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集體林權(quán)制度改革是對原林業(yè)經(jīng)濟利益分配格局進行重新劃分，林業(yè)稅費制度改革則對縣、鄉(xiāng)、村三級組織的經(jīng)濟收入產(chǎn)生直接影響，進而對地方治理能力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。本文以江西省寧都縣為例，研究集體林權(quán)制度改革對縣級財政收支的影響，討論制約林業(yè)稅費改革政策長期成效的外部環(huán)境因素，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國公共體財政制改革的一些新動向，探索擴大集體林區(qū)林業(yè)公共財政支出范圍和建立林區(qū)公共財政管理新體制的途徑。

一、集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀

寧都縣是典型的農(nóng)業(yè)大縣，也是國家和省扶貧開發(fā)重點縣。全縣有土地面積608萬畝，其中林業(yè)用地面積447.2萬畝，占土地總面積的73.55%，居全省第二位，森林活立木蓄積953.83萬立方米，森林覆蓋率69.7%，屬重點林區(qū)縣，現(xiàn)有國家及省級生態(tài)公益林面積134.88萬畝，為國家首批生態(tài)示范縣。為了推進集體林權(quán)制度改革，寧都縣根據(jù)中央、省、市有關(guān)深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的精神，于2005年5月將林權(quán)改革在全縣全面推開，截至2011年12月，主要采取了以下措施：1.明晰產(chǎn)權(quán)。采取均山、均股、均利的方式，將集體山林全部落實經(jīng)營主體。全縣已經(jīng)明晰產(chǎn)權(quán)面積447萬畝。2.減輕稅費。實行“兩取消、兩調(diào)整、一規(guī)范”。即：取消木竹農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，取消市縣鄉(xiāng)村出臺的所有木竹收費項目；調(diào)整育林基金平均計費價格，調(diào)整集體林育林基金分成比例；規(guī)范增值稅、所得稅征收范圍，從事木竹生產(chǎn)的單位和個人自產(chǎn)自銷的木竹，依法免征增值稅和所得稅。3.放活經(jīng)營。改革木竹采伐管理制度，采伐指標(biāo)分配實行“前置審批、兩榜公示、雙線運行、確保到戶”，采伐許可證由林農(nóng)直接申請，符合條件的即申即批；取消所有限制林農(nóng)自主經(jīng)營的“土政策”，允許林農(nóng)自主銷售木竹。4.規(guī)范流轉(zhuǎn)。允許林權(quán)所有者以出租、轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營、抵押等方式自主流轉(zhuǎn)山林，國有和集體山林的轉(zhuǎn)讓必須進行森林資源資產(chǎn)評估，并在依法設(shè)立的林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心公開進行。通過這個交易平臺，全縣已有25萬畝林地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)讓費按年計收，對家庭承包經(jīng)營的責(zé)任山不再收取任何形式的費用。5.落實經(jīng)費。在減少涉林收費后，通過理順體制、加大公共財政投入，保障林業(yè)健康發(fā)展。將基層林業(yè)站、木材檢查站人員經(jīng)費全額列入縣級財政預(yù)算，確保了林改支出（主要包括內(nèi)業(yè)、外業(yè)、培訓(xùn)、檔案建立、設(shè)備購置、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研等五部分）到位。全縣林改以來累計支出1335.2萬元，平均2.75元/畝，其中：縣、鄉(xiāng)支出987.8萬元，平均2.05元/畝，村自籌347.5萬元，平均0.70元/畝。6.綜合參保。2009年，寧都縣在國有林場開展商品林政策性保險工作進行試點，在此基礎(chǔ)上，2010年在全縣全面鋪開了商品林政策性保險工作，推行林業(yè)綜合保險，將全縣生長和管理正常的268萬畝商品林統(tǒng)一按每畝400元參保，保險期為一年，保險總金額10.72億元，保險費為428.8萬元。其中，中央財政128.64萬元、省財政107.2萬元、縣財政21.44萬元、林農(nóng)171.52萬元。在保險期內(nèi)因森林火災(zāi)、林木病蟲害、自然災(zāi)害等造成被保險林木損毀的經(jīng)濟損失，由保險公司按所收保費的85%為止賠上限賠償。賠償款專項用于商品林受災(zāi)林地的造林和撫育，并接受縣人大、審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督使用。7.增加信貸。大力推行林權(quán)抵押貸款、林農(nóng)授信貸款和財政貼息貸款，幫助造林業(yè)主破解投資瓶頸。2009年以來，該縣投入森林資源培育資金達7.5億元，林農(nóng)新增造林面積50萬畝。8.綜合配套。全力推進“一個中心、六大體系”建設(shè)，即：積極組建林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，建立健全森林資源管理體系、林業(yè)政策法規(guī)體系、林業(yè)投融資體系、林業(yè)科技人才服務(wù)體系、新型林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和林業(yè)保障體系。截至2007年，全縣林權(quán)制度主體改革基本完成，到2010年，全縣447．2萬畝集體林地中，已有447萬畝落實了產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)明晰率達99.7%，集體林地分山到戶率達82.7%。全縣木竹稅費負擔(dān)由林改前的56%下降到11%。實現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”。同時，相關(guān)配套改革積極穩(wěn)步推進，財政保障力度加大，發(fā)展活力不斷增強，促進了林業(yè)資源增效，基本實現(xiàn)了農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護、產(chǎn)業(yè)得發(fā)展的目標(biāo)。而且大量林權(quán)歷史糾紛得到妥善化解，促進了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，農(nóng)村民主法制建設(shè)進一步發(fā)展，基層政權(quán)組織進一步鞏固。集體林權(quán)制度改革雖然取得了明顯成效，但也面臨一些困難和壓力，主要是林改把利益最大限度地讓給了林農(nóng)，給各級財政帶來了巨大壓力。同時，還存在林業(yè)社會效益保障不力、生態(tài)基礎(chǔ)較為薄弱；林業(yè)商品屬性沒有充分體現(xiàn)、林農(nóng)增收仍然困難；林業(yè)分配體制不順、林農(nóng)負擔(dān)仍然較重；林業(yè)投入公益性強、公共財政支持有待加強；林權(quán)抵押貸款難度大、林業(yè)發(fā)展缺少信貸資金支持等問題。這些問題，要在下一步推進配套改革的工作中認真加以研究和解決。

