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摘要：我國公共水利工程建設(shè)管理面臨的問題越來越多地體現(xiàn)在體制性上，并非在工程本身上。代建制是建設(shè)管理體制改革的一種較好的選擇。本文總結(jié)了面向代建制的公共水利工程行政管理體制轉(zhuǎn)型政策依據(jù)，分析了轉(zhuǎn)型的方向、內(nèi)涵和職能，提出了兩種轉(zhuǎn)型路徑及其影響的關(guān)健因素。

關(guān)鍵詞：公共水利工程；代建制；行政管理

1公共水利工程行政管理體制轉(zhuǎn)型的政策依據(jù)及職能在進行專業(yè)化建設(shè)管理體制改革前，我國主要實行的是項目業(yè)主責任制和項目法人責任制。

1992年11月，國家計委頒發(fā)了《關(guān)于建設(shè)項目實行業(yè)主責任制的暫行規(guī)定》。規(guī)定中指出政府主管部門的主要職能是政府依法對項目企業(yè)進行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管理，并對有政府投資的項目進行審批。各級政府要為項目企業(yè)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。幫助項目業(yè)主協(xié)調(diào)解決征地拆遷、移民安置和社會治安等問題，并搞好其它各項服務(wù)工作。在不久之后，水利部于1995年頒發(fā)了《水利工程建設(shè)項目實行項目法人責任制的若干意見》，國家計委也頒發(fā)了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的暫行規(guī)定》。接著，在2000年5月日，國家發(fā)展計劃委員會、財政部，水利部、建設(shè)部聯(lián)合出臺《關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理的若干意見》。從這些規(guī)定和意見中不難看出，政府通過政策引導建設(shè)管理體制改革向項目法人制轉(zhuǎn)變。在項目法人制中，政府主管部門的職能有了一些變化，主要是專門行使宏觀調(diào)控職能負責項目審批立項在環(huán)保、移民、質(zhì)量等方面進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)政府授權(quán)的投資機構(gòu)以股東的身份參與經(jīng)營。

根據(jù)投、建、管、用四分離原則，代建制是建設(shè)管理體制改革的一種較好的選擇。但是對于還在試行階段的代建制的政策支持目前僅限于具體城市。如《北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理試行辦法》、《廣州市政府投資建設(shè)項目代建制管理試行辦法》、上海在2001年就先后出臺的《關(guān)于推進政府投資項目建設(shè)管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》。在這些辦法和規(guī)定中，政府主管部門的職能大同小異，主要是審批立項授權(quán)的主管部門或投資主管部門會同項目業(yè)主，通過招標或直接委托方式選擇代建單位、代建制的指導和協(xié)調(diào)工作、代建制的組織實施工作。財政局對代建制項目的財務(wù)活動實施財務(wù)管理和監(jiān)督，有關(guān)行政主管部門做好相關(guān)監(jiān)督管理工作:質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)督的管理，組織竣工決算和竣工驗收項目后評價工作。

可見，隨著體制的變化，建設(shè)管理模式中行政管理的職能及與其他主體的關(guān)系均發(fā)生了一些變化。在項目法人制中，行政管理部門開始行使宏觀調(diào)控職能，在環(huán)保、移民、質(zhì)量等方面進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，行政職能弱化。在代建制中，行政管理部門繼續(xù)進行宏觀調(diào)控，承擔監(jiān)督管理工作，對質(zhì)量和安全的監(jiān)督工作進行管理，所以改制前后政府行政管理部門的職能不斷弱化，監(jiān)督協(xié)調(diào)職能加強。在項目法人制中，項目法人一般由行政管理部門委托或指派，隸屬于行政管理部門;而在代建制中，行政管理部門會同項目業(yè)主，通過市場配置選擇專業(yè)的項目管理公司進行代建，兩者間的委托一的關(guān)系通過合同契約的形式確定。

