前言：本站為你精心整理了公共利益下我國(guó)收費(fèi)公路的管理探討范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

摘要：通過(guò)分析公路產(chǎn)品的公共物品屬性，對(duì)收費(fèi)公路與公共利益最大化和中國(guó)收費(fèi)公路發(fā)展中公共目標(biāo)定位存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，對(duì)公共利益最大化目標(biāo)下如何進(jìn)行收費(fèi)公路管理提出了對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公路建設(shè)；收費(fèi)公路；公共利益

二十年來(lái)，收費(fèi)公路在中國(guó)從無(wú)到有，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公共交通的不足，滿足了人們快捷、安全、舒適的交通需要，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。正確揭示收費(fèi)公路在公共服務(wù)方面的標(biāo)準(zhǔn)和限度，從公共管理角度給出公眾信服的解釋，同時(shí)為公共決策提供理論參考，對(duì)中國(guó)公路建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展有重要意義。

一、公路產(chǎn)品的公共物品屬性

公共產(chǎn)品根據(jù)非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的強(qiáng)弱，即使用的性質(zhì)不同分為純公共產(chǎn)品和半公共產(chǎn)品。半公共產(chǎn)品又可分為：一是擁擠性的公共產(chǎn)品，二是指隨著消費(fèi)者人數(shù)的增加而產(chǎn)生擁擠。它的特點(diǎn)是具有非排他性或消費(fèi)者共同受益，但消費(fèi)上具有一定程度的競(jìng)爭(zhēng)性。

由此可以得出這樣的結(jié)論：對(duì)于等級(jí)公路產(chǎn)品雖然在一定意義上具有消費(fèi)的非排他性，但卻不具備取得方式的非競(jìng)爭(zhēng)性特征，從效用上來(lái)講，對(duì)公路的消費(fèi)既可以使私人的收益提高，也有利于社會(huì)福利水平的提高，所以這類公路產(chǎn)品的屬性更接近于半公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公路則具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，可以視為純粹的公共產(chǎn)品。對(duì)于不同的公共產(chǎn)品，財(cái)政采取的支持方式是不同的。純粹的公共產(chǎn)品由財(cái)政直接投資進(jìn)行建設(shè)。半公共產(chǎn)品的建設(shè)與投資的基本方式有：一是由政府直接投資全部或大部分，或由政府出面組織資金，讓具有獨(dú)立法人地位的公司去經(jīng)營(yíng)，必要的時(shí)候政府派出代表或由委托政府有關(guān)部門去監(jiān)管；二是把一些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，通過(guò)政府與私人企業(yè)簽訂合同，承包給私人企業(yè)去經(jīng)辦。這兩者都有轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的特點(diǎn)。對(duì)于擁擠性的公共產(chǎn)品，通過(guò)對(duì)消費(fèi)者收取一定費(fèi)用可以實(shí)現(xiàn)排他性，因此可以選擇市場(chǎng)或政府供給。公路產(chǎn)品就屬于此類。

二、收費(fèi)公路與公共利益最大化

從我們對(duì)收費(fèi)公路的分析看，政府及有關(guān)管理機(jī)構(gòu)并不一定能代表公共利益。中央政府與地方政府作為不同的利益主體，除了自身利益訴求之外，在公共利益的總體目標(biāo)方面也有著不同的價(jià)值取向和偏好程度上的差異，從收費(fèi)公路發(fā)展來(lái)看，其公共政策還經(jīng)常出現(xiàn)目標(biāo)及內(nèi)容上的沖突、結(jié)果與預(yù)期之間的重大偏差。從青島收費(fèi)公路發(fā)展來(lái)看，甚至在一個(gè)地區(qū)內(nèi)部，各個(gè)利益主體的目標(biāo)訴求都是不同的。

在確定收費(fèi)公路公共利益最大化目標(biāo)時(shí)，“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”是最理想的區(qū)別手段，但這種手段過(guò)度運(yùn)用產(chǎn)生的問(wèn)題，最終導(dǎo)致收費(fèi)站過(guò)度發(fā)展，引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。從表面上看“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”解決了效率和公平問(wèn)題，但通過(guò)我們對(duì)收費(fèi)公路的分析，完全可以看出，“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”并不能解決公共利益最大化問(wèn)題，而必須在宏觀建設(shè)目標(biāo)和具體收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)目標(biāo)控制方面作出多層次協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