二、集體林權(quán)制度改革對縣級財政收支的影響

1.林業(yè)稅費制度改革與縣級財政性收入變化。減免林業(yè)稅費，是林權(quán)制度改革中一項十分重要的配套政策，其直接目的是為了提高農(nóng)民林業(yè)收入。在林業(yè)稅收方面，林業(yè)稅是作為農(nóng)業(yè)稅的一個重要組成部分，在農(nóng)村稅費改革后，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消而自動取消。林業(yè)增值稅收和所得稅，在林權(quán)制度改革后，有一定幅度的減少，但是稅收減少的絕對量并不大，這主要是由于增值稅和所得稅是中央和地方公享稅，且增值稅總量相對較小，增值稅收和所得稅的減免對縣級公共收入影響并不顯著。林業(yè)收費則是政府開征的專項基金和收費項目。林權(quán)制度改革對縣級財政收入的影響主要是來源于林業(yè)收費政策的調(diào)整。

2．林權(quán)制度改革對縣級財政性支出影響。在推進集體林權(quán)改革過程中，同時推出了林業(yè)機構(gòu)配套改革方案，其中最重要的改革措施是將長期依靠林業(yè)收費供養(yǎng)的縣、鄉(xiāng)兩級林業(yè)事業(yè)單位的人員費用和日常運行費用全部納入縣級財政預(yù)算范圍，以保證林業(yè)管理工作正常運行。從形式上看，林業(yè)事業(yè)單位納入財政預(yù)算范圍擴大了縣級財支出數(shù)量。實際上，財政支出的擴大遠不止于此。在集體林權(quán)制度改革的同時，國有林場改革也隨之全面推動，各縣均參照集體林權(quán)制度改革模式，將森林資源經(jīng)營權(quán)也分配給職工，并采用買斷等方式轉(zhuǎn)換身份來安置林場和林業(yè)企業(yè)職工，其中大部分轉(zhuǎn)換成本由政府承擔(dān)，增加了地方財政一次性支出壓力。

