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一、我國(guó)城市地下管線規(guī)劃管理的法制與行政

城市地下管線規(guī)劃作為城市規(guī)劃的組成部分，依附于城市總體規(guī)劃，與城市規(guī)劃的法規(guī)體系基本相同，即作為城市地下管線規(guī)劃行政的依據(jù)的城市法律規(guī)范體系。

（一）我國(guó)城市規(guī)劃法制建設(shè)歷史回顧

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城市規(guī)劃的法制建設(shè)大致經(jīng)歷了以下的過(guò)程：上世紀(jì)50年代，我國(guó)學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法》；1978年全國(guó)城市工作會(huì)議，中央了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》；1984年國(guó)務(wù)院頒布《城市規(guī)劃條例》；1989年12月26日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)《城市規(guī)劃法》并正式頒發(fā)，1990年4月1日，《城市規(guī)劃法》正式施行；2007年10月28日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并正式頒發(fā)，2008年1月1日，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式施行。

（二）城市地下管線規(guī)劃法規(guī)體系

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃法

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是國(guó)家法律，主要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城市建設(shè)及發(fā)展過(guò)程中的各項(xiàng)關(guān)系。通過(guò)它，確立了城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)與其他法律法規(guī)之間的相互關(guān)系；確立城市規(guī)劃編制、審批的各類主體，建立城市規(guī)劃行政的程序和框架；確定對(duì)違法行為的處置方式及執(zhí)行主體；確立政府行政部門執(zhí)行城市規(guī)劃的職權(quán)范圍及相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制。

2、城市規(guī)劃實(shí)施性行政法規(guī)

主要是根據(jù)國(guó)家城市規(guī)劃法建立國(guó)家整體的城市規(guī)劃編制和實(shí)施的行政組織及相應(yīng)的行政行為。其中包括：國(guó)家和地方政府的各級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)；中央和地方各級(jí)行政部門之間的相互關(guān)系以及在城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的相互分工和協(xié)作；制定城市規(guī)劃和城市規(guī)劃實(shí)施管理的基本程序和主要原則；明確政府城市規(guī)劃管理的操作過(guò)程及運(yùn)作機(jī)制的互動(dòng)關(guān)系。如建設(shè)部制定的《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》、《城市黃線管理辦法》等。

3、地方城市規(guī)劃法規(guī)

地方城市規(guī)劃法規(guī)，由地方立法部門根據(jù)國(guó)家城市規(guī)劃法和相關(guān)的法律法規(guī)，結(jié)合地方社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的具體情況，明確地方城市規(guī)劃制度的具體框架，劃分地方立法、行政、司法等部門之間的分工和協(xié)作，用來(lái)確定地方城市規(guī)劃行政管理部門的基本組織和相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限，明確當(dāng)?shù)匾?guī)劃編制、實(shí)施的具體程序和原則，建立城市規(guī)劃法規(guī)與地方法規(guī)之間的相互協(xié)同關(guān)系，對(duì)違法行為處置的主體和相應(yīng)的量度原則等。如《北京市城市規(guī)劃條例》、《吉林省城市規(guī)劃條例》、《吉林市城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》等。

4、城市規(guī)劃行政規(guī)章

包括國(guó)家和地方城市規(guī)劃行政主管部門制定的、有關(guān)保證城市規(guī)劃順利開展的規(guī)章制度。該類法規(guī)應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋城市規(guī)劃過(guò)程中所涉及的城市規(guī)劃部門內(nèi)部、城市規(guī)劃部門與社會(huì)各部門及個(gè)人與城市規(guī)劃直接相關(guān)的所有行為。確立這些行為合法化的途徑、界限、組織機(jī)制和相應(yīng)的原則，對(duì)違法行為進(jìn)行處置的程序和量度標(biāo)準(zhǔn)等；同時(shí)應(yīng)當(dāng)包括城市規(guī)劃編制和城市規(guī)劃實(shí)施的依據(jù)、決策途徑和相應(yīng)的行政措施。

