zhàn)場轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)場之外。對于那些在戰(zhàn)前就存在著爭論的國家，戰(zhàn)爭的結(jié)束并不意味著分歧的消弭，而是新背景下的新分歧的展開，在新的爭論中，核心是伊拉克戰(zhàn)后的主導權(quán)：究竟是美英主導呢還是聯(lián)合國主導？而這個問題說到底，是聯(lián)合國的地位和作用問題。對這個問題，看法上的差異是很大的。4月11日，《華爾街日報》發(fā)表措詞強硬、尖銳的社論，駁斥聯(lián)合國秘書長安南只有聯(lián)合國對戰(zhàn)后伊拉克重建的認可才有合法性的說法。社論說，聯(lián)合國沒有資格同美國爭奪合法性。社論歷數(shù)聯(lián)合國的失誤和荒謬，指出聯(lián)合國在歷史上的兩次輝煌都是美國努力的結(jié)果。文章發(fā)表的同時，法德俄三國首腦正在俄羅斯彼得堡會晤，首腦們認為應當讓聯(lián)合國在伊拉克重建問題上發(fā)揮中心作用。會晤之前，曾傳出聯(lián)合國秘書長也將與會的消息，但是，安南并未成行。顯然，安南謹慎地同主張聯(lián)合國應當成為重建中心的的法德俄三國保持了距離。

在聯(lián)合國作用的持久爭論中，總是傳出著聯(lián)合國應當改革的呼聲。實際上，聯(lián)合國應當改革的觀點自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，一直都是輿論界的熱門話題。在聯(lián)合國成立50周年的1995年，聯(lián)合國教科文組織主編的《國際社會科學》組織了一組紀念文章，在編者撰寫的社論中寫道：“1995年將會表明：掌握著問題答案的世界上各個主權(quán)國家是否有充分的決心來再一次明確界定聯(lián)合國及其各個專門機構(gòu)的任務(wù)，進行必要的改革，從組織和預算方面賦予聯(lián)合國相應的能力，以應對它們所面臨的挑戰(zhàn)”。在該期雜志上，一位作者寫道：“應當強調(diào)的是，‘國際社會’，甚至‘聯(lián)合國’這種提法本身是一種婉詞，均泛指世界各個主權(quán)國家，這些國家表面上同心協(xié)力，如果不是這樣，則它們隸屬的組織便徒有其名”?！皣H社會”以及通常作為其具像的“聯(lián)合國”，常常被那些用詞謹嚴的人拒絕，比如英國《金融時報》主編說，在他的報紙上，禁止使用“國際社會”一詞，因為它們指稱模糊，更像是一種奢華的妄想。就像那位作者所說，聯(lián)合國只是一個“婉詞”，是主權(quán)國家為自己的國際行為進行辯護的托詞。

聯(lián)合國“能力”不夠的問題，根植于聯(lián)合國體制。它有三個層次：聯(lián)合國大會，安理會和秘書處。根據(jù)聯(lián)合國憲章，聯(lián)合國大會只就政治問題向有關(guān)各方或安理會提出建議。安理會則擁有決定的權(quán)力。安理會中的五個常任理事國更擁有否決權(quán)，在表決時，哪怕有十四票贊成，如果一個常任理事國不同意，決議也無法通過。早在1950年代，著名的國際政治學家漢斯·摩根索就指出了聯(lián)合國體制的弊病，他稱之為“一種分裂人格”、“一個怪體制”。他說：“憲章的詞句所激起的民主期望與實際職能分配所昭示的專制行為之間的這種反差，構(gòu)成了聯(lián)合國體制規(guī)定的特征”。成員國都認可聯(lián)合國憲章，但是，主權(quán)國家通常把憲章作為掩蓋自己意圖的意識形態(tài)。當他們使用聯(lián)合國這個詞時，他們的真實意思可能只是要伸張自己的要求。

進入1990年代以來，對于國際多邊框架的質(zhì)疑，尤其對于聯(lián)合國的質(zhì)疑，已經(jīng)很少從主權(quán)國家的口中說出來了。聯(lián)合國成為所有國際行為合法性的來源。我在一篇文章中，把這種現(xiàn)象稱作“聯(lián)合國主義”。

但是，對聯(lián)合國的這種一致尊重，并沒有改變聯(lián)合國“無能”的狀態(tài)。它仍然是一個論壇。比如，在伊拉克問題上。從海灣戰(zhàn)爭以來，這個國家一再違背聯(lián)合國決議，但是，聯(lián)合國對此毫無辦法。2002年11月通過的1441號決議的執(zhí)行情況也不理想。在美英明確提出動武的要求后，聯(lián)合國陷于嚴重的分裂。盡管美國在安理會得不到多數(shù)支持，但是，美國畢竟有相當多的追隨者。聯(lián)合國無法阻止美英及其同盟對伊拉克開戰(zhàn)。其結(jié)果是，與每一次國際危機伴隨的總是聯(lián)合國的危機。

