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內(nèi)容摘要：建國以來，我國政府應(yīng)急管理覆蓋面逐漸擴大；應(yīng)對方式從被動的“撞擊—反應(yīng)”逐漸發(fā)展為全過程管理；危機管理行政體制從專門部門應(yīng)對單一災(zāi)害發(fā)展為到各部門之間的綜合協(xié)調(diào)；從議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議的協(xié)調(diào)發(fā)展到政府辦事機構(gòu)的協(xié)調(diào)。目前存在的問題是：指揮部與應(yīng)急辦之間職責(zé)不清、關(guān)系不順；議事協(xié)調(diào)機構(gòu)權(quán)威性不足；一些領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度低，部際聯(lián)席會議的職責(zé)區(qū)別較大；各地政府應(yīng)急辦機構(gòu)設(shè)置不一，職責(zé)規(guī)定不同，影響職能發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理，政府行政管理

一、政府應(yīng)急管理行政體制的歷史演變

我國政府應(yīng)急行政體制的歷史演進大體經(jīng)歷了三個階段。

第一階段：專門部門應(yīng)對單一災(zāi)種的應(yīng)急管理體制

從建國之初直到改革開放初期。國內(nèi)出現(xiàn)的危機主要有：旱、澇、地震等自然災(zāi)害，還有血吸蟲病等公共衛(wèi)生方面的疫情。中國政府歷來重視抗災(zāi)救災(zāi)，每當遇到重大災(zāi)害，中央政府都很快組建相應(yīng)的危機應(yīng)對機構(gòu)，以專門的部門應(yīng)對單一的災(zāi)害是這一階段應(yīng)急管理行政體制的特征。早在1950年2月27日就成立了中央救災(zāi)委員會，政務(wù)院副總理董必武任主任，委托內(nèi)務(wù)部(民政部前身。1949年10月成立，1969年撤銷；1978年民政部設(shè)立。)辦理該委員會的日常工作(王維洛：“中國防汛決策體制和水災(zāi)成因分析”，《當代中國研究》1999年第3期(總第66期)。)。1966年3月8日邢臺大地震后根據(jù)總理指示組建地震辦公室；1969年7月18日渤海灣發(fā)生74級大地震，中央地震工作小組于次日組建。水利部（成立于1949年10月，曾經(jīng)于1958年和1982年兩次與電力部合并，又分別于1979年和1988年分開。）負責(zé)防洪抗洪，地震局（1971年撤銷地震辦、成立國家地震局作為中央地震工作小組的辦事機構(gòu)，統(tǒng)一管理全國的地震工作，由中科院代管；1975年直屬國務(wù)院。）負責(zé)防震抗震，氣象局負責(zé)應(yīng)對災(zāi)害性天氣等。這期間，地方政府也設(shè)立了相應(yīng)的應(yīng)急機構(gòu)。例如，1977年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家地震局的請示報告，批準各省（區(qū)、市）設(shè)立地震工作機構(gòu)，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)；1983年的機構(gòu)改革明確地方地震工作機構(gòu)由國家地震局和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以國家地震局為主。

這一階段的危機應(yīng)對體制動員能力是強大的，在重大災(zāi)情發(fā)生時，黨中央、國務(wù)院高度重視、直接指揮，人民解放軍全力支援。邢臺大地震的當天上午，總理就指示總參謀部派部隊趕赴災(zāi)區(qū)救死扶傷；第二天，親自飛赴現(xiàn)場。相對于這一階段發(fā)生的災(zāi)害而言，各個專門部門可支配的資源有限、調(diào)動其他部門的能力也有限，應(yīng)急成本比較高。

