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內(nèi)容提要：黨內(nèi)民主是黨的生命。加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重要的意義。近些年來(lái)，四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)在全國(guó)居于領(lǐng)先的地位，產(chǎn)生了很大的影響。本文試圖以四川省黨內(nèi)民主建設(shè)實(shí)踐中的制度創(chuàng)新為視角，較為系統(tǒng)地回顧和總結(jié)近十多年來(lái)四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實(shí)踐歷程，通過(guò)研究，著重對(duì)四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)中的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)和概括，進(jìn)而探討其中出現(xiàn)的一些新情況、新問(wèn)題，并對(duì)這些問(wèn)題的解決提出一些對(duì)策性的意見(jiàn)和建議。關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新制度完善黨的十六大報(bào)告指出:“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的帶動(dòng)和示范作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”。加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)，特別是加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)的制度創(chuàng)新，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重要的意義。在全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，如何從嚴(yán)治黨，把我們的黨建設(shè)好，這是我們?cè)谛碌氖兰o(jì)面臨的最重大的課題。而發(fā)展黨內(nèi)民主，“以完備的制度保障黨內(nèi)民主”，則是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重中之重，關(guān)鍵之關(guān)鍵。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，村民自治在我國(guó)農(nóng)村普遍興起和推行，基層民主政治建設(shè)發(fā)展很快，這些都促使黨內(nèi)民主建設(shè)產(chǎn)生了飛躍性的發(fā)展，并且取得到了可喜的進(jìn)步。近些年來(lái)，四川省在推進(jìn)基層民主建設(shè)方面，尤其是黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面，一直走在全國(guó)的前列。不久前，香港《大公報(bào)》發(fā)表文章指出：“近年以來(lái)特別是去年十六屆四中全會(huì)以來(lái)，在四川激活的一連串黨內(nèi)改革試點(diǎn)，比如黨代會(huì)常任制、黨委書(shū)記直選、黨委全委會(huì)票決干部、減少黨委副書(shū)記職數(shù)等，使四川在一定意義上成為了中共黨內(nèi)改革的‘試驗(yàn)田’”（1）。隨后，《南方周末》也發(fā)表長(zhǎng)篇文章，詳細(xì)回顧了1990年代以來(lái)，四川省在黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面的一系列重大舉措，認(rèn)為“四川的政改步伐一直比別人‘快半拍’”，“其緩進(jìn)型風(fēng)格使整個(gè)政治框架更為牢固地嵌入社會(huì)?！保?）雖然“試驗(yàn)田”的說(shuō)法難以印證，但是，從近年四川常常成為中組部一些調(diào)研課題的第一站，以及幾次重要會(huì)議屢作經(jīng)驗(yàn)發(fā)言的情況來(lái)看，四川擴(kuò)大黨內(nèi)民主的很多思路已經(jīng)得到了高層的肯定。這表明，四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)在全國(guó)居于領(lǐng)先的地位，產(chǎn)生了很大的影響。因此，本文試圖以四川省黨內(nèi)民主建設(shè)實(shí)踐中的制度創(chuàng)新為視角，較為系統(tǒng)地回顧和總結(jié)近十多年來(lái)四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實(shí)踐歷程，通過(guò)研究，著重對(duì)四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)中的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)和概括，進(jìn)而探討其中出現(xiàn)的一些新情況、新問(wèn)題，并對(duì)這些問(wèn)題的解決提出一些對(duì)策性的意見(jiàn)和建議。一、四川省農(nóng)村黨內(nèi)基層民主建設(shè)的興起近些年來(lái)，隨著改革的不斷深入和社會(huì)的深度轉(zhuǎn)型，必然會(huì)產(chǎn)生不同的利益階層的分化，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中人的主體意識(shí)的日益覺(jué)醒，導(dǎo)致了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政治民主的訴求增加，迫切要求改革高度集中的政治模式，從而促使黨內(nèi)基層民主建設(shè)產(chǎn)生了飛躍性的發(fā)展。