2公共水利工程行政管理體制轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵和方向在現(xiàn)行管理體制下，許多政府投資公共水利工程項目“投資與建設(shè)”、“建設(shè)與管理”混為一談，各級政府直接組織公共水利工程項目建設(shè)，自己監(jiān)管自己，既當裁判員又當運動員，造成了“越位”。在“越位”的同時存在著“缺位”，沒有一個合理的制度和方式來管好大量的公共水利工程和建筑市場各主體。所以，公共水利工程行政管理體制要進行相應(yīng)的改革，轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變舊的建設(shè)管理模式以適應(yīng)時代的要求，走向?qū)I(yè)化及其代建制的道路。

公共水利工程行政管理體制轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容是政府職能的轉(zhuǎn)變，解決越位問題。其方向是深化政府機構(gòu)改革，將具體的建設(shè)管理職能轉(zhuǎn)移給專業(yè)化的建設(shè)管理單位。這樣，各政府委、辦、局就可以精簡其基建處，削減其具體的項目建設(shè)管理職能，將主要精力集中到提供公共行政服務(wù)和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，維護社會公平上來，轉(zhuǎn)而形成政府、企業(yè)各司其職、強調(diào)專業(yè)化分工的局面，真正發(fā)揮市場經(jīng)濟體制下分工所帶來的高效率。通過這一改革，將解決“投資、建設(shè)、管理、使用”四位相互混為一體的弊端，加強政府對于建筑市場的監(jiān)管能力。同時，這一改革還將從制度上減少和杜絕貪污腐敗的現(xiàn)象。

3公共水利工程行政管理體制轉(zhuǎn)型的路徑從上世紀9()年代中期開始推行項目法人責任制，在取得一定的效果后，項目法人責任制的推行擴大到了包括公益性項目在內(nèi)的幾乎所有基本建設(shè)領(lǐng)域。然而從十幾年的水利工程建設(shè)管理項目法人責任制實踐情況中可以發(fā)現(xiàn)，以公益性為主的項目在推行項目法人責任制的過程中，政府投資項目行政模式中出現(xiàn)了種種弊端，使得政府投資項目管理方式的改革勢在必行。目前，以我國改革實踐中出現(xiàn)的問題為導向，立足解決政府投資項目“投、建、管、用”一體化委托關(guān)系的弊端，借鑒國外發(fā)達國家經(jīng)驗，以政府投資項目業(yè)主市場化、專業(yè)化模式為取向。根據(jù)這個改革取向，全國各地組織了一些試點，提出了在名稱上具有中國特色的政府投資項目“代建制”管理模式。從一些較為成功的案例和經(jīng)驗中總結(jié)出政府職能轉(zhuǎn)變有以下兩種路徑第一、由政府設(shè)立專門的代建項目管理機構(gòu)進行項目管理在該種路徑中，由政府建立專業(yè)代建項目管理機構(gòu)，作為項目法人，負責項目的融資、投資，經(jīng)過招投標擇優(yōu)選擇代建單位，項目管理機構(gòu)向代建單位提出項目的建設(shè)目標，包括項目功能、質(zhì)量、進度、投資控制等等。代建項目管理機構(gòu)不直接參與管理工作，而是通過向代建單位發(fā)出宏觀指令和對后者管理工作的監(jiān)督來實現(xiàn)自己的管理目標。

第二、由政府建立專業(yè)代建項目公司直接委托項目建設(shè)在該種路徑中，由政府部門建立專業(yè)代建項目公司，作為法人負責項目管理和監(jiān)督工作，它往往擁有自己的工程師和造價管理人員，能夠?qū)餐顿Y工程項目進行有效的監(jiān)控。這種做法主要是借鑒香港工務(wù)局做法而產(chǎn)生的。香港工務(wù)局是香港特別行政區(qū)政府建設(shè)最高主管部門。它是在財政部門內(nèi)部下設(shè)的一個管理部門，對公共工程的管理是工務(wù)局的重要任務(wù)。工務(wù)局承擔項目的所有管理工作.對于項目造價的管理主要通過其雇傭的工料測量師進行專業(yè)控制。深圳市在全國范圍內(nèi)，較早地借鑒香港的這一做法，在建設(shè)局下面建立了建筑工務(wù)局，代表市政府行使業(yè)主職能和項目管理職能，負責除規(guī)劃國土、交通、水務(wù)、公安、教育五個系統(tǒng)外的由政府投資建設(shè)工程項目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。