聯(lián)合國需要改革

于是，就很自然地提出聯(lián)合國改革的問題。目前比較突出的是這樣一些方面：安理會常任理事國的構(gòu)成和否決權(quán)問題。這是目前最為突出的問題。就結(jié)構(gòu)來看，目前的五個常任理事國顯然不能反映國際權(quán)力現(xiàn)狀。比如印度有十多億人口，而法國只有六千多萬人口，但是后者卻能夠否決掉任何自己不喜歡的決議。就否決權(quán)本身來看，這種權(quán)力是否合理呢？有學者認為，否決權(quán)是一種特權(quán)，而不是一種權(quán)利。

聯(lián)合國的執(zhí)行能力問題。聯(lián)合國決議的執(zhí)行，要委托給具體的主權(quán)國家。而人們總是擔心，受托執(zhí)行聯(lián)合國決議的國家，會悄悄地塞進自己的私貨。比如，1991年的海灣戰(zhàn)爭得到了聯(lián)合國的授權(quán)，但是，還是有輿論認為，美英等盟國是為了自己的利益而開戰(zhàn)的。對于不遵守聯(lián)合國決議的國家，往往徒喚奈何，制裁也解決不了問題，而且制裁無法把政府同人民區(qū)別開來，受制裁傷害最重的,是那些本來就遭受國內(nèi)制度傷害的人民。

聯(lián)合國體制是二戰(zhàn)的產(chǎn)物。它反映了1945年戰(zhàn)勝國主導下的國際格局。其目的是為了防止國與國之間發(fā)生戰(zhàn)爭，也就是維持和平。

但是，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，戰(zhàn)后體制發(fā)生了巨大的變化。全球化，區(qū)域化，大規(guī)模殺傷性武器的擴散，恐怖主義成為主要的威脅等，都沖擊著二戰(zhàn)后建立的國際架構(gòu)。在這樣的背景下看，改革聯(lián)合國體制，確實勢在必行。

中國對改革聯(lián)合國應持什么態(tài)度

首先，我們需要認識到，目前的聯(lián)合國框架，確實已經(jīng)很難適應新的國際現(xiàn)實。主要為了防止一個主權(quán)國家侵略另一個主權(quán)國家的機制，面對恐怖主義和主權(quán)國家內(nèi)部發(fā)生的人道主義災難，往往束手無策。例如在盧旺達，胡圖族和圖西族之間的屠殺，導致七十多萬人死亡，但是，聯(lián)合國對此反應遲緩。經(jīng)過戰(zhàn)后五十多年的發(fā)展，出現(xiàn)了一大批新型的國家，同時還崛起了一些經(jīng)濟、軍事或政治大國，一大批擁有巨大權(quán)力的國際組織活躍在國際舞臺上，像世界貿(mào)易組織等。一些區(qū)域集團開始有意識地以統(tǒng)一的聲音對外發(fā)言，像歐盟等。綜合這些因素，改革聯(lián)合國體制，反映新的權(quán)力結(jié)構(gòu)，已是當務(wù)之急，因為只有這樣，才能保證聯(lián)合國的合法性。

其次，作為聯(lián)合國創(chuàng)始國，中國是聯(lián)合國合法性的重要來源。而重建聯(lián)合國的合法性，更需要中國的參與。相對于二戰(zhàn)后蒙巴頓橡膠園會議時期，中國目前的經(jīng)濟、政治等方面的力量已經(jīng)極大地提升了，無論從絕對方面看還是從相對力量看，都是這樣。更重要的是，中國擁有全世界1/4的人口，聯(lián)合國的任何改革都應當尊重這巨量人群的權(quán)利。鑒于此，我們應當積極推進聯(lián)合國的改革，把建立民主的國際體系作為一項基本的國家目標，以使聯(lián)合國適應新的權(quán)力現(xiàn)實，

第三，從1970年代后期以來，中國逐漸擺脫了孤立狀態(tài)。中國融入國際組織的進程，與國內(nèi)的改革保持了同步，前者有時甚至是國內(nèi)改革的前提條件。也就是說，國際上的形象和承諾往往成為國內(nèi)改革進程的摹本，在很大程度上也是動力。中國政府先后于1997年10月和1998年10月簽署了《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。2001年2月28日，九屆全國人大常委會第二十次會議審議批準了《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》。目前中國已批準或加入了18個國際人權(quán)公約。這些承諾，也是國內(nèi)經(jīng)濟、政治民主改革的方向。這也是中國國家利益之根本所在。推動聯(lián)合國的民主改革和聯(lián)合國憲章民主精神的普及，也就是推動中國的國家利益的實現(xiàn)。

總之，我們應當積極響應改革聯(lián)合國的倡議。作為正在走向復興的大國，我們需要積極參與國際政治文明的建設(shè)。更加民主、更加開放、更重視公民權(quán)利、更加文明的國際體系，符合中國的國家利益。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）