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新公共管理

自20世紀(jì)80年代起，公共管理通過(guò)學(xué)習(xí)參考私營(yíng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理發(fā)展了自己的新的管理技術(shù)，即新公共管理（NPM-NewPublicManagement）。這一新的改革運(yùn)動(dòng)短時(shí)間內(nèi)在一些有相同基礎(chǔ)策略的諸如瑞士、新西蘭等國(guó)家引起了巨大的反響。依據(jù)ChristopherPollot（2007），新公共管理具有兩層含義。從較高層面來(lái)講，新公共管理是使用統(tǒng)一的理論和原則，即公共部門(mén)可以通過(guò)引進(jìn)商業(yè)思想、技術(shù)以及價(jià)值等來(lái)提高自身管理水平。從通性層面來(lái)講，新公共管理則側(cè)重于一系列特殊的概念和實(shí)踐，包括以下5點(diǎn)：一是通過(guò)對(duì)產(chǎn)出的評(píng)估，加大對(duì)績(jī)效的重視。二是側(cè)重點(diǎn)從大型的多功能性質(zhì)的改革轉(zhuǎn)移至較小的目的更具體的組織性改革。三是劃分不同層級(jí)的更為廣泛的替代性合同合約。四是廣泛注入市場(chǎng)類(lèi)型機(jī)制，包括招標(biāo)、公共部門(mén)報(bào)表以及績(jī)效工資等。五是強(qiáng)調(diào)把服務(wù)對(duì)象真正當(dāng)作“顧客”來(lái)對(duì)待，并且重視基礎(chǔ)質(zhì)量改進(jìn)技術(shù)即全面質(zhì)量管理[1]。根據(jù)這個(gè)定義，新公共管理把重點(diǎn)更多地放在了績(jī)效、產(chǎn)出，以及以顧客為主，綜合來(lái)講，大致有6個(gè)新的方面，即產(chǎn)量、市場(chǎng)化、服務(wù)為主、分散經(jīng)營(yíng)、政策性以及對(duì)結(jié)果的分析。盡管稅收略減，納稅人的期望值卻沒(méi)有降低。如此一來(lái)，政府甚至需要更少的資金來(lái)改進(jìn)，從而推進(jìn)產(chǎn)量。與傳統(tǒng)根據(jù)市場(chǎng)戰(zhàn)略而生的命令控制式系統(tǒng)影響改變管理及合作伙伴相比，把相應(yīng)的依賴(lài)歸于政府能更有效促進(jìn)管理和合作。換言之，變化和變革可以總結(jié)為市場(chǎng)化。以服務(wù)為主強(qiáng)調(diào)了顧客滿(mǎn)意度的重要性。公眾對(duì)政府的信賴(lài)正在減少，因此給顧客提供更多的選擇則是市場(chǎng)、政府的上策，或者至少要在政府內(nèi)設(shè)立一個(gè)顧客向?qū)Щ蛘叻?wù)向?qū)е行摹７稚⒔?jīng)營(yíng)將更多的責(zé)任分派到了地方政府，因此各級(jí)政府將會(huì)承擔(dān)更加具體細(xì)致的相應(yīng)職責(zé)。提高服務(wù)效率能夠同時(shí)增強(qiáng)政府的購(gòu)買(mǎi)力。為了更好地依照各種策略合作，同時(shí)檢查記錄各項(xiàng)舉措是如何進(jìn)行的，責(zé)任義務(wù)需要分派明確并且做相應(yīng)改進(jìn)。在公共部門(mén)，政府正在試圖將傳統(tǒng)的從上到下、以條款為基礎(chǔ)的責(zé)任系統(tǒng)改進(jìn)為從下至上、結(jié)果推動(dòng)式的責(zé)任系統(tǒng)，從而使每一步和每一個(gè)計(jì)劃都能做到以客戶(hù)顧客為中心。以新公共管理側(cè)重的6個(gè)點(diǎn)為原則，傳統(tǒng)的管理模式諸如以條款為基礎(chǔ)、當(dāng)局決定改革轉(zhuǎn)變成為了以市場(chǎng)為準(zhǔn)則、結(jié)果驅(qū)動(dòng)式的競(jìng)爭(zhēng)模式[2]。不同的評(píng)論員對(duì)此持有不同的態(tài)度，最多討論的則是以下7條原則。一是親身體驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)管理。這一原則要求管理層更加活躍更有責(zé)任感，而不僅僅是只關(guān)注他們的權(quán)力。二是有明確的成績(jī)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效考評(píng)和管理必須兩手抓，這要求程序和監(jiān)管必須更加嚴(yán)格和有效。三是注意產(chǎn)出控制，主要是指隨后的遞送服務(wù)，而不僅僅局限于程序內(nèi)的教條。