黨的十六大及四中全會(huì)及時(shí)地提出了在新的歷史條件下加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，這為地方黨委推動(dòng)政治體制改革提供了有力的理論支持和改革創(chuàng)新的動(dòng)力，也拓寬了改革的空間和范圍，有力地推動(dòng)了黨內(nèi)基層民主建設(shè)的蓬勃發(fā)展。四川省是我國(guó)的農(nóng)村大省。早在改革初期，四川省就走在改革前頭，率先廢除體制。1990年代以來(lái)，隨著農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，四川省的農(nóng)村村民自治進(jìn)展很快。特別是以村民自治為起點(diǎn)，基層民主政治建設(shè)不斷擴(kuò)展，黨內(nèi)民主建設(shè)不斷進(jìn)步，并在制度創(chuàng)新方面取得了一些突破性進(jìn)展，因而得到了新聞界、學(xué)術(shù)界乃至黨內(nèi)高層領(lǐng)導(dǎo)的廣泛關(guān)注和高度重視。正如不久前香港《大公報(bào)》撰文所述，在中國(guó)基層民主建設(shè)的歷史上，四川是最值得記錄的一個(gè)省份。早在1998年村民委員會(huì)組織法頒布不久，其他省份還剛掀起村委會(huì)主任“海選”熱潮的時(shí)候，四川巴中市就開(kāi)始了直選村支書(shū)的實(shí)踐。四川省委當(dāng)年就在巴中召開(kāi)了現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，在總結(jié)推廣直選村干部經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，鼓勵(lì)試點(diǎn)公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)，在全國(guó)率先將公推公選工作推進(jìn)到鄉(xiāng)長(zhǎng)、鄉(xiāng)黨委書(shū)記的層面。1990年代末期國(guó)內(nèi)類(lèi)似的零星試點(diǎn)不少，但是，沒(méi)有哪個(gè)地方像四川一樣如此大面積地悄然試驗(yàn)。1998年底那段時(shí)間，四川選出了413名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。而到2001年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉時(shí)，全省除三個(gè)少數(shù)民族自治州外的3871個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有近一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公推公選”出5447名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，其中三分之一是黨政一把手———787名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和942名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。而在試點(diǎn)地巴中、瀘州、雅安這幾個(gè)市的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記則全部是通過(guò)公推公選產(chǎn)生的。十六大以來(lái)，四川省在黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面進(jìn)行了更為深入的探索。在全面推行村民自治取得了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，四川省進(jìn)一步在改革基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度、保障黨員民主權(quán)利制度，完善黨的代表大會(huì)制度和黨委會(huì)工作制度，以及擴(kuò)大基層黨內(nèi)民主等方面，進(jìn)行了積極的探索，在黨內(nèi)基層民主建設(shè)和制度創(chuàng)新方面取得了一定的突破。如四川雅安市雨城區(qū)和滎經(jīng)縣的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，巴中地區(qū)嘗試推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記在黨員群體中的直選制，成都新都區(qū)全區(qū)299個(gè)村差額直選村黨支書(shū)和11個(gè)鎮(zhèn)公推直選鎮(zhèn)黨委書(shū)記等等，在全國(guó)都產(chǎn)生了很大影響，這些都可以說(shuō)是黨內(nèi)基層民主建設(shè)在制度創(chuàng)新方面的一些突破，為我們推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)提供了非常寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)很多政治學(xué)專(zhuān)家也一直對(duì)此甚為關(guān)注。一直關(guān)注四川改革的中央黨校王長(zhǎng)江教授認(rèn)為：“四川的基層民主走得比較早，對(duì)很多問(wèn)題有相當(dāng)思考，因此，后來(lái)的各項(xiàng)改革都較成系統(tǒng)，制度化水平也比較高。”“在整個(gè)政治體制中，組織這一塊是核心，”中央黨校教授王長(zhǎng)江最贊賞群眾提名權(quán)的做法，“四川的改革很成系統(tǒng)，同時(shí)又‘刀刀見(jiàn)血’，特別是群眾提名權(quán)的做法，還有黨代表直選，把黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主結(jié)合起來(lái)，確實(shí)加強(qiáng)了黨的執(zhí)政能力?！保?）四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)之所以在1990年代后期能夠迅猛發(fā)展，是由于隨著村民自治在全省農(nóng)村的普遍推行，農(nóng)民群眾民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，特別是多年來(lái)實(shí)行村委會(huì)主任民主選舉的成功經(jīng)驗(yàn)，為公推直選村黨支書(shū)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。