第二階段：議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度共同參與的應(yīng)急體制

從改革開放初年到2004年。在這一階段，自然災(zāi)害和疫情時有發(fā)生，生產(chǎn)事故數(shù)量隨工業(yè)化進程而增加，社會群體事件呈現(xiàn)增長的勢頭。與此對應(yīng)，應(yīng)急管理機構(gòu)的總數(shù)有所增加，覆蓋領(lǐng)域有所擴大，例如1989年為響應(yīng)聯(lián)合國倡議而成立的國家減災(zāi)委員會，1995年成立的國家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會等。舊有的、根植于各部門的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在當時政府權(quán)力下放的大背景中職能得到了擴充。在1985年重新恢復(fù)的中央防汛總指揮部中，國務(wù)院副總理、水利部部長分別擔(dān)任總指揮和副總指揮。指揮部已經(jīng)被賦予了直接指揮防汛的職責(zé)，黨中央和中央軍委從具體的防汛事務(wù)和職責(zé)中解脫出來。

2003年發(fā)生“非典”之后，依托各行政部門設(shè)立的跨部門、跨單位的專項應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議的數(shù)量增加很快。國務(wù)院應(yīng)急辦提供的數(shù)據(jù)顯示，在現(xiàn)有的與應(yīng)急相關(guān)的國務(wù)院16個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（包括指揮部7個、領(lǐng)導(dǎo)小組5個、委員會4個。）和9個聯(lián)席會議制度當中，有20個成立于2003年或者之后（有的曾經(jīng)存在但被撤銷，2003年后重新設(shè)立）。省（區(qū)、市）政府也建立了相應(yīng)的機構(gòu)。據(jù)國務(wù)院應(yīng)急辦統(tǒng)計，31個?。▍^(qū)、市）共成立省級專項應(yīng)急管理指揮機構(gòu)682個，省均22個（按照某省政府官員的解釋，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)可以分為領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會、指揮部）和協(xié)調(diào)小組（聯(lián)席會議）兩類。領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會、指揮部）是為了協(xié)調(diào)完成某項跨地區(qū)、跨部門的工作任務(wù)而設(shè)立的，由省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；協(xié)調(diào)小組是部門之間為聯(lián)合完成某項任務(wù)而設(shè)立的，一般由省委、省政府秘書長或副秘書長負責(zé)召集會議。）。考慮到各?。▍^(qū)、市）危機源的特殊性（例如多數(shù)省份沒有核設(shè)施、油氣田及輸油管道保護、海上搜救等任務(wù)），這個平均數(shù)已經(jīng)不低。各級政府的專項應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)職責(zé)明確，專業(yè)性強，機構(gòu)設(shè)置整齊劃一，大多具備處置單一危機的經(jīng)驗。不少議事協(xié)調(diào)機構(gòu)經(jīng)歷過危機的考驗。

第三階段：強化政府辦事機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急體制

2004年至今。在這個過程中，從中央到省市的各級政府應(yīng)急行政管理體制初步建立。31個?。▍^(qū)、市）已全部成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和辦事機構(gòu)，其中明確辦事機構(gòu)或辦事機構(gòu)負責(zé)人為正廳級的7個、副廳級的14個、正處級的10個，平均編制13人。有90%左右的市級政府、80%左右的縣級政府成立或明確了辦事機構(gòu)；國家防汛抗旱、抗震減災(zāi)、森林防火、災(zāi)害救助、安全生產(chǎn)、核應(yīng)急、公共衛(wèi)生、通訊、公安、反恐怖、防劫機等專業(yè)機構(gòu)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)職能進一步強化；軍隊系統(tǒng)應(yīng)急管理組織體系得到加強；國務(wù)院應(yīng)急辦與各專業(yè)機構(gòu)的協(xié)調(diào)互動工作機制基本形成；自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全四大類突發(fā)事件預(yù)測預(yù)警、處置救援、善后處理等運行機制日趨完善。國務(wù)院應(yīng)急辦成立一年多來，認真貫徹國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志要求，積極加強與有關(guān)地區(qū)、部門之間的溝通聯(lián)系與協(xié)作配合，協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志妥善處置重特大突發(fā)公共事件，有效地發(fā)揮了樞紐協(xié)調(diào)作用和參謀助手作用。