四是分解公共部門(mén)。為了使公共服務(wù)更加具體和有效，公共部門(mén)應(yīng)根據(jù)職責(zé)重點(diǎn)和要求分為不同的職責(zé)單位部門(mén)，明確各單位部門(mén)責(zé)任和工作重點(diǎn)，不僅使操作更加便捷，還提高了監(jiān)管測(cè)評(píng)效率。五是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)更快的進(jìn)步，各部門(mén)及各領(lǐng)導(dǎo)層之間的良性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)優(yōu)化整體公共管理有積極的推動(dòng)作用。六是效仿私營(yíng)企業(yè)部門(mén)的管理模式進(jìn)行實(shí)踐。新公共管理不同于傳統(tǒng)公共管理，借鑒了私營(yíng)企業(yè)的管理和雇傭模式，使管理者和雇員責(zé)任分工更具體。但公共管理還是有別于私營(yíng)部門(mén)的管理，因此，依舊需要通過(guò)實(shí)踐操作來(lái)驗(yàn)證是否可行。七是在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上適當(dāng)降低成本，重整勞工雇傭形式。這7項(xiàng)原則是由ChristopherHood在1991—1995年總結(jié)出來(lái)的，但這7條并不是都必須在同一個(gè)公共部門(mén)進(jìn)行改變。例如，考慮到不同國(guó)家和地區(qū)有不同的市場(chǎng)狀況、政治環(huán)境及政策，公共部門(mén)的管理自然要有所不同，因地制宜。

澳大利亞和中國(guó)的新公共管理

新公共管理在澳大利亞

在過(guò)去的25年，西方社會(huì)逐漸步入全球化、信息化、市場(chǎng)化的知識(shí)時(shí)代，新的管理面貌隨之而來(lái)，尤其是政府管理的改革。盡管改革的緣由、日程、策略、范圍、規(guī)模以及強(qiáng)度不同，但他們都有相同或類(lèi)似的基本定位，即新公共管理的新的實(shí)踐模式。與傳統(tǒng)相比，新公共管理更加現(xiàn)實(shí)和靈活。20世紀(jì)80年代，澳大利亞還保持著舊的公共行政管理，行政官員和公務(wù)員是區(qū)分開(kāi)來(lái)的。公務(wù)員在公共面前一般持有中立態(tài)度，同時(shí)，他們的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是終身制的，有嚴(yán)格的社會(huì)階層系統(tǒng)和集權(quán)。傳統(tǒng)公共管理中政府掌控著經(jīng)濟(jì)并且負(fù)責(zé)公共服務(wù)。1983年，工黨政府重建了首相權(quán)力并且提升了政府決策權(quán)和優(yōu)先權(quán)。在工黨執(zhí)政期間，澳大利亞推進(jìn)了許多改革措施。首先是金融系統(tǒng)的改革，削減政府開(kāi)支，稅收制度革新，改進(jìn)政府經(jīng)費(fèi)的管理技術(shù)。其次，優(yōu)化政府職能，包括國(guó)有企業(yè)私有化，分權(quán)經(jīng)營(yíng)，以及大內(nèi)閣系統(tǒng)的改革。第三，即公務(wù)員制度的改革。過(guò)去，長(zhǎng)期拖延的金融政策給澳大利亞帶來(lái)了赤字、債務(wù)和通貨膨脹的惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響了整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展，因此澳大利亞頒發(fā)約束政策來(lái)減少赤字。首先，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，削減政府工作人員以減少政府支出和工資支出。自1986—1996年，公務(wù)員人數(shù)從180893人降至143305人，并且后期持續(xù)在下降。第二，減少或相應(yīng)取消政府企業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)的津貼，限制對(duì)價(jià)格的控制。第三，縮減政府項(xiàng)目的投資或者縮小規(guī)模、壓縮建設(shè)規(guī)模，停止新建政府企業(yè)。第四，控制政府需求的進(jìn)口，從而降低外匯損失。最后，減少政府提供服務(wù)的支出，例如醫(yī)療、教育、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等。