為適應(yīng)來(lái)自于基層民主建設(shè)發(fā)展的需要，中共中央于1999年2月頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，這又為探索新的農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人的選任方式提供了理論依據(jù)。正是由于實(shí)踐需求和理論支持兩方面條件的具備，同時(shí)加之四川省主要領(lǐng)導(dǎo)的鼎力支持以及職能部門(mén)的銳意改革，和四川各地一大批基層領(lǐng)導(dǎo)干部“講究實(shí)際，不唯上也不唯理論”的大膽創(chuàng)新精神，于是，四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)很快得到了蓬勃發(fā)展。而這一時(shí)期農(nóng)村改革的深化和農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人選任制度面臨的挑戰(zhàn)又為推進(jìn)農(nóng)村黨的基層組織建設(shè)提供了時(shí)代契機(jī)。因而，準(zhǔn)確把握住這一機(jī)遇,大膽變革原有的基層黨組織負(fù)責(zé)人選任機(jī)制,是有著充分的現(xiàn)實(shí)和理論根據(jù),也有著深厚的群眾和實(shí)踐基礎(chǔ)的。（4）具體來(lái)說(shuō)，可以從以下幾個(gè)方面加以分析：第一，農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人選任制度面臨的挑戰(zhàn)，為改革村黨支部書(shū)記選任方式提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從總體上看,大多數(shù)村黨支部書(shū)記的素質(zhì)和能力是好的或比較好的。但是長(zhǎng)期以來(lái)形成的村黨支部書(shū)記隊(duì)伍年齡大、文化低、能力弱,思想觀念和工作方法不適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)新時(shí)期農(nóng)村工作需要等問(wèn)題在相當(dāng)多的地方還較為普遍地存在。這是影響農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗力的癥結(jié)所在。從制度創(chuàng)新入手,用公開(kāi)、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制去拓寬選人視野,暢通選人渠道，采用科學(xué)的選任機(jī)制去吸引農(nóng)村優(yōu)秀人才,挑選農(nóng)村優(yōu)秀人才,深度開(kāi)發(fā)農(nóng)村人才資源,從根本上解決村黨支部書(shū)記隊(duì)伍存在的問(wèn)題,建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)有力的村黨支部;用強(qiáng)用力的村黨支部去貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的原則,是農(nóng)村工作的總抓手和源頭工程。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到,由上級(jí)黨組織任命村黨支部書(shū)記或上級(jí)黨組織確定候選人、再由黨員選舉村黨支部書(shū)記的方法,是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要的選任方法。而隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行和農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,客觀上要求代之以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和需要相適應(yīng)的充分體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)精神的公推直選新機(jī)制。第二，社會(huì)主義民主政治理論研究的不斷深入為改革村黨支部書(shū)記選任方式提供了理論基礎(chǔ)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，在鄧小平理論指導(dǎo)下,我國(guó)的社會(huì)主義民主理論,尤其是基層民主建設(shè)理論有了質(zhì)的飛躍。在對(duì)民主的本質(zhì)和民主與社會(huì)主義的關(guān)系的認(rèn)識(shí)上,已由民主是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的一個(gè)表現(xiàn)而發(fā)展為民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主;并且將民主的重要地位提高到了社會(huì)主義的旗幟和沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義的高度。與此同時(shí),在民主的地位、功能、形式、內(nèi)容的認(rèn)識(shí)上也有了新的突破。同志在黨的十五大報(bào)告中提出:“發(fā)展社會(huì)主義民主政治,是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)?！薄皵U(kuò)大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權(quán)利,依法管理自己的事情,創(chuàng)造自己的幸福生活,是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐?！