國家應(yīng)急預(yù)案體系初步建立。組織編制《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》并于2006年初公布，編制完成《“十一五”期間國家應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》，審核印發(fā)綜合減災(zāi)、地震、交通、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域“十一五”規(guī)劃，研究起草《關(guān)于加強企業(yè)應(yīng)急管理工作的意見》。截至2006年底，全國共制定各級各類應(yīng)急預(yù)案130多萬件，所有省級政府、979%的市級政府和928%的縣級政府編制了總體應(yīng)急預(yù)案，同時還因地制宜地編制了大量專項及部門預(yù)案；社區(qū)、鄉(xiāng)村和各類企事業(yè)單位的預(yù)案編制工作也在深入推進，其中所有中央企業(yè)都完成了預(yù)案編制任務(wù)；有關(guān)部門、地區(qū)還根據(jù)實際需要，陸續(xù)編制印發(fā)了《中國公民出境游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》、《非職業(yè)性一氧化碳中毒事件應(yīng)急預(yù)案》、《甘肅省文物安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等；軍隊系統(tǒng)編制了總體應(yīng)急預(yù)案和若干專項預(yù)案，并在全軍部署了預(yù)案編制工作。

全國應(yīng)急管理專家隊伍正式成立。組織各地區(qū)、各有關(guān)部門推薦應(yīng)急管理專家人選，遴選33個領(lǐng)域的40多名專家正式成立了應(yīng)急管理專家組。制定了專家組工作規(guī)則，明確了工作重點，進一步發(fā)揮專家在應(yīng)急管理體系建設(shè)和突發(fā)公共事件防范、處置過程中的決策咨詢和技術(shù)指導(dǎo)作用，加強了應(yīng)急管理重大理論和技術(shù)研究工作。

回顧歷史可以看出：自建國以來，中國的應(yīng)急管理體制應(yīng)對的危機范圍逐漸擴大，其覆蓋面從以自然災(zāi)害為主逐漸擴大到覆蓋自然災(zāi)害、重大疫情、生產(chǎn)事故和社會危機四個方面。應(yīng)對危機的方式從被動的“撞擊-反應(yīng)”式危機處置逐漸演變?yōu)閺那捌陬A(yù)防到后期評估的危機全過程管理；危機管理體制從專門部門應(yīng)對單一災(zāi)害過渡到綜合協(xié)調(diào)的危機管理，從議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào)過渡到政府專門辦事機構(gòu)的協(xié)調(diào)。在政府行政管理機構(gòu)不做大的調(diào)整的情況下，一個依托于政府辦公廳（室）的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的危機管理的新體制初步確立，并在實踐中不斷完善。

二、政府應(yīng)急管理行政體制存在的問題

(一)指揮部與同級的應(yīng)急辦之間的職責(zé)沒有劃清、關(guān)系沒有理順

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)同辦事機構(gòu)職責(zé)重疊，關(guān)系不順的問題在危機處置和常態(tài)工作中都有發(fā)生。以全國防控高致病性禽流感指揮部（以下簡稱“防控指揮部”）和國務(wù)院辦公廳應(yīng)急辦（以下簡稱“國務(wù)院應(yīng)急辦”）為例：

一是在危機處置過程中，按照中編辦的批復(fù)，國務(wù)院應(yīng)急辦“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件，協(xié)調(diào)指導(dǎo)特別重大和重大突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評估、信息、應(yīng)急保障和國際救援等工作?！笨梢妵鴦?wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)是明確界定的，即：值守應(yīng)急，信息匯總和綜合協(xié)調(diào)。其處置權(quán)利有限定，須協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置。而防控指揮部的主要任務(wù)有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全國高致病性禽流感的防治工作?！蔽C關(guān)頭履行著臨場指揮處置的職責(zé)。防控指揮部的總指揮是國務(wù)院副總理(事實上，有10個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的總指揮或者委員會主任由國務(wù)院副總理擔(dān)任。)，防控指揮部等10個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)實際上也履行著“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件”的職責(zé)。