5、城市地下管線規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)

城市地下管線規(guī)劃與城市的建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中的其他所有行為密切相關(guān)，既受到規(guī)范這些行為的法律法規(guī)的制約，同時(shí)也對(duì)這些行為進(jìn)行規(guī)范。與其相關(guān)的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，以及《中華人民共和國(guó)城市道路管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)城市綠化管理?xiàng)l例》等。同時(shí)，城市地下管線規(guī)劃作為政府行為，必須符合國(guó)家的行政法律的有關(guān)規(guī)定，包括：《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》等。

6、城市地下管線規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范

城市地下管線規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范是城市地下管線規(guī)劃行政的技術(shù)依據(jù)和城市地下管線規(guī)劃管理具有合法性的客觀基礎(chǔ)。它的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋地下管線規(guī)劃過(guò)程中所有的、一般化的技術(shù)行為。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范同樣包括國(guó)家和地方兩個(gè)層次。地方性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范可以與國(guó)家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范重疊，并根據(jù)地方條件作出相應(yīng)的修正。

（三）城市地下管線規(guī)劃的行政權(quán)力、行政行為及實(shí)施管理體制

城市地下管線規(guī)劃的運(yùn)作與公共政策、公共干預(yù)密切相關(guān)，是一種政府的行為。根據(jù)現(xiàn)代行政法制的原則，城市地下管線規(guī)劃管理的各項(xiàng)行為都要有法律的授權(quán)，并依法施行管理。法國(guó)學(xué)者拉卡茲（Jean-PaulLacaze）說(shuō)過(guò)，“人們可以對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權(quán)力行為來(lái)研究，以便理清政治管理的決策、意識(shí)形態(tài)和專業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)各個(gè)范疇之間的關(guān)系”。對(duì)城市及城市地下管線的建設(shè)和管理是城市政府的一項(xiàng)主要職能，與行政權(quán)力密切相關(guān)。城市地下管線規(guī)劃作為城市政府的一項(xiàng)職能，其行政權(quán)力來(lái)源于立法授權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，以及其他的有關(guān)行政法律賦予了各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和管理城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予了城市政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在審批、實(shí)施城市地下管線規(guī)劃及城市地下管線規(guī)劃行政執(zhí)法方面的種種必要權(quán)力。1990年施行的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》及其相關(guān)法規(guī)和配套法規(guī)，已經(jīng)使各級(jí)城市規(guī)劃行政主體獲得了相應(yīng)的授權(quán)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施時(shí)間雖然不長(zhǎng)，與其配套的法規(guī)還有待完善，但已經(jīng)在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了城市地下管線規(guī)劃管理的原則、內(nèi)容和程序。行政行為是行政主體行使國(guó)家行政權(quán)力，對(duì)國(guó)家行政事務(wù)進(jìn)行管理并產(chǎn)生法律效果的行為。作為城鄉(xiāng)建設(shè)工作的重要環(huán)節(jié)，城市地下管線規(guī)劃管理權(quán)由被憲法和法律賦予職權(quán)的中央和地方人民政府及城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門行使。城市地下管線規(guī)劃行政行為具有以下特征，一是規(guī)劃行政主體的行為；二是規(guī)劃行政主體對(duì)城市地下管線規(guī)劃進(jìn)行管理的行為；三是產(chǎn)生法律效果的行為。由于行政行為是一種依法行為，所以行政行為的內(nèi)容必然都是對(duì)權(quán)力和義務(wù)的規(guī)定，也就是行政行為對(duì)一定權(quán)力和義務(wù)或法律事實(shí)的影響。在城市地下管線規(guī)劃的編制、實(shí)施過(guò)程中，城市地下管線規(guī)劃行政行為主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容，一是設(shè)立權(quán)力和義務(wù)；二是撤消權(quán)力和免除義務(wù)；三是變更法律地位；四是確認(rèn)法律事實(shí)。城市地下管線規(guī)劃實(shí)施管理，就是按照法定程序編制和批準(zhǔn)的規(guī)劃，依據(jù)國(guó)家和各級(jí)政府頒布的城市地下管線規(guī)劃管理有關(guān)法規(guī)和具體規(guī)定，采用法制的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、行政的和科學(xué)的管理方法，對(duì)城市地下管線的建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一的安排和控制，保證城市地下管線規(guī)劃的目標(biāo)以及城市總體規(guī)劃的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為我國(guó)城市地下管線規(guī)劃的實(shí)施管理體制提供了法定依據(jù)，該法還授權(quán)省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以依法制定各地的實(shí)施細(xì)則。目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府職能也在發(fā)生著轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系也在悄然變革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。盡管我國(guó)各地在城市地下管線規(guī)劃實(shí)施的管理細(xì)節(jié)方面略有不同，但基本程序還是一致的，基本按如下程序?qū)嵤阂皇枪こ探⒁罁?jù)，主要有工程計(jì)劃依據(jù)、規(guī)劃依據(jù)、法規(guī)依據(jù)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)依據(jù)。二是報(bào)建審批，這是城市地下管線規(guī)劃實(shí)施管理的關(guān)鍵程序，是對(duì)建設(shè)用地和建設(shè)工程的超前服務(wù)，經(jīng)受理審查、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、征詢相關(guān)部門意見等環(huán)節(jié)后，審批下發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證的過(guò)程。最后，簽發(fā)建設(shè)用地和建設(shè)工程規(guī)劃許可證絕非是城市地下管線規(guī)劃實(shí)施管理的終結(jié)。城市地下管線規(guī)劃行政主管部門還必須負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批后的檢驗(yàn)和監(jiān)督檢查工作，對(duì)違法建設(shè)行為要依法進(jìn)行處罰。

