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農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，作為我國第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅要注重當(dāng)前利益，更為重要的是要更多地考慮農(nóng)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，隨著今后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展對資金的需求會(huì)越來越大，且農(nóng)業(yè)在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有特殊而重要的地位和作用，這決定了政府必須對農(nóng)業(yè)的發(fā)展給予必要的支持，雖然政府極力給予大力的支持，但是在力度和規(guī)模上投入不足，支出結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)財(cái)政分配比不合理等。因此，針對公共財(cái)政支農(nóng)的具體舉措進(jìn)行研究，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，有著重大的意義

一我國財(cái)政支農(nóng)的具體舉措

（一）加快農(nóng)村稅費(fèi)改革，增強(qiáng)相關(guān)體制保障我國農(nóng)村稅費(fèi)改革，主要通過取消、免征或者降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及停止征收農(nóng)業(yè)稅的方式來完成的。取消相關(guān)收費(fèi)15項(xiàng)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)約200億元；屠宰稅、牧業(yè)稅和除煙葉稅之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一律免征，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)約300億元；取消“三提五統(tǒng)”、農(nóng)村教育集資收費(fèi)項(xiàng)目，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)700多億元；2006年起全面取消農(nóng)業(yè)稅，與1999年比較，累計(jì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1200億元。

（二）提高對農(nóng)民的補(bǔ)貼，落實(shí)政策措施這些政策體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是規(guī)范與農(nóng)相關(guān)的補(bǔ)貼方式，使補(bǔ)貼政策不打折扣。如2006年落實(shí)良種補(bǔ)貼40.9億；農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼13.5億；落實(shí)糧食直接補(bǔ)貼資金142億；2007年中央財(cái)落實(shí)了生產(chǎn)資料增加支出的綜合補(bǔ)貼125億元。二是構(gòu)建規(guī)范長效機(jī)制，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。主要表現(xiàn)在完善與嚴(yán)格執(zhí)行“四項(xiàng)制度”；防止新開負(fù)擔(dān)口子，總之在機(jī)制構(gòu)建上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）加大中央轉(zhuǎn)移支付，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難近幾年，中央財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付收到了明顯的效果。安排了各類轉(zhuǎn)移支付資金，調(diào)動(dòng)了地方財(cái)政的積極性。穩(wěn)步實(shí)施了以“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”為核心內(nèi)容的緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難新機(jī)制。同時(shí)，地方通過自籌新增安排獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金，縣鄉(xiāng)財(cái)政開始向好的方向轉(zhuǎn)化。

（四）調(diào)整財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度總的來看，“十一五”時(shí)期全國財(cái)政支出和預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資安排，將不斷增加財(cái)政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制，新增財(cái)政支出向“三農(nóng)”傾斜，并調(diào)整預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)，在確保國債資金用于“三農(nóng)”的比例不降低的同時(shí)，新增加的預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資主要用于“三農(nóng)”。

（五）整合支農(nóng)資金，加強(qiáng)資金監(jiān)管1.積極開展整合支農(nóng)資金試點(diǎn)。目前中央政府部門直接分配與管理農(nóng)業(yè)資金的部門有十六七個(gè)之多。這種管理格局，影響著地方各級政府農(nóng)業(yè)投資的分配、使用和管理方式。國家發(fā)改委提出要會(huì)同有關(guān)部門共同做好國家農(nóng)業(yè)投資的管理整合。即中央一級政府部門在農(nóng)業(yè)投資方面各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，開始研究編制年度政府農(nóng)業(yè)指南，明確各類投資項(xiàng)目的安排原則，避免交叉重復(fù)，以及制定縣級政府農(nóng)業(yè)投資整合的指導(dǎo)性意見。在各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委研究制訂了一個(gè)推進(jìn)縣級農(nóng)業(yè)投資整合管理的試點(diǎn)。2.完善財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督制度。例如：屬于中央項(xiàng)目的，其投資、建設(shè)和管理均由中央政府或有關(guān)部門負(fù)責(zé)，也可通過某種方式委托地方建設(shè)或管理。同時(shí)，建立規(guī)范的財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，促進(jìn)包括項(xiàng)目立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工后續(xù)管理在內(nèi)的，整個(gè)資金運(yùn)行全過程管理的規(guī)范化；逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政支農(nóng)資金使用機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督檢查。