秉h的十五屆三中全會(huì)明確提出,要進(jìn)一步擴(kuò)大和推進(jìn)基層民主政治建設(shè),并把“四個(gè)民主”作為村級(jí)民主政治建設(shè)的基本內(nèi)容。1998年11月公布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)村級(jí)“四個(gè)民主”的實(shí)施辦法作了具體規(guī)定,并將民主建設(shè)延伸到村民小組。1999年2月頒發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定,村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,支持和保障村民依法開(kāi)展自治”。為切實(shí)履行領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)民主的職責(zé),要求村黨支部尤其是黨支部書(shū)記必須增強(qiáng)民主意識(shí),懂得民主的原因和技能,學(xué)會(huì)民主的程序和方法,提高民主的綜合性素質(zhì)。這就為改革村黨支部書(shū)記選任方式提供了理論基礎(chǔ)。第三，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民群眾民主意識(shí)的增強(qiáng),為改革村黨支部書(shū)記選任方式提供了群眾基礎(chǔ)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,使農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)了富余。戶(hù)籍管理制度的松動(dòng),為富余勞動(dòng)力的流動(dòng)提供了可能。而勞動(dòng)力的富余和富余勞動(dòng)力的流動(dòng),則促使農(nóng)村社會(huì)逐步由封閉走向開(kāi)放,社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅1998年四川省轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力就多達(dá)400萬(wàn),其中進(jìn)入城市的310．3萬(wàn),占77．5%,到異地農(nóng)村就業(yè)的89．6萬(wàn),占22．5%。與勞動(dòng)力富余相伴的是產(chǎn)品和資金富余;與承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)相伴的是富余產(chǎn)品和資金的自決權(quán);與農(nóng)民外出流動(dòng)日趨增加相伴的是農(nóng)村社會(huì)與外部世界之間的文化交流、信息交流與農(nóng)民自身觀念的變革進(jìn)一步增強(qiáng)。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的加快,那種傳統(tǒng)的單純的行政命令或任命式的管理關(guān)系將被契約關(guān)系所取代,絕對(duì)服從的臣民意識(shí)和心理將被自主、自立、自愛(ài)的公民意識(shí)和心理所代替,傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民將成為現(xiàn)代農(nóng)民。村黨支部書(shū)記的選任如果缺乏民主,就很難得到廣大黨員、群眾的認(rèn)同和認(rèn)可;村黨支部尤其是黨支部書(shū)記如果缺乏群眾基礎(chǔ)和民主法制意識(shí),也就很難將農(nóng)民的思想和行動(dòng)統(tǒng)一到上級(jí)黨委的要求上來(lái)。因此，村黨支部書(shū)記的產(chǎn)生及其工作的開(kāi)展,只有充分尊重和保障農(nóng)民的民主權(quán)利,充分考慮農(nóng)民的意見(jiàn)和要求,主動(dòng)接受農(nóng)民的經(jīng)常監(jiān)督,才能具備領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民的資格,也才能在政治上把農(nóng)民重新組織起來(lái)。通過(guò)村黨支部書(shū)記的選任方式的現(xiàn)代化,促進(jìn)村黨支部建設(shè)的現(xiàn)代化,以現(xiàn)代化的村黨支部繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民的現(xiàn)代化進(jìn)程,以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化,這是一個(gè)難得歷史機(jī)遇。第四，農(nóng)村基層組織建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)探索和村民自治的普遍推行，為變革村黨支部書(shū)記選任方式提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。四川省自1953年以來(lái)，共集中整頓農(nóng)村的后進(jìn)村5次,而每次整頓的后進(jìn)村之所以后進(jìn)的主要原因，都是村黨支部書(shū)記的素質(zhì)和能力方面存在的問(wèn)題引起的。特別是在1994—1997年的三年集中整頓中,一方面確有一批農(nóng)村優(yōu)秀人才走上村黨支部書(shū)記崗位,促使后進(jìn)村發(fā)生了很大的變化,但這還不到全省總村數(shù)的1/5;另一方面是,占全省總村數(shù)一半以上的中間狀態(tài)村,雖然年年喊“帶動(dòng)”,但有相當(dāng)一部分工作起色不大。究其根本原因，從干部角度講,多數(shù)也是由于村黨支部書(shū)記的素質(zhì)和能力方面存在的問(wèn)題引起的。這些問(wèn)題已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的主要制約因素。