3.集體林權(quán)制度改革中的財政性轉(zhuǎn)移支付。集體林權(quán)制度改革后，縣級財政收入減少，對因取消自行制定的木竹收費而帶來的財政收支缺口，一是由省財政每年通過轉(zhuǎn)移支付補助安排經(jīng)費。二是設(shè)立省級財政鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付資金和村級轉(zhuǎn)移支付資金，省級財政還對村級轉(zhuǎn)移支付差額進行補差；三是通過調(diào)整集體林育林基金分成比例增加縣、鄉(xiāng)兩級財政的林業(yè)收入。調(diào)整后的育林基金分配政策從制度上保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在林業(yè)非稅收入中的分配份額，但還是難以彌補取消地方林業(yè)收費制度后鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的財政性收入損失。

三、影響集體林權(quán)制度改革長期成效的因素

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革艱難，財政供養(yǎng)負擔(dān)依然很重。二是林區(qū)農(nóng)村公共品供給水平很低。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅費改革后的支出缺口進一步拉大，林業(yè)收費制度改革則更進一步地加大了支出難度；在農(nóng)村文化，公共衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)方面，林區(qū)稅費改革前對這方面的資金投入就很有限，改革后更加支出無保障。三是縣鄉(xiāng)政府財政困難，山區(qū)林區(qū)縣鄉(xiāng)更財政加困難。我國傳統(tǒng)集體林區(qū)，盡管上級財政安排了專項轉(zhuǎn)移支付，用以彌補鄉(xiāng)村兩級因稅費改革帶來的財力損失。但是，由于改革前針對農(nóng)民的林業(yè)收費數(shù)量并不明確，只對取消的法定收費項目進行財政轉(zhuǎn)移性補償，顯然這種缺口補償還遠不能消除稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的影響，特別是以農(nóng)林生產(chǎn)為主的山區(qū)和林區(qū)，財政缺口更為嚴(yán)重。四是鄉(xiāng)村債務(wù)化解難。在農(nóng)村稅費制度改革前，鄉(xiāng)村債務(wù)問題可以通過“三提五統(tǒng)”來消化，也可以通過征收各種費用予以緩解。改革后，鄉(xiāng)村兩級收入明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民組織在維持自身運轉(zhuǎn)方面出現(xiàn)了新的債務(wù)，取消對農(nóng)民的收費政策就徹底斷掉了鄉(xiāng)村兩級預(yù)期償債的資金來源，鄉(xiāng)村兩級債務(wù)壓力顯著加大。在林區(qū)，彌補人員等經(jīng)常性經(jīng)費支出缺口，成為新增債務(wù)的主要原因。凡此種種現(xiàn)象說明，林區(qū)林業(yè)稅費改革成果鞏固面臨著現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。需要盡快完善林區(qū)配套改革措施，建立平衡林農(nóng)林業(yè)收入和地方政府組織治理能力協(xié)調(diào)增長的政策機制，公共財政需要針對集體林權(quán)制度改革后出現(xiàn)的資金短缺情況，有重點，分步驟地建立起財政支持體系。