三、中國(guó)收費(fèi)公路發(fā)展中公共目標(biāo)定位存在的問(wèn)題

中國(guó)大規(guī)模公路建設(shè)的發(fā)展歷程，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是收費(fèi)公路的增長(zhǎng)過(guò)程。1984年，國(guó)務(wù)院確立了“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策。據(jù)有關(guān)數(shù)字統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，在現(xiàn)有公路網(wǎng)當(dāng)中，包括95%的高速公路、61%的一級(jí)公路、42%的二級(jí)公路都是靠收費(fèi)公路政策發(fā)展起來(lái)的。所以，理清整個(gè)公路建設(shè)在公共目標(biāo)上的定位，就可以找到收費(fèi)公路公共目標(biāo)控制出現(xiàn)偏離的原因。

1.建設(shè)期限高度集中帶來(lái)公路發(fā)展目標(biāo)超出常規(guī)。國(guó)家對(duì)公路建設(shè)目標(biāo)的設(shè)定，影響了收費(fèi)公路的發(fā)展，也決定了收費(fèi)公路過(guò)度發(fā)展出現(xiàn)了公共目標(biāo)上的偏離。1998—2002年，國(guó)家共發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債6600億元，加上銀行和社會(huì)投資，累計(jì)完成投資24600億元。其中公路建設(shè)完成投資約15000億元，占總投資量近61%。五年中，全國(guó)新增公路通車?yán)锍?.3萬(wàn)公里，其中高速公路1.2萬(wàn)公里。下頁(yè)表1是2005—2007年中國(guó)五種運(yùn)輸方式線路長(zhǎng)度。

表1中國(guó)五種運(yùn)輸方式線路長(zhǎng)度（單位：萬(wàn)公里）

從表1可以看出，中國(guó)近幾年對(duì)公路建設(shè)投入是非常集中的，也是其他任何一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施投資難以比擬的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996—2000年，鐵路全行業(yè)完成基建投資共2438億元，而同期公路建設(shè)完成投資11500億元。1998年至2001年，國(guó)家投入水利資金1365億元，而同期公路建設(shè)投資達(dá)12000億元。2002年，全國(guó)港口投資169億元。2008年完成公路水路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資7930億元。其中，公路建設(shè)完成投資6645億元，同比增長(zhǎng)2.4%；沿海港口建設(shè)完成投資759億元，同比增長(zhǎng)5.5%；內(nèi)河建設(shè)完成投資181億元，同比增長(zhǎng)9%。

2.公路建設(shè)目標(biāo)長(zhǎng)期定位于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)和刺激投資。實(shí)際上，對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行大規(guī)模投資以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)是積極財(cái)政政策最大突破口，這是與公路產(chǎn)品本身的固有公共性和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況決定的。1990—2002年，中國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)累計(jì)完成投資80249億元，同期公路建設(shè)投資累計(jì)完成12600億元。1998年起，在不利的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下，國(guó)家為啟動(dòng)內(nèi)需，實(shí)施積極的財(cái)政政策。1998—2002年五年間基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資73380億元，同期公路建設(shè)投資累計(jì)完成14379億元，相當(dāng)于1950—1997年全國(guó)公路建設(shè)投資總和的1.7倍，占全部產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的19.6%。2003—2007年的五年間，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額182703億元，同期公路建設(shè)投資累計(jì)完成25000億元，占同期全社會(huì)投資總額的13.7%。圖1為1978—2007年中國(guó)財(cái)政收入情況。

圖11978—2007年財(cái)政收入

在以上基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施門類中，其投資來(lái)源是不同的，其中教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境、水利等項(xiàng)目基本上是由財(cái)政投入，煤炭、石油、電力產(chǎn)業(yè)由國(guó)有壟斷企業(yè)靠自身投入，而完成投資較大的交通運(yùn)輸業(yè)，對(duì)銀行貸款依賴最大。