為打破這種局面,為改革村黨支部書(shū)記的產(chǎn)生局限于本村、本鄉(xiāng),由少數(shù)人協(xié)商,“矮子里面選將軍”的現(xiàn)象,近年來(lái),不少地方采取公開(kāi)招錄等方式,從操作層面上對(duì)村黨支部書(shū)記的選任方式進(jìn)行了實(shí)踐探索,為公推直選村黨支部書(shū)記積累了經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在《村民委員會(huì)組織法》(試行)的十年中,一些地方大力推行民主選舉,一改過(guò)去“上面定名單,下面畫(huà)圈圈”的做法,村主任和村委會(huì)其他成員由村民直選產(chǎn)生,其直選的成功及其直選班子的工作能力和出色業(yè)績(jī),不但得到上級(jí)黨政和上下方方面面的肯定,而且為上級(jí)黨組織在村黨支部書(shū)記的選任機(jī)制的改革，提供了具體思路和操作方式上的啟發(fā)和借鑒。而農(nóng)村“四個(gè)民主”的推行,特別是村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的執(zhí)行,則為黨員群眾全面了解村干部特別是村黨支部書(shū)記,正確評(píng)判和選擇村黨支部書(shū)記提供了前提。1998年初至1999年2月,在四川省委的領(lǐng)導(dǎo)和決策下,開(kāi)始大膽引入公開(kāi)、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的新機(jī)制,在全面直選村主任的基礎(chǔ)上,公推直選村黨支部書(shū)記33139人,占村支書(shū)總數(shù)的60．2%。實(shí)踐證明,公推直選村黨支部書(shū)記,既是解決當(dāng)前農(nóng)村許多問(wèn)題的一個(gè)有效突破口,又不失為建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村的一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)之策,對(duì)深化農(nóng)村黨的基層組織建設(shè),加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),提高黨的執(zhí)政水平,鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)都具有十分重大的意義。二、四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實(shí)踐歷程及其制度創(chuàng)新1、村民自治的橫向擴(kuò)展：公推直選村黨支部書(shū)記如上所述，1990年代以來(lái)，隨著村民自治在四川省的全面推行，《村民委員會(huì)組織法》得到了進(jìn)一步貫徹落實(shí)，村委會(huì)成員特別是村主任通過(guò)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)方式產(chǎn)生的面在不斷擴(kuò)大，從而增強(qiáng)了廣大農(nóng)民的民主意識(shí)，提高了他們民主參與的能力，民主的要求和呼聲日漸高漲。這就導(dǎo)致了同樣是直接面對(duì)農(nóng)民群眾的村黨支部書(shū)記的產(chǎn)生方式提出了挑戰(zhàn)。因此，黨支部書(shū)記的產(chǎn)生方式也必須跟上時(shí)代的前進(jìn)步伐，進(jìn)行相應(yīng)的改革。同時(shí)，四川是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村發(fā)展的根本動(dòng)力是生產(chǎn)力,核心是人,基礎(chǔ)則是農(nóng)村基層干部,首先是村干部,特別是村黨支部書(shū)記。而抓住制約村黨支部書(shū)記素質(zhì)提高的“瓶頸”問(wèn)題,從“入口”抓起,以公開(kāi)、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作保證,讓群眾公推、黨員直選村黨支部書(shū)記,這是提高村黨支部書(shū)記素質(zhì),從根本上解決農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題的有效途徑。公推直選，最早就是從村黨支部書(shū)記開(kāi)始的。1998年《村民委員會(huì)組織法》正式頒行，四川省委當(dāng)年3月在巴中召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，提出全省農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人特別是黨支部書(shū)記選舉要普遍實(shí)行公推公選、公推直選，并要求把“群眾參與、民主推薦、競(jìng)爭(zhēng)上崗、承諾就職”等公推公選村干部的做法擴(kuò)大到選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)上來(lái)?！鞍椭袝?huì)議，在我省黨內(nèi)基層民主建設(shè)史上具有里程碑的意義。”省委組織部一位負(fù)責(zé)人這樣評(píng)價(jià)。（5）作為四川省推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的試點(diǎn)之一，新都區(qū)在2004年就率先完成了全區(qū)所有村黨支部書(shū)記的公推直選，全區(qū)299個(gè)村的黨支部書(shū)記全部由黨員公推直選產(chǎn)生，結(jié)束了全區(qū)范圍內(nèi)村黨支部書(shū)記委任制的歷史。就在這一年,結(jié)合村(居)黨支部換屆工作,四川省開(kāi)始全面推行村(居)黨組織書(shū)記公推直選,全省有41387個(gè)村黨組織書(shū)記(占總數(shù)的74%)通過(guò)公推直選方式產(chǎn)生。2005年8月25日,省委組織部在成都市新都區(qū)召開(kāi)全省推進(jìn)黨內(nèi)基層民主深化先進(jìn)性教育長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)座談會(huì),確定除民族地區(qū)外,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和街道、社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生,原則上要實(shí)行公推直選。