（四）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施對(duì)地下管線規(guī)劃管理的影響

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》通篇強(qiáng)調(diào)了政府及其規(guī)劃主管部門在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實(shí)施、修改和城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查各階段的職責(zé)，明確了相應(yīng)的法律責(zé)任，加大了對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約，這是我國(guó)現(xiàn)行的行政法領(lǐng)域的一次突破。一是在政府的規(guī)劃職責(zé)、行政程序補(bǔ)償賠償責(zé)任、法律責(zé)任等方面做出了嚴(yán)格規(guī)定。二是強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約，明確了在規(guī)劃編制、審批、修改和實(shí)施等全過(guò)程的人大監(jiān)督。上級(jí)行政部門監(jiān)督以及全社會(huì)公眾監(jiān)督的法律權(quán)力和義務(wù)，為形成完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制提供了法律保障。這些新增內(nèi)容，不僅有利于增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，減少規(guī)劃隨意調(diào)整，不按規(guī)劃實(shí)施建設(shè)等行為，還可減輕城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門面臨的各種壓力，杜絕暗箱操作等現(xiàn)象?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》較《城市規(guī)劃法》在對(duì)城市地下管線規(guī)劃工作中存在的規(guī)劃執(zhí)行難，違法處罰標(biāo)準(zhǔn)等問題細(xì)化了不同主體的不同法律責(zé)任，提出了具體的解決辦法，加大了處罰力度，進(jìn)而能進(jìn)一步遏制違法建設(shè)行為?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，將對(duì)城市地下管線規(guī)劃管理工作帶來(lái)新的歷史機(jī)遇。