二是在常態(tài)工作中，國務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)包括“負責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各?。▍^(qū)、市）人民政府、國務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作”。防控指揮部的任務(wù)也包括“對各地防治工作進行指導(dǎo)、檢查和督促。”隨著應(yīng)急辦在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用日益顯著，這種職責(zé)上的沖突可能會日漸顯露。

（二）議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議的權(quán)威性不足

一是常態(tài)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足。在危機發(fā)生期間，各部門高度重視、積極配合議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（特別是指揮部）的協(xié)調(diào)能力是強的。但是“指揮部”不是常設(shè)機構(gòu)，只是在危機發(fā)生的時候才被啟動，是無法有效組織各部門開展危機前的預(yù)防、演練、儲備等工作。一些相關(guān)研究表明，在沒有嚴重災(zāi)情的平常年份，某自然災(zāi)害專項指揮部一年只開一兩次會議，日常業(yè)務(wù)由設(shè)在某部委的辦公室負責(zé)。

二是同級協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足?，F(xiàn)行的政府應(yīng)急體制有在指揮部之外再組建部際聯(lián)席會議制度的情況。例如，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國務(wù)院防震減災(zāi)工作聯(lián)席會議制度（都設(shè)在地震局）并存，聯(lián)席會議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子，各有用處。即便如此，由一個部門出面協(xié)調(diào)同級別的其他部門還是有很大難度。有些部門，例如發(fā)改委，出現(xiàn)在每一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中；財政部、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出現(xiàn)在絕大部分議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中。同級部門協(xié)調(diào)這些政府強勢部門存在相當難度。即使副總理擔(dān)任專項應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的負責(zé)人，協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門也有難度?，F(xiàn)有應(yīng)急機構(gòu)主要是針對某一領(lǐng)域的突發(fā)事件設(shè)立的，機構(gòu)之間溝通相對不足，預(yù)警信息后難以形成統(tǒng)一應(yīng)對合力。

（三）一些領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度低，部際聯(lián)席會議的職責(zé)區(qū)別較大

有一些領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會承擔(dān)的是政府常態(tài)工作。例如國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會、國務(wù)院防治艾滋病工作委員會、國務(wù)院血吸蟲病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。絕大部分部際聯(lián)席會議的任務(wù)是政府常態(tài)工作的一部分。例如煤礦整頓關(guān)閉工作部際聯(lián)席會議的工作職責(zé)是“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下研究煤礦關(guān)閉整頓的政策措施；制訂工作計劃和階段性任務(wù)并組織落實；協(xié)調(diào)煤礦整頓關(guān)閉工作中的重大事項；組織開展聯(lián)合執(zhí)法活動；研究煤礦安全生產(chǎn)標本兼治的措施；協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題?！卑凑諊鴦?wù)院的批復(fù)，聯(lián)席會議由牽頭部門召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作規(guī)則是定期（大多為每年或者每半年一次，個別為每季度）或者不定期召開會議，討論和協(xié)調(diào)解決指定的有關(guān)問題。以會議紀要形式記錄議定事項，經(jīng)與會單位同意后印發(fā)有關(guān)方面并抄報國務(wù)院。各成員單位按照部門職能分別落實。對難以協(xié)調(diào)一致的問題，由牽頭部門報上級決定。但個別部際聯(lián)席會議的職能卻類似于指揮部。例如境外中國公民和機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會議。按照《中國公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“在中國公民出境旅游重大和較大突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)需要啟動境外中國公民和機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會議，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置工作?！豹?/p>

領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會和部際聯(lián)席會議制度的分類不清、職能不統(tǒng)一，因此不能僅從機構(gòu)的名稱推斷其職能。政府應(yīng)急管理行政體制的范圍變得越來越大，邊界不清晰，增加應(yīng)急辦協(xié)調(diào)的難度，也容易使應(yīng)急辦與辦公廳等政府協(xié)調(diào)機構(gòu)產(chǎn)生工作矛盾和職能沖突。