近些年來(lái)，四川省在全省大面積進(jìn)行了公推直選村黨支書(shū)的工作，取得了十分明顯的效果：首先使基層干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)得到了明顯提高，同時(shí)調(diào)動(dòng)了廣大干部的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，并且密切了黨群關(guān)系和干群關(guān)系，切實(shí)保障了黨員的民主權(quán)利。當(dāng)然，在這一實(shí)踐過(guò)程中也還存在一些需要研究和解決的新問(wèn)題：一是在公推直選中如何堅(jiān)持黨管干部的原則。二是如何把大膽創(chuàng)新的精神與按章依法辦事的原則結(jié)合起來(lái)，防止宗族、宗教、地方惡勢(shì)力和非法組織的干擾破壞。三是如何把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)結(jié)合起來(lái)，保證公選出來(lái)的干部既能與上級(jí)黨組織保持一致，又能樹(shù)立牢固的群眾觀念。四是公推公選村支書(shū)與直選村委會(huì)主任的銜接等。2、黨內(nèi)基層民主的縱向延伸：公推公（直）選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記隨著農(nóng)村基層民主建設(shè)的不斷推進(jìn)，村務(wù)公開(kāi)和民主管理的普遍推行，村黨支書(shū)記和村委會(huì)主任的公推公（直）選逐步推開(kāi)，農(nóng)民群眾的民主意識(shí)逐步增強(qiáng)，民主參與的愿望日趨迫切。因而，要求進(jìn)一步提升黨內(nèi)選舉層次的民主訴求日益凸現(xiàn)和強(qiáng)烈。而大面積實(shí)行公推直選村黨支書(shū)工作的經(jīng)驗(yàn)積累和實(shí)踐探索，也為公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記提供了現(xiàn)實(shí)條件。于是，在公推直選村黨支書(shū)的實(shí)踐基礎(chǔ)上，四川省又開(kāi)始了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記選任制度的改革，先后在達(dá)縣、南充、巴中、遂寧、眉山等地的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的試點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)多年的探索試點(diǎn)和總結(jié)推廣，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，從而為大面積推行這項(xiàng)工作創(chuàng)造了條件。正如省委組織部副部長(zhǎng)王川所說(shuō)：“一系列的試點(diǎn)探索和總結(jié)推廣，使我們?cè)诠x鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的組織領(lǐng)導(dǎo)、操作程序、工作方法等方面積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)。更為重要的是，選人用人必須堅(jiān)持群眾公認(rèn)的理念日益深入人心。同時(shí)，公選干部以出色的工作業(yè)績(jī)和較高的群眾公認(rèn)度、支持度，增強(qiáng)了省委進(jìn)一步深化干部選任制度改革的信心?！保?）到2001年底，四川省委決定結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉，在全省三分之一以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部。全省除三個(gè)少數(shù)民族自治州外的3871個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有1792個(gè)實(shí)行了公推公選，占總數(shù)的44.6%，共公選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部5447名，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的17.5%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記787名，占總數(shù)的17.5%。瀘洲、雅安、巴中等市的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部全部由公推公選產(chǎn)生。從2004年開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記公推直選的試點(diǎn)面又進(jìn)一步擴(kuò)大。四川省進(jìn)一步在成都、德陽(yáng)、遂寧、宜賓、綿陽(yáng)、廣元、達(dá)州、攀枝花、涼山等10個(gè)市州的30個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了試點(diǎn)工作，直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記45名。就在這一年，黨的十六屆四中全會(huì)提出“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉范圍”。四川省委很快作出了關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》的意見(jiàn)，明確提出要完善黨內(nèi)選舉制度，擴(kuò)大鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委負(fù)責(zé)人公推直選范圍，全面推行農(nóng)村、社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人直選，提倡事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人直選。