二、我國(guó)大部分城市地下管線規(guī)劃管理的基本情況

（一）規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的歷史沿革

新中國(guó)成立后，我國(guó)于1952年成立了最早的國(guó)家規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，即建工部城市建設(shè)局。1955年，該局改為國(guó)家城市建設(shè)總局，為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。1956年，撤銷城建總局，設(shè)立了城市建設(shè)部?！啊逼陂g建工部撤銷。1979年中央批準(zhǔn)成立國(guó)家建設(shè)總局。1982年全國(guó)人大正式批準(zhǔn)國(guó)家建委、國(guó)家建工總局、國(guó)家建設(shè)總局等單位合并成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部。1988年3月，該部改名為建設(shè)部。1998年，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕5號(hào)），設(shè)置建設(shè)部，是負(fù)責(zé)建設(shè)行政管理的國(guó)務(wù)院組成部門。其主要職能包括：研究擬定城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、工程建設(shè)、城市建設(shè)、市政公用事業(yè)的方針、政策、法規(guī)，以及相關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃并指導(dǎo)實(shí)施；指導(dǎo)全國(guó)城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、城市勘察和市政工程測(cè)量工作；負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院交辦的城市總體規(guī)劃和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的審查報(bào)批；參與土地利用總體規(guī)劃的審查；管理城市建設(shè)檔案等。目前，國(guó)家城市地下管線規(guī)劃行政主管部門是住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司及城市建設(shè)司，其職責(zé)分別為：城鄉(xiāng)規(guī)劃司：研究擬定全國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略及城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃的方針、政策和規(guī)章制度；組織編制和監(jiān)督實(shí)施全國(guó)城市和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃；負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院交辦的城市總體規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的審查報(bào)批；參與土地利用總體規(guī)劃的審查；承擔(dān)對(duì)歷史文化名城相關(guān)的審查報(bào)批和保護(hù)監(jiān)督工作；指導(dǎo)全國(guó)城市規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察；指導(dǎo)城市和村鎮(zhèn)規(guī)劃；指導(dǎo)城市地下空間的開發(fā)利用。城市勘察和市政工程測(cè)量工作；擬定規(guī)劃單位的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行；提出城市規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)。城市建設(shè)司：研究擬定城市建設(shè)和市政公用事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃、改革措施、規(guī)章；指導(dǎo)城市供水節(jié)水、燃?xì)狻崃?、市政設(shè)施、公共客運(yùn)、園林、市容和環(huán)衛(wèi)工作；指導(dǎo)城市規(guī)劃區(qū)的綠化工作；負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)及其規(guī)劃的審查報(bào)批和保護(hù)監(jiān)督工作；指導(dǎo)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)生物多樣性工作；指導(dǎo)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地下水的開發(fā)利用與保護(hù)；指導(dǎo)城市市容環(huán)境治理和城建監(jiān)察。

（二）規(guī)劃管理體制

城市規(guī)劃管理體制可以簡(jiǎn)單地分為中央集權(quán)和地方自治兩種，而我國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情，采取的是一種介乎二者之間的混合型管理體制。我國(guó)城市規(guī)劃體系實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)，即既有規(guī)劃系統(tǒng)上下級(jí)的垂直領(lǐng)導(dǎo)（縱向），又有規(guī)劃管理部門所屬地方政府的領(lǐng)導(dǎo)（橫向），其中縱向?yàn)椋褐醒耄ńㄔO(shè)部、國(guó)土資源部）—省級(jí)（省建設(shè)廳、直轄市規(guī)劃委員會(huì)或規(guī)劃管理局）—地市級(jí)（獨(dú)立規(guī)劃局；或與國(guó)土局合署（沈陽(yáng)市規(guī)劃和國(guó)土資源局）；城建局；城市建設(shè)委員會(huì)等）；其橫向則為所在地區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)。