（四）各地政府應(yīng)急辦機構(gòu)設(shè)置不一，職責(zé)規(guī)定不同，影響協(xié)調(diào)、樞紐職能的發(fā)揮

從目前現(xiàn)狀來看，在30個?。▍^(qū)、市）級應(yīng)急辦中，有正廳級機構(gòu)7個，副廳級13個，正處級10個。在20個正、副廳級應(yīng)急辦中，13個應(yīng)急辦的負責(zé)人由省政府秘書長、副秘書長或辦公廳主任、副主任兼任，另外7個應(yīng)急辦主任為專職。10個正處級機構(gòu)的應(yīng)急辦主任全部為專職。除應(yīng)急辦的級別各不相同外，編制員額差距更大。多者45人，少的不到10人。各地應(yīng)急辦的編制、級別不同仍然是表面現(xiàn)象，更大的區(qū)別是在機構(gòu)設(shè)置和職能確定上。應(yīng)急辦的機構(gòu)設(shè)置和職能劃分大致有如下三種情況：

一是依托于政府日常工作協(xié)調(diào)機構(gòu)。多數(shù)?。▍^(qū)、市）政府應(yīng)急辦的機構(gòu)和職能設(shè)置與國務(wù)院應(yīng)急辦基本保持一致：應(yīng)急辦設(shè)在辦公廳內(nèi)；在應(yīng)急辦（或辦設(shè)處室）上加掛值班室的牌子；應(yīng)急辦承擔(dān)應(yīng)急管理的日常工作和總值班工作，“履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用?！庇械淖屨k公廳加掛應(yīng)急辦牌子，應(yīng)急管理工作仍由廳內(nèi)相關(guān)處室承擔(dān)。有的應(yīng)急辦承擔(dān)了與應(yīng)急相關(guān)而且力所能及的其他職能。承擔(dān)這些日常職責(zé)有利于接近政府領(lǐng)導(dǎo)同志工作，掌握信息，占有應(yīng)急資源，強化應(yīng)急辦的協(xié)調(diào)能力。

二是應(yīng)急辦的職責(zé)與日常業(yè)務(wù)脫離。例如浙江、四川兩省的應(yīng)急辦沒有值班職能，值班工作分別由省委辦公廳和政府辦公廳辦公室承擔(dān)。深圳市應(yīng)急辦完全脫離了辦公廳業(yè)務(wù)工作，與辦公廳享有平級的待遇，但對于全面掌握市政府領(lǐng)導(dǎo)工作的情況、信息和動態(tài)打了折扣，干部交流和提升也是問題。其工作的難度大，其權(quán)威性受影響。

三是應(yīng)急辦的職責(zé)過寬，影響應(yīng)急辦履行其基本職責(zé)。例如北京市應(yīng)急辦將協(xié)調(diào)和指揮、調(diào)度權(quán)集于一身，削弱了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)原有的指揮、調(diào)度和處置職能，應(yīng)急辦卻忙得不可開交。

綜上所述，應(yīng)急辦各項工作在短期能迅速走上正軌是值得肯定的，其職能的確定還需進一步摸索和調(diào)整。但由于上述問題的存在，協(xié)調(diào)、樞紐職能的定位出現(xiàn)差距。首先，縱向上存在著信息報告上不夠及時、準確和全面，遲報、漏報和瞞報問題仍然存在，不利于國務(wù)院及相關(guān)主管部門及時掌握情況，部署開展相關(guān)處置工作，對各地區(qū)、各部門信息報告情況的通報和責(zé)任追究制度也難以建立。其次，橫向上，應(yīng)急辦限于人手少等原因，往往應(yīng)付于信息接報、上傳下達，與有關(guān)部門、應(yīng)急機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，影響了綜合協(xié)調(diào)能力的發(fā)揮。有時政府領(lǐng)導(dǎo)也會將政策上沒人管的、部門管不了的應(yīng)急工作統(tǒng)統(tǒng)交給應(yīng)急辦，使應(yīng)急辦工作往往處于超負荷的溢出狀態(tài)。