（7）而作為試點(diǎn)單位的成都市新都區(qū)在2004年底就完成了全區(qū)所屬11個(gè)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記公推直選。并且，值得關(guān)注的是，在制度設(shè)計(jì)上，新都區(qū)還賦予了當(dāng)選鎮(zhèn)黨委書(shū)記提名鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子人選的權(quán)力。3月9日新當(dāng)選的石板灘鎮(zhèn)黨委書(shū)記鄧志發(fā)說(shuō)：“這和以前不同，變化主要體現(xiàn)在用人權(quán)的變化上。以前，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副書(shū)記、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的人選也是由上級(jí)任命的，現(xiàn)在改由我提名。”這個(gè)提名并非走過(guò)場(chǎng)。事實(shí)上，新都區(qū)11個(gè)鎮(zhèn)當(dāng)選的鎮(zhèn)黨委書(shū)記提名“組閣”人選都獲得了區(qū)委組織部的認(rèn)可和通過(guò)。黨建專(zhuān)家李永忠認(rèn)為，這是擴(kuò)大基層黨內(nèi)民主中最具實(shí)質(zhì)性突破的一項(xiàng)內(nèi)容?！斑@不僅僅是減少了班子的內(nèi)耗，更明確了權(quán)力對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、權(quán)力如何監(jiān)督的問(wèn)題。被提名的鎮(zhèn)班子成員必須要對(duì)鎮(zhèn)黨委書(shū)記負(fù)責(zé)，而鎮(zhèn)黨委書(shū)記則要對(duì)選舉他的黨員和公推他的全鎮(zhèn)百姓負(fù)責(zé)，老百姓則是對(duì)權(quán)力最后實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的人。因?yàn)榘凑者x舉辦法選舉出來(lái)的鎮(zhèn)黨委書(shū)記的權(quán)利。這其實(shí)是‘權(quán)力回歸了權(quán)力’”。（8）四川省委組織部2005年8月又宣布，將公推直選鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書(shū)記的試點(diǎn)工作，擴(kuò)大到全省18個(gè)市（州）和30個(gè)縣（市、區(qū)）全面推開(kāi)?！斑@在我國(guó)的基層民主建設(shè)進(jìn)程中，絕對(duì)是一個(gè)大突破?！蹦暇┐髮W(xué)政治與行政管理系教授嚴(yán)強(qiáng)這樣評(píng)價(jià)。（9）來(lái)自省委組織部的調(diào)查顯示，公推直選的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，85%以上被組織和群眾評(píng)價(jià)為“好”。（10）省委常委、組織部長(zhǎng)魏宏認(rèn)為，選舉權(quán)是一個(gè)綜合的民主權(quán)利，既體現(xiàn)對(duì)重要事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)，又體現(xiàn)充分的參與決策，同時(shí)還體現(xiàn)先監(jiān)督和制約黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利。不少專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，對(duì)縣一級(jí)和縣以下基層黨組織來(lái)說(shuō)，目前存在的突出問(wèn)題絕大多數(shù)都與推進(jìn)黨內(nèi)基層民主不夠有關(guān)。比如從源頭上防范和治理腐敗問(wèn)題，就特別需要形成對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督;又比如解決領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部脫離群眾問(wèn)題，就需要拓展和暢通黨內(nèi)民主渠道，使群眾的意見(jiàn)得到反映;又如解決目前干部任用工作的一些突出問(wèn)題和腐敗行為，也需要把干部提名權(quán)、選舉權(quán)、交給群眾?！斑^(guò)去是領(lǐng)導(dǎo)提名字，黨員劃圈圈?，F(xiàn)在是先過(guò)群眾關(guān)，再過(guò)黨員關(guān)?！币晃辉?jīng)參與選舉的黨員這樣講述區(qū)別。（11）四川省在這方面提供了許多可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。四川省公推公（直）選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的實(shí)踐探索，取得了顯著的成效：第一，激活了農(nóng)村人才資源，為農(nóng)村各類(lèi)優(yōu)秀人才脫穎而出創(chuàng)造了新機(jī)遇，這對(duì)鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。第二，激活了干部動(dòng)力資源，形成了正確的用人導(dǎo)向，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作能力和運(yùn)轉(zhuǎn)效率。第三，激活了基層民主政治資源，為進(jìn)一步推動(dòng)和擴(kuò)大黨內(nèi)民主，帶動(dòng)和示范人民民主提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但在實(shí)踐過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些新的亟待研究和解決的問(wèn)題：一是需要盡快建立公推直選的統(tǒng)一規(guī)則，減少民主的成本;二是完善公推直選的配套制度，保證候選人公平地參與競(jìng)爭(zhēng);三是完善公推直選的程序設(shè)計(jì)，使其更加科學(xué)和完善;四是疏通公推直選的渠道，改革現(xiàn)有干部人事管理制度造成的體制障礙。