二存在的問題

（一）對“三農(nóng)”的投入不足建國以來，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在國家財(cái)政體系中，曾為國家財(cái)政增長做出了巨大貢獻(xiàn)，為我國各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供了原始積累和資金保證。通過工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格“剪刀差”等方式間接貢獻(xiàn)超過1萬億元。但從現(xiàn)狀來看，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施相對城鎮(zhèn)而言依然很差，國家僅給予適當(dāng)補(bǔ)助，直接造成城鄉(xiāng)公共品供給水平的巨大差異。目前，占全國總?cè)丝?4%左右的農(nóng)村居民僅享用了20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源。從全國的平均水平來看，全國平均千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員3.6個(gè)，而農(nóng)村僅有1.3個(gè)；農(nóng)村中學(xué)生基數(shù)極大，是城市中學(xué)生的4倍，而真正享受到的國家中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)僅占38%；全國城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率比例高達(dá)22：1，城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障費(fèi)的比例為24：1，而在農(nóng)村，有1/3的農(nóng)村五保戶得不到供養(yǎng)；城市救濟(jì)保障資金完全來自于市縣財(cái)政支出，城市救濟(jì)基本做到應(yīng)保盡保，而農(nóng)村則由市（縣）、鄉(xiāng)、村三級共同解決，由于鄉(xiāng)、村兩級財(cái)政的現(xiàn)實(shí)困難，最終得到保障的只占應(yīng)保障的25%。由于以上的投入傾向，造成我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)公共設(shè)施可供資源的不足和服務(wù)功能單一或缺失，制約了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民收入的增加。這些包括農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村道路交通建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的完善及有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息的預(yù)告等，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財(cái)政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和有效的激勵(lì)，導(dǎo)致了農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足。這些從質(zhì)與量兩個(gè)方面說明我國財(cái)政支農(nóng)的政策體系中，“三農(nóng)”的投入在今后依然是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

（二）支出結(jié)構(gòu)不合理從上述情況可以看出，我國財(cái)政支農(nóng)政策的實(shí)行逐步得到加強(qiáng)，但是從資金的運(yùn)行狀況來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出比例仍然偏低，支出結(jié)構(gòu)存在不合理的現(xiàn)狀：一是在涉農(nóng)部門中事業(yè)費(fèi)支出比例過高。目前，我國不少地方市、縣兩級財(cái)政支農(nóng)支出中用于人員供養(yǎng)和行政費(fèi)用開支的比重高達(dá)65%左右，而用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的比重僅占35%左右。二是現(xiàn)行惠農(nóng)政策著眼于農(nóng)民增加當(dāng)前收入，而對能夠改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等基本建設(shè)的投入較少。三是對農(nóng)業(yè)科技資金的投入比重過低。我國農(nóng)業(yè)科技水平與國際先進(jìn)水平總體差距為15-20年。

（三）城鄉(xiāng)財(cái)政分配比不合理建國以來，我國的城鄉(xiāng)財(cái)政支出總的狀況是城市優(yōu)于農(nóng)村，雖然在1994年國家實(shí)行分稅制改革，基本理清了中央和地方在收入上的財(cái)權(quán)，但中央和地方政府及地方各級政府之間的財(cái)政關(guān)系仍未理順。在城市，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，城市居民一般不會(huì)要求負(fù)擔(dān)其費(fèi)用，城市興建公共設(shè)施時(shí)，居民也不必交納任何費(fèi)用。但在農(nóng)村，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不能足額到位，只好攤派或舉債運(yùn)作，國家惠農(nóng)政策只能寫在紙上，不能落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中，農(nóng)民享受政府提供的公共產(chǎn)品必須在交納相關(guān)稅費(fèi)；農(nóng)民必須自己出錢辦義務(wù)教育，甚至定為基本國策的計(jì)劃生育和作為基礎(chǔ)設(shè)施的道路建設(shè)也無一例外的要繳納費(fèi)用。這些本應(yīng)由政府提供的公共品，卻往往以農(nóng)民為主承擔(dān)；本屬于政府負(fù)責(zé)的公共品，理應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)，但實(shí)際上，這些事權(quán)都下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)。