三、我國(guó)城市地下管線規(guī)劃管理的公共政策與公共管理屬性

（一）公共政策、公共管理及公共產(chǎn)品的概念

公共政策是政府為了解決和處理公共問題，達(dá)成公共利益或公共目標(biāo)，經(jīng)過(guò)政治過(guò)程所發(fā)展出來(lái)的原則、方針、策略、措施和辦法。在現(xiàn)代社會(huì)，公共問題層出不窮，且問題愈加復(fù)雜，性質(zhì)越來(lái)越嚴(yán)重，對(duì)其解決和處理亦更加趨于艱難。政府如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共問題，提出行動(dòng)方案，從而化解問題，以保證國(guó)泰民安，社會(huì)和諧，應(yīng)該說(shuō)是當(dāng)今政府公共管理面臨的一大難題，也是公共管理的重要職責(zé)所在。公共政策的定義，可謂是多種多樣，不勝枚舉。有學(xué)者從廣義的角度去界定公共政策，戴伊認(rèn)為“公共政策是政府所選擇去做或不做的任何事情”；也有學(xué)者從狹義的角度去界定公共政策，認(rèn)為公共政策是“執(zhí)行公共計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的政治決定”（CochranandMalone）；政治學(xué)家伊斯頓則認(rèn)為，公共政策是政府對(duì)社會(huì)上的價(jià)值所做的權(quán)威性的分配；也有的認(rèn)為公共政策是指政府解決公共問題的規(guī)范、措施和方法。我國(guó)權(quán)威教材《公共管理學(xué)》對(duì)它的定義為：公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局，為解決某項(xiàng)公共問題或滿足某項(xiàng)公眾需要，所選擇的行動(dòng)方案或不行動(dòng)。所謂公共管理，它是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的資源，廣泛運(yùn)用政治、法律、管理、經(jīng)濟(jì)等方法，強(qiáng)化政府的治理能力，從而達(dá)到提高政府績(jī)效和服務(wù)品質(zhì)的目的。公共管理具有以下特點(diǎn)：公共管理承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任；強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民和社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題中共同承擔(dān)的責(zé)任；強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值；強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性；既重視法律及制度建設(shè)，又關(guān)注管理戰(zhàn)略及方法；以公共利益為目標(biāo)。公共管理機(jī)構(gòu)的職能則主要包括：計(jì)劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能。公共產(chǎn)品則是相對(duì)那些可以劃分為企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品而言的共享性物資產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。隨著社會(huì)文明與現(xiàn)代化程度的提高，公共產(chǎn)品日益豐富，如公路、橋梁、排水管線、城市綠地、廣播電視、國(guó)家安全、基礎(chǔ)教育、自然科學(xué)與公共技術(shù)成果以及其他社會(huì)福利項(xiàng)目等?？梢姽伯a(chǎn)品已不是通常意義上的物質(zhì)產(chǎn)品，更嚴(yán)格地說(shuō)它是一種公共服務(wù)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者一般將企業(yè)消耗的物質(zhì)生產(chǎn)資料和個(gè)人消費(fèi)的物質(zhì)生活資料稱為私人產(chǎn)品，而將那些非物質(zhì)形態(tài)的、社會(huì)全體成員共享的生存和發(fā)展需要的服務(wù)型項(xiàng)目以及公共生活環(huán)境條件稱為公共產(chǎn)品。

（二）城市地下管線的公共經(jīng)濟(jì)性分析

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)品之間總是存在差別的，存在著不同程度的不可替代性；另一方面，一些交易成本也會(huì)阻礙資源的自由轉(zhuǎn)移。這些因素都會(huì)增強(qiáng)個(gè)別生產(chǎn)廠家影響市場(chǎng)的能力，削弱市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。在城市地下管線系統(tǒng)中，一些行業(yè)如通訊、電力、供水、燃?xì)獾?，可以通過(guò)大規(guī)模生產(chǎn)來(lái)降低單位成本，提高收益，一旦占據(jù)了一定的市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)，就會(huì)阻礙潛在競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入。在城市地下管線中，既有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的“純公共產(chǎn)品”，這類產(chǎn)品必須由政府投資，如雨排水管線、污排水管線等；也有所謂的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，如供水管線、燃?xì)夤芫€、有線電視管道等；還有“競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品”，如存在競(jìng)爭(zhēng)者的供熱管線、通訊光纜等。