四、政策建議

1.不斷擴大公共財政對集體林區(qū)的扶持范圍。一是擴大財政對林區(qū)縣、鄉(xiāng)林業(yè)行政事業(yè)單位的支持范圍，將林業(yè)行政機關(guān)的開支真正納入公共財政范疇，包括的行政資金有行政人員支出、日常公用支出、固定資產(chǎn)購建和大修理支出；二是保證林區(qū)縣鄉(xiāng)兩級林業(yè)事業(yè)機構(gòu)支出，將營林機構(gòu)（主要包括林業(yè)工作站、林木種子站、木材檢查站、林木種苗站等）、技術(shù)推廣機構(gòu)、良種推廣機構(gòu)、營林保護機構(gòu)、勘察規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)等事業(yè)性機構(gòu)，全部作為公益型事業(yè)單位，其人員經(jīng)費及公用經(jīng)費全部由公共財政供給；三是確保林區(qū)集體林業(yè)基礎(chǔ)性支出在公共財政預(yù)算中的比例，集體林業(yè)基礎(chǔ)性建設(shè)和森林資源保護等非盈利性項目的建設(shè)，應(yīng)由公共財政補貼，森林資源保護如病蟲害預(yù)測預(yù)報、檢疫、防治等工作所需經(jīng)費也應(yīng)由公共予以適當(dāng)補貼；四是將林區(qū)縣鄉(xiāng)基本建設(shè)支出納入公共財政支出范圍，重點解決財政通路、通電、通訊、吃水、科技培訓(xùn)、電視接收等問題，改善林區(qū)林農(nóng)生產(chǎn)生活條件，為集體林業(yè)發(fā)展打基礎(chǔ)；五是加大對林區(qū)縣鄉(xiāng)村三級財政轉(zhuǎn)移支付支出力度。加大對林業(yè)稅收取消后地方財政減收部分的支付，對村集體因林權(quán)制度改革后林業(yè)收入減收的轉(zhuǎn)移支付，對集體林權(quán)制度改革過程中發(fā)生的成本費用的支付等等。此外，對于林區(qū)縣、鄉(xiāng)、村三級以經(jīng)濟效益為主的林業(yè)項目，公共財政應(yīng)該在政策上予以扶持。

2.要完善縣、鄉(xiāng)財政管理體制，加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度。針對集體林權(quán)制度改革后出現(xiàn)的林區(qū)財政性成本負擔(dān)的重心嚴(yán)重下移的問題，需要進一步深化財政體制改革，理順中央和地方，縣與鄉(xiāng)財政分配關(guān)系，保障欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村基本公益事業(yè)正常運轉(zhuǎn)的基本支出需求。一是要突出上級財政對欠發(fā)達地區(qū)林權(quán)制度改革成本分擔(dān)責(zé)任。對財力薄弱縣份林權(quán)制度改革所產(chǎn)生的巨大成本應(yīng)當(dāng)由上級財政最大限度地予以承擔(dān)，以此保證傳統(tǒng)集體林區(qū)林權(quán)制度改革順利推進，避免改革無功而返。二是要因地制宜，積極推進財政“省直管縣”改革。加大省級財政對貧困山區(qū)縣林權(quán)制度改革成本的財政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是要加大對類似寧都縣這樣的國家級和省級重點扶貧縣的補助力度。三是要盡快建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。提高一般性林業(yè)轉(zhuǎn)移支付比重，增加山區(qū)基層財政的可支配財力。同時，要合理分配轉(zhuǎn)移性支付支出使用方向，重點支持林區(qū)縣鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)方面，增加對林區(qū)縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付和財政投入力度。例如建立專門針對林權(quán)制度改革中的國有林業(yè)企業(yè)職工身份轉(zhuǎn)換專項轉(zhuǎn)移資金，以及國有林業(yè)企業(yè)單位職工社會保險和醫(yī)療保險專項轉(zhuǎn)移資金等。四是要盡快建立緩解林區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難的激勵約束機制。將地方稅種收入主要留給林區(qū)縣鄉(xiāng)兩級，以中央財政緩解縣鄉(xiāng)財政困難的“三獎一補”為契機，引導(dǎo)省級財政和有條件的地級市加大對轄區(qū)林區(qū)縣實施財力性轉(zhuǎn)移支付。