在這期間，澳大利亞出臺(tái)了《財(cái)務(wù)管理改進(jìn)計(jì)劃（FMIP）》和《項(xiàng)目管理及預(yù)算（PMB）》來(lái)輔助改進(jìn)政府服務(wù)。FMIP和PMB的主要目的在于賦予部長(zhǎng)和高級(jí)公務(wù)員更多的責(zé)任，從而激勵(lì)他們?cè)诠芾碜约郝氊?zé)部門(mén)的工作時(shí)更加高效，在資源分配、職能考核上比過(guò)去更加具體。這更能體現(xiàn)公務(wù)員對(duì)自身工作的自主性和責(zé)任感。澳大利亞的新公共管理體現(xiàn)了4點(diǎn)與傳統(tǒng)管理的明顯區(qū)別。首先是效率驅(qū)動(dòng)。這是在西方國(guó)家政府改革中出現(xiàn)的最早的模型。這個(gè)模型代表著將私營(yíng)企業(yè)的管理技術(shù)引入到公共管理中，重點(diǎn)在于提高效率。正如上文所提到的，推動(dòng)提高效率對(duì)澳大利亞來(lái)說(shuō)是當(dāng)下最重要的。第二個(gè)新公共管理的模型是縮小規(guī)模和分權(quán)經(jīng)營(yíng)。盡管在效率驅(qū)動(dòng)中，這二者并不是占主導(dǎo)地位，但是在日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，它們卻越來(lái)越重要?？s小規(guī)模和分權(quán)經(jīng)營(yíng)的主要要求是，將注意力從以市場(chǎng)為中心轉(zhuǎn)至準(zhǔn)市場(chǎng)，將一些階層式管理推向外包。第三是尋求卓越。在自下而上的管理過(guò)程中重視學(xué)習(xí)和發(fā)展各個(gè)層級(jí)的組織管理，組織文化是業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核改進(jìn)和發(fā)展的粘合劑。在自上而下的管理中，推廣組織文化有助于管理者跟進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)度，更好地體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值。在澳大利亞的改革中，最顯著和最有影響力的舉措是就業(yè)網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置。在澳大利亞的歷史上，這項(xiàng)雇傭的服務(wù)是以權(quán)利為基礎(chǔ)設(shè)置的。工黨政府開(kāi)始引進(jìn)措施來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，并且通過(guò)活躍社會(huì)和互惠義務(wù)來(lái)引導(dǎo)和完成一些特殊的活動(dòng)，通過(guò)評(píng)估來(lái)更好地服務(wù)失業(yè)群體。之后，以市場(chǎng)為主的管理準(zhǔn)則取代了以權(quán)利為基礎(chǔ)的舊的設(shè)置。緊接著，政府管理也延伸至公眾、非盈利機(jī)構(gòu)或者私人企業(yè)部門(mén)。1998年建立起來(lái)的就業(yè)網(wǎng)絡(luò)在幫助澳大利亞向自由市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變的過(guò)程中起到了很大的推動(dòng)作用。如此一來(lái)，很多失業(yè)的人開(kāi)始了合同制的系列工作。首先，這個(gè)合同制的網(wǎng)絡(luò)就是聯(lián)邦政府的找工作“一站式”福利署。福利署是一個(gè)大型的合法機(jī)構(gòu)，在澳大利亞擁有成百上千的辦公署點(diǎn)，主要從提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)開(kāi)始，協(xié)助社會(huì)安全部門(mén)、招聘部門(mén)、教育、培訓(xùn)和青年事務(wù)部。這些署點(diǎn)不僅為失業(yè)的個(gè)人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，還給一些群體例如殘疾人士等帶來(lái)工作的機(jī)會(huì)，幫助他們展開(kāi)自己的事業(yè)。在檢查各估測(cè)工作網(wǎng)絡(luò)過(guò)程中，新公共管理的幾項(xiàng)內(nèi)容指標(biāo)也得到了足夠重視，例如注重合同制工作的產(chǎn)出和成果，以及重視公共部門(mén)中各角色職能的評(píng)估。