1、城市地下管線的雙重性和效益特性

城市地下管線大部分是介于非經(jīng)營(yíng)性和純經(jīng)營(yíng)性之間的城市基礎(chǔ)設(shè)施。既有為社會(huì)發(fā)展服務(wù)的公益性成分，也有可以通過(guò)運(yùn)營(yíng)獲得經(jīng)濟(jì)效益，甚至是可以競(jìng)爭(zhēng)的一面，既有公共性的一面，又有盈利性的一面。城市地下管線產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)性與公用性、盈利性與非盈利性之間，以公用性和非贏利性為主。其公共性主要體現(xiàn)在兩方面：一是任何一項(xiàng)城市地下管線工程都不僅僅是為某個(gè)部門、企業(yè)或個(gè)人而特設(shè)的，而是為城市的整體功能提供的社會(huì)化服務(wù)。二是城市地下管線的服務(wù)對(duì)象既有企業(yè)也有居民。據(jù)資料顯示，城市自來(lái)水的30%，燃?xì)獾?0%用于居民生活服務(wù)，而其余的均為企業(yè)物質(zhì)生產(chǎn)服務(wù)。城市地下管線的公共性決定了其社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，間接效益大于直接效益，整體效益先于局部效益，長(zhǎng)期效益重于短期效益，不可計(jì)量效益多于可計(jì)量效益。

2、城市地下管線運(yùn)行的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性

城市地下管線是一個(gè)有機(jī)的綜合系統(tǒng)，也是城市內(nèi)部一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)，作為一個(gè)子系統(tǒng)，其本身又是由分類次子系統(tǒng)組成的。城市地下管線的自身系統(tǒng)性決定了其運(yùn)行的系統(tǒng)性，又決定了其必須具有協(xié)調(diào)性，才能保證城市功能的正常發(fā)揮。其協(xié)調(diào)性表現(xiàn)為城市地下管線必須與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市總體規(guī)劃、人口規(guī)模等保持協(xié)調(diào)發(fā)展，各分類次子系統(tǒng)的功能要相互匹配。

3、城市地下管線規(guī)劃、建設(shè)的超前性與形成的同步性

首先，城市地下管線規(guī)劃在時(shí)間上具有超前性，作為城市生存和發(fā)展的前提，城市地下管線規(guī)劃必須先行。其次，是容量上的超前性。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市對(duì)各類地下管線的需求會(huì)越來(lái)越高，但地下管線的建設(shè)由于工期長(zhǎng)、涉及面廣等原因，不可能隨意地變動(dòng)和實(shí)施。因此，其規(guī)劃和建設(shè)必須具有前瞻性和超前性。“馬路拉鏈”是大家比較熟悉的現(xiàn)象，其根源就是在修建城市道路時(shí)，地下管線沒有按照規(guī)劃超前性原則一次建成。重復(fù)施工，既浪費(fèi)了人力和物力，又影響了市容。城市地下管線形成的同步性是指城市地下管線是要與其他相關(guān)設(shè)施相配套的，只有如此才能形成服務(wù)合力。地下管線建設(shè)過(guò)分超前于其他相關(guān)設(shè)施會(huì)造成無(wú)謂的投資閑置和浪費(fèi)，而滯后又會(huì)影響服務(wù)合力和整體效能的發(fā)揮，因此地下管線建設(shè)必須在時(shí)間和計(jì)劃安排上具備形成同步性。

4、資金回收的長(zhǎng)期性與間接性

城市地下管線的運(yùn)行和管理，主要是為了提高城市的發(fā)展條件和滿足城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增進(jìn)城市的總體效能。除個(gè)別項(xiàng)目外，大多數(shù)地下管線的投資費(fèi)用不可能從其運(yùn)行中直接收回。根據(jù)國(guó)際調(diào)查資料顯示，通信事業(yè)的總效益中，直接效益僅占5%－10%，間接效益卻能高達(dá)90%－95%。一次性投入大，使用期限長(zhǎng)，設(shè)施建設(shè)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益在短期內(nèi)難以得到反映，只有通過(guò)一段長(zhǎng)期的使用和運(yùn)營(yíng)才能表現(xiàn)出來(lái)。