有關(guān)研究表明，在一定時(shí)期內(nèi)，中國(guó)公路投資對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的最終乘數(shù)效應(yīng)約為2.63，即1個(gè)單位的公路建設(shè)投資最終將增加國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2.63個(gè)單位，當(dāng)年的乘數(shù)效應(yīng)約為1.27，其他部分表現(xiàn)在以后的各年中。按當(dāng)年乘數(shù)效應(yīng)做保守測(cè)算，中國(guó)1998—2003年對(duì)公路建設(shè)的投資總額達(dá)16254.3億元，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)占到了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%~5%。顯然，公路在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中扮演的角色已經(jīng)不僅僅是服務(wù)于工業(yè)化和城市化，公路的高速發(fā)展，已經(jīng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中拉動(dòng)相關(guān)企業(yè)效益增長(zhǎng)和增加勞動(dòng)就業(yè)的重要手段。

四、公共利益最大化目標(biāo)下如何進(jìn)行收費(fèi)公路管理

1.由國(guó)家財(cái)政投入建設(shè)非收費(fèi)公路?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確提出，公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。這意味著在公路建設(shè)投資中，必須盡可能地提高國(guó)家財(cái)政投入所占的比例，只有這樣才能逐步減少直至取消收費(fèi)公路。

2.解決與國(guó)家投資政策目標(biāo)的沖突。對(duì)于各種投資，政府可以根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)不同，分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息等多種方式，也可以與土地增值捆綁解決資金問(wèn)題。對(duì)于撤銷的收費(fèi)站，財(cái)政要有必要的贖買措施，而不能一撤了之，對(duì)于公路貸款債權(quán)落實(shí)和不良貸款清收轉(zhuǎn)化等要由政府財(cái)政解決。進(jìn)一步拓寬籌融資渠道，吸引多種資金參與公路建設(shè)，避免對(duì)銀行信貸的過(guò)度依賴。政策性銀行與商業(yè)銀行在公路建設(shè)中努力實(shí)現(xiàn)雙贏。商業(yè)銀行要不斷更新經(jīng)營(yíng)理念，創(chuàng)新貸款營(yíng)銷手段，加強(qiáng)貸款管理，有效規(guī)避信貸風(fēng)險(xiǎn)，積極、審慎、穩(wěn)妥地支持公路建設(shè)。放寬某些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的進(jìn)入限制，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，破除或減少壟斷。這是國(guó)家宏觀政策目標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施選擇上，必然選擇高速公路。但是私人和社會(huì)投資是要回報(bào)的，這一目標(biāo)與通行費(fèi)收費(fèi)站自身的目標(biāo)又是沖突的。在政府經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化之間，需要公共目標(biāo)選擇上維持一個(gè)平衡，使社會(huì)資金和財(cái)政資金在不同領(lǐng)域發(fā)揮作用。

3.全部公路費(fèi)稅用于公路建設(shè)。在堅(jiān)持全新的建設(shè)資金保障機(jī)制的同時(shí)，收費(fèi)公路政策仍然是籌集公路交通建設(shè)資金的重要渠道。以收費(fèi)政策為主導(dǎo)的融資體制，仍將繼續(xù)堅(jiān)持下去，但是收費(fèi)公路的執(zhí)行條例將有望按照目前的新形勢(shì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。在公路建設(shè)中，不應(yīng)以公路貸款負(fù)擔(dān)城市設(shè)施建設(shè)，應(yīng)區(qū)分城市交通與公路交通。城市道路建設(shè)，應(yīng)開(kāi)辟專門的建設(shè)渠道。

五、結(jié)束語(yǔ)

收費(fèi)公路已引起社會(huì)各界的高度關(guān)注，收費(fèi)公路何去何從，不僅事關(guān)中國(guó)公路建設(shè)政策，而且事關(guān)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策趨向。收費(fèi)公路公共目標(biāo)應(yīng)定位于公共利益最大化，而不斷提高公眾滿意度是可具體操作的目標(biāo)。