從另一個(gè)角度來(lái)講，福利署在追求一種電子政府發(fā)展。在引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)時(shí)，為了使人們對(duì)網(wǎng)絡(luò)的使用更加自由并實(shí)現(xiàn)在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中能自主探索，“自助”起到了關(guān)鍵性作用。在過(guò)去，信息通信技術(shù)支持著組織結(jié)構(gòu)的改造和重組，當(dāng)時(shí)往往在私營(yíng)企業(yè)中更常見(jiàn)。自從信息通信技術(shù)被納入公共部門(mén)管理，電子政務(wù)也被慢慢接受。不僅僅是這些，新公共管理還從私營(yíng)企業(yè)管理中學(xué)到了更多的東西。私營(yíng)企業(yè)因?yàn)閾碛忻鞔_的目標(biāo)和嚴(yán)格的測(cè)量體系而發(fā)展得更迅速。這也是公共部門(mén)管理一直在從私營(yíng)企業(yè)管理中汲取精華來(lái)改革自身的重要原因[3]。

新公共管理在中國(guó)

中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，考慮到全球化，如何在社會(huì)主義社會(huì)中加強(qiáng)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用，如何利用市場(chǎng)準(zhǔn)則管理公共部門(mén)并且改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和提高效率是當(dāng)下中國(guó)面臨的最現(xiàn)實(shí)和緊急的問(wèn)題。新公共管理在西方國(guó)家處于飛速發(fā)展階段，中國(guó)可以從中總結(jié)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)來(lái)更好地結(jié)合自身的管理進(jìn)行改革。但是由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不同，中國(guó)需要有選擇性的吸收這些經(jīng)驗(yàn)，從而達(dá)到一種較為平衡的狀態(tài)。首先，必須取消官僚主義，新公共管理是反對(duì)官僚主義的。官僚主義已被證明是一種過(guò)時(shí)的、效率低的政府體制，在西方國(guó)家官僚主義已經(jīng)被評(píng)論很久，尤其是在工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚主義，更不能在20世紀(jì)90年代初就有效運(yùn)轉(zhuǎn)。所以針對(duì)改革，最首要的任務(wù)是改革組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使責(zé)任更加清晰明朗。第二，新公共管理重視三個(gè)E，即Economy（經(jīng)濟(jì)）、Efficiency（效率）和Effectiveness（效益），并且有用經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸取代政治價(jià)值的趨勢(shì)。但是，效率的高低容易導(dǎo)致直接關(guān)注結(jié)果而忽略過(guò)程。公共服務(wù)的最終目標(biāo)是公平公正，這就意味著最后受益方應(yīng)該是社會(huì)公眾而不是效率方面。中國(guó)社會(huì)的性質(zhì)決定了其最終目標(biāo)是滿(mǎn)足人民的需求而不是僅僅追求效率。第三，公共部門(mén)管理不是私營(yíng)企業(yè)管理，公共部門(mén)有不同于私營(yíng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，所以不能照搬私營(yíng)企業(yè)的管理模式，要根據(jù)中國(guó)特定的社會(huì)環(huán)境來(lái)選擇適合國(guó)情的方式來(lái)改善公共管理。第四，中國(guó)特有的人力資源的靈活性讓私營(yíng)企業(yè)之間更有競(jìng)爭(zhēng)性，但是這種情況如果發(fā)生在公共部門(mén)管理中，過(guò)分的壓力并不適合公共管理。因此，在人力資源與競(jìng)爭(zhēng)方面，私營(yíng)企業(yè)和公共部門(mén)應(yīng)該有所區(qū)別。最后，新公共管理依賴(lài)于市場(chǎng)，并且相信市場(chǎng)可以幫助選擇最合適的措施，這正驗(yàn)證了達(dá)爾文適者生存的理論。