四、政府在城市地下管線規(guī)劃管理中的角色

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)城市地下管線的管理和經(jīng)營(yíng)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代有很大的不同：

（一）政府是城市地下管線規(guī)劃管理的權(quán)力主體

政府始終是城市地下管線合理規(guī)劃及建設(shè)的協(xié)調(diào)者。城市的可持續(xù)發(fā)展和功能定位等問題不僅關(guān)系城市自身的發(fā)展，也直接影響到區(qū)域的發(fā)展和穩(wěn)定，乃至國(guó)家的前途和命運(yùn)。因此，城市地下管線規(guī)劃管理就顯得極為重要。城市地下管線規(guī)劃管理隸屬于公共權(quán)力的范疇，必須由政府代表人民群眾行使這一權(quán)力。

（二）政府是城市地下管線建設(shè)項(xiàng)目的投資主體之一

由于城市地下管線的公益性和非排他性，政府就成為提供其建設(shè)資金的主體和中介。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大約90%的基礎(chǔ)設(shè)施基金來(lái)自政府。政府介入城市地下管線類設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的方式無(wú)外乎有兩種，即政府直接投資并控制運(yùn)營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)和政府投資但間接調(diào)控運(yùn)營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)。政府應(yīng)該對(duì)非經(jīng)營(yíng)性和社會(huì)效益大的項(xiàng)目完全納入政府預(yù)算。

五、我國(guó)城市地下管線規(guī)劃管理的行政體制環(huán)境與社會(huì)功能分析

所謂城市地下管線規(guī)劃的社會(huì)功能，是指其在社會(huì)生活各個(gè)方面所發(fā)揮的作用。從公共政策的角度考察，城市地下管線規(guī)劃不是一種純粹的技術(shù)手段，而是在一定的環(huán)境條件下發(fā)揮其社會(huì)功能的，必須將其放在特定的社會(huì)背景和制度環(huán)境下研究，在這里著重分析一下行政體制環(huán)境的影響。根據(jù)我國(guó)政府中城市規(guī)劃職能的設(shè)置情況，可以將建立新中國(guó)50多年的歷史劃分為四個(gè)階段：統(tǒng)一規(guī)劃時(shí)期（恢復(fù)初期）、規(guī)劃與計(jì)劃走向分離的時(shí)期（“一五”計(jì)劃期間）、規(guī)劃被干擾時(shí)期（“”至“”期間）和規(guī)劃職能分置時(shí)期（改革開放以來(lái)）?；旧鲜菑慕y(tǒng)一的政府城市規(guī)劃職能，向城市規(guī)劃職能分置的分化過(guò)程。這樣一種分化的局面，雖然有政府按行業(yè)管理部門的需要的好處，但是忽視了政府規(guī)劃的整體性，忽視了城市規(guī)劃的綜合性，不可避免地沖擊到城市地下管線規(guī)劃管理。