（12）3、黨內(nèi)基層民主的縱深推進(jìn)：擴(kuò)大黨代會(huì)常任制試點(diǎn)全面推進(jìn)村民自治，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，必須以發(fā)展黨內(nèi)民主為先導(dǎo)，這在客觀上又促進(jìn)了黨內(nèi)民主的新發(fā)展。近些年來(lái)，廣大黨員干部群眾要求政治體制改革的愿望很迫切，發(fā)展黨內(nèi)民主的呼聲漸高，參與民主的能力也在逐步增強(qiáng)。2002年以來(lái)，雅安市雨城區(qū)和滎經(jīng)縣又進(jìn)行了黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)，在理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系、加強(qiáng)分權(quán)制衡方面，進(jìn)行了具有深遠(yuǎn)意義的探索。試點(diǎn)工作在程序上也進(jìn)行一系列創(chuàng)新：首先設(shè)計(jì)了“自愿報(bào)名”和“競(jìng)爭(zhēng)承諾”兩個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)，通過(guò)黨內(nèi)民主選舉，產(chǎn)生代表黨員行使權(quán)力的黨代表。而黨代表每年將要接受黨員的信任投票，未獲信任者將被罷免黨代表資格。另外，黨代會(huì)專(zhuān)門(mén)設(shè)置了監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)黨委、紀(jì)委的工作進(jìn)行監(jiān)督。在雅安市進(jìn)行的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后，四川省決定把試點(diǎn)工作擴(kuò)大到眉山市、自貢市大安區(qū)等17個(gè)市（縣、區(qū)），探索多種切實(shí)可行的模式。（13）黨代會(huì)常任制是充分保障黨員民主權(quán)利，反映黨員意愿的一種制度安排。黨的十六大報(bào)告中提出要擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。根據(jù)中共十六大提出的要求，就是要通過(guò)試點(diǎn)，逐步使市、縣黨代會(huì)成為充分有效的同級(jí)黨的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，市、縣黨委每年必須向它報(bào)告工作。這不僅有利于廣大黨員代表充分行使其黨內(nèi)民主權(quán)利，為他們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施監(jiān)督提供了可靠的制度途徑和有利條件，而且也有利于提高地方黨委進(jìn)行重大決策的民主性、科學(xué)性和權(quán)威性，提高其領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。浙江等地過(guò)去進(jìn)行過(guò)零星的實(shí)驗(yàn)，而這種大規(guī)模的試點(diǎn)工作也在四川得到了順利開(kāi)展。雅安市完成的試點(diǎn)工作以直接選舉黨代表而受人矚目。四川省黨代會(huì)常任制試點(diǎn)之所以搞得比較順利，這與近些年四川省大規(guī)模實(shí)行村黨支書(shū)書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記公推直選的成功實(shí)踐是分不開(kāi)的。四川省委組織部在認(rèn)真總結(jié)雅安及省外試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了黨代會(huì)常任制的《試行意見(jiàn)》，以指導(dǎo)各地的試點(diǎn)工作，確保黨代會(huì)代表在5年的任期內(nèi)可以充分行使選舉權(quán)、審議權(quán)、評(píng)議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)?！对囆幸庖?jiàn)》規(guī)定，黨代表大會(huì)可以每年召開(kāi)一次，也可以根據(jù)實(shí)際需要不定期舉行，黨代表的職責(zé)是審議當(dāng)?shù)攸h委、紀(jì)委的年度工作報(bào)告，在換屆期間選舉當(dāng)?shù)攸h委委員、候補(bǔ)委員和紀(jì)委委員，選舉出席上級(jí)黨的代表大會(huì)或黨員代表會(huì)議的代表，聽(tīng)取上一次黨的代表大會(huì)決議事項(xiàng)的落實(shí)情況以及黨代表提出的提案、意見(jiàn)、建議的辦理情況。實(shí)行常任制的黨代會(huì)代表可對(duì)本地的重要工作、重要項(xiàng)目和企業(yè)進(jìn)行視察。對(duì)黨員群眾關(guān)注或者反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，10名以上的黨代會(huì)代表聯(lián)名，就可向當(dāng)?shù)攸h委以及轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)黨組織提出提案或質(zhì)詢(xún)。上級(jí)黨委的組織部門(mén)每年可以組織黨代表對(duì)當(dāng)?shù)攸h委班子及主要成員進(jìn)行測(cè)評(píng)，以此作為考察班子和干部的重要依據(jù)，當(dāng)?shù)攸h委也應(yīng)組織黨代表對(duì)重要部門(mén)和問(wèn)題比較突出的單位進(jìn)行評(píng)議和測(cè)評(píng)。四川今年將大范圍試行黨代表常任制，希望積累五種模式的經(jīng)驗(yàn)，即市縣鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)型、縣鄉(xiāng)二級(jí)聯(lián)動(dòng)型、單一的縣級(jí)常任型、單一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)常任型和企業(yè)黨代表常任型。（1