三影響財(cái)政支農(nóng)效果的原因分析

（一）農(nóng)業(yè)投資的特點(diǎn)和政府收入結(jié)構(gòu)的制約盡管我國在對農(nóng)村的財(cái)政支出中，逐年加大對農(nóng)村的投入，但是由于農(nóng)業(yè)固有的投資周期長、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低的實(shí)際情況，相對我國總體財(cái)政收入與支出而言，政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資比例卻逐年下降。從具體情況來看，有兩個(gè)因素影響到農(nóng)業(yè)投入：一是工業(yè)化進(jìn)程的加快(這種增長主要是靠投資推動(dòng)的)，使資源(包括資金)過度流向非農(nóng)業(yè)部門；二是市場化進(jìn)程的不平衡，農(nóng)村事實(shí)上邊緣化。盡管1992年后我國市場化進(jìn)程加快，但關(guān)系國計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品糧食、棉花等的市場化程度有限，甚至被完全排除在市場化進(jìn)程之外，再加上工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的價(jià)格差十分嚴(yán)重，使本來就對資源吸引力弱的農(nóng)業(yè)陷入了困境。我國政府是國有經(jīng)濟(jì)的所有者，而政府的財(cái)產(chǎn)和預(yù)算收入集中在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。因此，政府出于擴(kuò)大自身財(cái)政收入的需要，新增加的投資集中于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是一種自然趨勢，這就使我國的農(nóng)業(yè)投資會(huì)減少。這種機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)村投入事實(shí)上的不足。

（二）政府對農(nóng)業(yè)投資的動(dòng)力不足從某種程度上說，農(nóng)業(yè)投資是經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的結(jié)合。政府作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入的主體，其行為動(dòng)機(jī)應(yīng)該是謀求客觀及長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，滿足人民日益增加的生產(chǎn)需要及協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)的收益低，與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)對地方財(cái)政收入的直接貢獻(xiàn)相對較小，政府對農(nóng)業(yè)投資必定會(huì)減少。在實(shí)際運(yùn)行中，地方政府受利益最大化驅(qū)動(dòng)，對農(nóng)業(yè)這種周期長、收益低產(chǎn)業(yè)的投資缺乏動(dòng)力，甚至經(jīng)常把農(nóng)業(yè)投資轉(zhuǎn)移出去，不愿意加大對農(nóng)業(yè)的投資。有的地方財(cái)政大幅度減少對農(nóng)業(yè)的支出也是造成政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資投入不足的主要原因。

（三）產(chǎn)業(yè)投資體制不健全在我國，現(xiàn)階段政府的產(chǎn)業(yè)投資體制依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，政府既承擔(dān)著國民經(jīng)濟(jì)的管理職責(zé)，又承擔(dān)著對各行業(yè)投資的職責(zé)，在政府繼續(xù)肩負(fù)著對各個(gè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性投資職責(zé)的過程中，如果農(nóng)村支出沒有形成健全的機(jī)制，其增加農(nóng)業(yè)投資的可能性將會(huì)降低。政府可增加農(nóng)業(yè)投資的資金主要受到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府產(chǎn)業(yè)投資體制這兩個(gè)因素的制約。從后者看，一方面，我國政府對國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)都承擔(dān)著經(jīng)營性投資職責(zé)，財(cái)力分散，并且產(chǎn)業(yè)投資的體制不健全；另一方面，其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為了自身發(fā)展，都以各種理由爭奪最優(yōu)惠的政府財(cái)政支出，從而會(huì)減少政府可增加的農(nóng)業(yè)投資的支出。