從上世紀(jì)50年代我國(guó)城市規(guī)劃工作開創(chuàng)初期，規(guī)劃作為一項(xiàng)政府的工作與計(jì)劃緊密地結(jié)合在一起。我國(guó)國(guó)際建筑與規(guī)劃學(xué)屆頗負(fù)盛譽(yù)的陳占祥曾說(shuō)過(guò)，“我們?cè)?0年代初學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，蘇聯(lián)專家穆欣同志花了很大的勁，試圖向我們說(shuō)明計(jì)劃與城市設(shè)計(jì)的區(qū)別。在俄語(yǔ)中，這兩個(gè)詞的區(qū)別極其微小，只在字尾有一點(diǎn)兒小區(qū)別。翻譯豈文彬同志在沒有辦法的情況下，暫時(shí)用了‘規(guī)劃’一詞，使之區(qū)別于‘計(jì)劃’，結(jié)果，規(guī)劃一直沿用至今。而今天‘計(jì)劃’與‘城市設(shè)計(jì)’（規(guī)劃）實(shí)際上仍混在一起，不過(guò)規(guī)劃代替了計(jì)劃而已?！碑?dāng)時(shí)我國(guó)并沒有設(shè)立專門的計(jì)劃或規(guī)劃部門，而是在中央和地方政府的財(cái)經(jīng)委員會(huì)中設(shè)置了具有計(jì)劃（規(guī)劃）職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這種模式比較有利于城市規(guī)劃工作的開展。“一五”時(shí)期計(jì)劃與規(guī)劃開始分離，1952年建筑工程部設(shè)立城市建設(shè)局，主管城市建設(shè)工作，而城市建設(shè)的計(jì)劃職能由國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)基本建設(shè)聯(lián)合辦公室城市建設(shè)組負(fù)責(zé)統(tǒng)管，這是我國(guó)城市規(guī)劃史上第一次大的職能分離。這種政府行政體制上的人為分置，似乎從制度上定下了規(guī)劃只能是一種技術(shù)性工作的基調(diào)，規(guī)劃的政策性被人為的分離了。在經(jīng)歷“”及“”后，1979年恢復(fù)國(guó)家城市建設(shè)局，下設(shè)城市規(guī)劃局，負(fù)責(zé)全國(guó)的城市規(guī)劃工作。至1982年成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部后，原屬于國(guó)家城市建設(shè)局的有關(guān)國(guó)土規(guī)劃的職能被轉(zhuǎn)移到國(guó)家計(jì)委。

1984年7月至1988年期間，城市規(guī)劃局曾經(jīng)歸國(guó)家計(jì)委和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部雙重領(lǐng)導(dǎo)，其實(shí)這是符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律的一種體制上的創(chuàng)新，可惜與當(dāng)時(shí)的行政體制存在較大沖突，沒有延續(xù)下來(lái)。此時(shí)，為了加強(qiáng)耕地保護(hù)，國(guó)家成立了土地管理局，將屬于城鄉(xiāng)環(huán)保建設(shè)部的城市土地管理職能和屬于農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)用地管理職能集中起來(lái)，形成了城市規(guī)劃職能的第二次分解，城市規(guī)劃的政策性再次被削弱。城市規(guī)劃走向一種指導(dǎo)城市建設(shè)的技術(shù)性軌道，城市規(guī)劃既不能掌控城市建設(shè)的投資（即不能掌控工程的立項(xiàng)），又不能獨(dú)立決定城市土地資源，其政策性職能所剩無(wú)幾，剩下的更多的是技術(shù)性內(nèi)容。1998年機(jī)構(gòu)改革之后，原本屬于城市規(guī)劃的一些綜合性職能被分散到國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部及國(guó)土資源部。政府的規(guī)劃職能被分解在不同的部門，部門之間有分工，也有交叉和重復(fù)。在這種制度安排下，城市規(guī)劃的社會(huì)功能必然受到極大的制約，城市地下管線規(guī)劃所發(fā)揮的應(yīng)有的調(diào)控作用也受到了影響。2008年開始的機(jī)構(gòu)改革，將建設(shè)部撤銷，重新建立了住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，然而對(duì)于城市地下管線規(guī)劃管理并沒有做出實(shí)質(zhì)性的調(diào)整。城市地下管線規(guī)劃最基本的屬性是政策性，不只是技術(shù)性，技術(shù)性是支撐政策性的基礎(chǔ)。如何正確地認(rèn)識(shí)城市地下管線規(guī)劃乃至城市規(guī)劃的社會(huì)功能，對(duì)正確發(fā)揮政府指導(dǎo)和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)從而彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，乃至維護(hù)社會(huì)公平，保障社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)都有著重要的意義。