但是這同時(shí)也忽視了市場(chǎng)的缺點(diǎn)。合同政策實(shí)際更適合公共部門(mén)，例如運(yùn)輸、交流、電力或者教育等。如果每個(gè)單位和部門(mén)都可以市場(chǎng)化，那么私營(yíng)企業(yè)和公共部門(mén)之間將沒(méi)有區(qū)別。這也考慮到中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和當(dāng)前環(huán)境下新公共管理在實(shí)施中可能存在的問(wèn)題。但是，中國(guó)仍在改變的過(guò)程中，不是所有問(wèn)題和缺點(diǎn)會(huì)長(zhǎng)久困擾整個(gè)公共管理和改革。為了追上全球性的改革，中國(guó)需要不停地學(xué)習(xí)西方國(guó)家并且結(jié)合自身情況使新公共管理在中國(guó)國(guó)情下可以最有效的實(shí)施[4]。第一，改變政府職能。政府兼顧很多市場(chǎng)事務(wù)及相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，一些公共服務(wù)并沒(méi)有得到保障。這屬于政府職責(zé)中的不平衡服務(wù)。政府需要做的就是將適當(dāng)責(zé)任放還給企業(yè)、社會(huì)或者公民，好好利用合同和外包制度，與私營(yíng)企業(yè)做好合作，從而更好地服務(wù)于社會(huì)。第二，將政府中的人做決定轉(zhuǎn)換為法律做決定。這就要求法律系統(tǒng)更加完善。這不僅可以激勵(lì)法制系統(tǒng)的進(jìn)步，同時(shí)，也能使社會(huì)活動(dòng)更加公平公正。第三，改革政府結(jié)構(gòu)。中國(guó)的行政機(jī)制很復(fù)雜，但是又不完美，這給各項(xiàng)改革工作的進(jìn)行帶來(lái)了不小的阻礙，因此，亟須簡(jiǎn)化或者改革政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)，從而協(xié)助公共管理工作更迅速有效的開(kāi)展?？傮w來(lái)講，中國(guó)與西方國(guó)家情況差別巨大，因此，在改革的進(jìn)行中社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化背景會(huì)有很大的影響作用。這些即構(gòu)成了新公共管理在中國(guó)推進(jìn)的基礎(chǔ)，改革只有先從政府開(kāi)始，才能實(shí)施電子政務(wù)，并且展開(kāi)合同外包制度，進(jìn)行績(jī)效考核。中國(guó)的新公共管理改革仍在路上。綜上所述，新公共管理的核心是政府，即如何使政府成為宏觀(guān)調(diào)控的橋梁。分散經(jīng)營(yíng)和外包使政府部門(mén)有了更加明確和細(xì)致的分工，并且測(cè)評(píng)也更有針對(duì)性，因此責(zé)任決定了他們的收獲。這激勵(lì)著公共部門(mén)的工作人員更加努力、更有責(zé)任感。但是公共部門(mén)畢竟是不同于私營(yíng)企業(yè)的，因此，不能完全復(fù)制私營(yíng)企業(yè)的管理模式。對(duì)于公共部門(mén)來(lái)講，首先最重要的就是安全問(wèn)題，因?yàn)樗鼈兪侵苯臃?wù)于大眾的，如果公務(wù)員自身都沒(méi)有保障和安全感，那么他們又如何能保證全心全意的為人民服務(wù)呢？公共部門(mén)和政府正在做的就是這個(gè)國(guó)家公民想要和需要國(guó)家為他們所做的[5]。新公共管理對(duì)公共部門(mén)的管理是有推動(dòng)作用的。但是如果政府體系不合適或者不夠完善，司法系統(tǒng)也不健全，那么在這樣的環(huán)境里新公共管理將無(wú)法實(shí)施，即新公共管理的推進(jìn)需要穩(wěn)固和相對(duì)健全的基礎(chǔ)來(lái)作為前提條件。如果非發(fā)達(dá)國(guó)家想要進(jìn)行新公共管理改革，首先需要調(diào)整政府的問(wèn)題和法律體系。同時(shí)，任何一個(gè)實(shí)施新公共管理的國(guó)家都需要首先注意一個(gè)問(wèn)題，即公共部門(mén)的管理可以借鑒私營(yíng)企業(yè)的管理，但公共管理不能完全轉(zhuǎn)化為私營(yíng)企業(yè)的管理模式。首先要讓人們感知在政府的扶持保護(hù)下是安全的，其次才能鼓勵(lì)他們處理其他的一切事務(wù)，無(wú)論是公共部門(mén)還是私營(yíng)企業(yè)，安全性都是改革中最重視的[6-7]。