3.要進一步完善育林基金管理制度，提高基金使用效率。林權(quán)制度改革后林業(yè)行政事業(yè)費用進入財政情況并不平衡，甚至有的地方林業(yè)名義上進入了財政而實際上并沒有進入財政或者是進了財政，但是林業(yè)事業(yè)運行費用卻得不到保障，林業(yè)部門的運行在相當(dāng)程度上還是依靠林業(yè)收費來維持。因此，當(dāng)前集體林區(qū)林業(yè)收費制度改革的任務(wù)是要進一步改善育林基金的系統(tǒng)內(nèi)管理監(jiān)督機制，提高基金的使用效率，真正發(fā)揮育林基金的功能。一是明確林業(yè)基金的使用范圍以及分配辦法，確定集體和林農(nóng)個人的育林基金資金返還比例，具體的比例應(yīng)當(dāng)提高到至少以上，并要明確落實到林權(quán)所有者個人銀行賬戶。二是取消省、市兩級林業(yè)行政管理機構(gòu)基金分配權(quán)，改由省級財政部門核定縣、鄉(xiāng)林權(quán)所有者基金分配比例，重點保證基層政府財力和林權(quán)所有者林業(yè)投資需求。三是建立育林基金的財政性補貼功能，重點加強面向林農(nóng)的小額貸款財政貼息，林農(nóng)種苗生產(chǎn)、造林、營林等補貼和森林保護等補貼，增加對林業(yè)生產(chǎn)和基層（縣，鄉(xiāng)兩級）林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的資金補貼。四是要開展育林基金的行政代管制度，建立育林基金繳費單位或個人營林賬戶，實行基金定向返還。五是制定林業(yè)基金向集體和個體造林育林分配和管理的具體政策，規(guī)范分配行為，使林業(yè)基金成為新時期我國農(nóng)村集體和個體林業(yè)發(fā)展的重要動力。

4.抓好主體改革，釋放各類配套改革，鞏固林改成果。逐步地完善、規(guī)范相關(guān)制度，確保集體林權(quán)制度改革健康順利推進。一是財政部門實行貸款貼息政策，減輕林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)的利息負擔(dān)；進一步落實中央支持林業(yè)發(fā)展金融政策，切實解決“惜貸”問題，逐步建立有利于林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的寬松金融環(huán)境。二是盡快完善森林資源資產(chǎn)評估管理辦法，盡快健全資產(chǎn)評估體系，保護林業(yè)資源公正有序流轉(zhuǎn)。建議縣（市）林業(yè)部門通過授權(quán)的形式把林權(quán)抵押登記交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站辦理，每個縣（市）至少應(yīng)設(shè)立一家評估機構(gòu)；三是應(yīng)改進林業(yè)采伐管理辦法，優(yōu)先保證貸款抵押林木的采伐需要，確保銀行抵押權(quán)的順利實現(xiàn)；四是大力推進以林權(quán)流轉(zhuǎn)為主的林產(chǎn)品交易市場、收儲市場等配套的市場體系建設(shè)，為金融支持林業(yè)發(fā)展提供有效的市場保證。五是建立林業(yè)或生態(tài)大縣財政獎補機制，提高地方政府發(fā)展生態(tài)林業(yè)的積極性。進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制改革，在建立起基本財力保障制度的同時，將現(xiàn)有產(chǎn)糧大縣的扶持獎勵政策，延伸到生態(tài)大縣、林業(yè)大縣，建立起林業(yè)大縣、生態(tài)大縣等主體功能區(qū)的扶持獎補機制，在綜合考量林業(yè)大縣生態(tài)外溢性、森林覆蓋率等因素基礎(chǔ)上，實行分類分級補償，合理保護林業(yè)或生態(tài)大縣的發(fā)展利益。六是加快推進涉林“一事一議”財政獎補工作試點。不斷完善村級“一事一議”財政獎補資金扶持林業(yè)的辦法，促進林業(yè)公益事業(yè)快速發(fā)展。加大對林業(yè)專業(yè)合作社的扶持，給予同農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社同等待遇。七是堅持分類指導(dǎo)，進一步完善育林基金制度。進一步理順與林權(quán)制度改革相適應(yīng)的分配關(guān)系，降低直至取消育林基金，逐步建立起更為合理的林業(yè)生態(tài)效益補償基金、生態(tài)大縣獎補機制和碳匯基金制度，國家應(yīng)做好相關(guān)制度的頂層設(shè)計和改革工作，并且建立中央和地方各級責(zé)任共擔(dān)機制，構(gòu)建合理的林業(yè)公共財政保障體系。