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國家管制，本文特指國家通過法律法規(guī)、公共政策等具體制度形式向農(nóng)村基層社會下達(dá)的指令性計劃、任務(wù)或指標(biāo)。對于基層政府來說，這些計劃、任務(wù)或指標(biāo)都是必須不打折扣地完成的硬性命令。目前國家對農(nóng)村社會的管制主要表現(xiàn)在計劃生育、公糧征收、9年義務(wù)教育等具體領(lǐng)域?？陀^上，國家管制所造成的特殊政治治理結(jié)構(gòu)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的形成提供了條件，在一定程度上決定了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實際狀況。國家管制不僅使政府通過不平等的制度安排提取了農(nóng)業(yè)剩余，而且基層政府為解決自身財政嚴(yán)重不足的困境，往往在實施管制過程中巧立名目，向農(nóng)村重復(fù)收費或安排種種不合理的攤派。如此一來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的問題也就不可避免了。

一、首先，對于當(dāng)今農(nóng)民來說，感受最直接、最深刻的國家管制是計劃生育。國家的計劃生育管制措施需要巨大的管制成本。對于國家來說，這種管制成本一般表現(xiàn)在管制機(jī)構(gòu)設(shè)置、人力、物力等方面；而對于被管制的農(nóng)民來說，管制成本則主要表現(xiàn)為計劃生育統(tǒng)籌費、以各種名目設(shè)立的檢查費用等等。在一些農(nóng)村，計劃生育工作在很大程度上變成了地方政府亂收費的正當(dāng)工具，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的一個重要根源。筆者在山東農(nóng)村做實地調(diào)查時看到，當(dāng)?shù)卣杂媱澤龣z查的名義向農(nóng)民進(jìn)行不合理收費，具體情況如下：第一，計劃生育工作檢查。主要是對村里的計劃生育管理工作進(jìn)行檢查，每次計劃生育檢查上面來人很多，如果趕到吃飯的時間，村里還要破費請吃飯。該項檢查每年少則10多次，多則20多次。第二，育齡婦女定期檢查。這是一種強制性的例行檢查，一般1年至少要檢查4次，每次交檢查費5元，一位育齡婦女1年至少要交給計生辦20元錢。而且，許多已經(jīng)做了結(jié)扎手術(shù)的育齡婦女也不例外。其實這項檢查費用是重復(fù)收費，因為在每年的“五統(tǒng)”之中，已經(jīng)包含了計劃生育檢查費用了。而且，1年之內(nèi)檢查4次也是非常不合情理的。之所以頻繁檢查，主要目的還是看準(zhǔn)了那筆數(shù)目不菲的檢查費。計劃生育工作不是在執(zhí)行國家的基本政策，而是變成了地方政府的生財之道了。第三，懷孕婦女定期檢查。凡是符合國家政策的生育，首先必須到鎮(zhèn)里的計生辦領(lǐng)取生育證，并交納體檢費60元，這樣，懷孕婦女在例行體檢時就可以不再交費了。但事實并非如此，這筆早先上交的費用早已被挪為它用，醫(yī)院根本得不到一分錢。懷孕婦女到醫(yī)院檢查時還是要照常交費，在懷孕期間，一般要做3―5次檢查，每次為15元，又是一次重復(fù)收費。

其次是國家對農(nóng)產(chǎn)品價格的管制，這種管制首先表現(xiàn)在公糧征收問題上?，F(xiàn)行的公糧征收制度是一種典型的國家管制，在此管制下，農(nóng)民必須按照國家規(guī)定以低于市場的價格向國家出售一定數(shù)量的糧食。國家為了確保糧食安全，一直對農(nóng)民實行強制性的收購政策，即使在糧食收購市場化的過程中，政府對于糧食市場一直保持較強的行政干預(yù)。對糧食價格的嚴(yán)加管制，使得糧食難以真正走向市場，農(nóng)民也就在這種管制中為國家做出了很多的貢獻(xiàn)。很多學(xué)者都注意到了這樣的問題。長期以來政府通過強制性的農(nóng)村征收制度從農(nóng)村提取農(nóng)業(yè)剩余，據(jù)統(tǒng)計，在1979――1994年的16年間，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民手中取走了大約15000億元收入，除去同期農(nóng)業(yè)稅收總額1755億元，抵消各項支農(nóng)支出3769億元，政府通過農(nóng)村稅費制度提取農(nóng)業(yè)剩余12986億元。

同時，按照國家在經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控政策，當(dāng)經(jīng)濟(jì)運行出現(xiàn)困難時，政府往往通過政策傾斜措施，采取價格、財政、金融等調(diào)節(jié)手段，優(yōu)先保證工業(yè)發(fā)展和城市需求。在這樣的宏觀調(diào)控下，農(nóng)業(yè)一般也要作出一定的犧牲。在上個世紀(jì)90年代中期，由于國有企業(yè)改革，大批的國有企業(yè)職工下崗，城市居民的收入相對減少。但是由于這一時期農(nóng)產(chǎn)品價格下降，城市居民的基本生活基本沒有受到太大的影響。但是農(nóng)產(chǎn)品價格下降，農(nóng)民卻為此作出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。根據(jù)陸學(xué)藝的推算，1996年，大米、小麥、玉米3種農(nóng)產(chǎn)品的平均價格是1．0355元／斤，農(nóng)民糧食所得為10355億元。1999年，上述3種農(nóng)產(chǎn)品價格是0．7075元／斤，農(nóng)民糧食所得是7075億元，比1996年減少3284億元。如果把其他的農(nóng)產(chǎn)品也粗算在內(nèi)，1999年與1996年相比，農(nóng)業(yè)收人要減少4000億元。2000年，農(nóng)業(yè)減產(chǎn)又減收，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)獲得的收入比起1996年來減少4000億元以上。從1997到2000的4年中，農(nóng)民收入減少16000億元以上，這些是農(nóng)民在這次國家宏觀調(diào)控中付出的貢獻(xiàn)。

再次，國家在農(nóng)村推行的一些公益性事業(yè)。9年義務(wù)教育是國家的一項高瞻遠(yuǎn)矚的決策，但對農(nóng)村孩子來說，所謂義務(wù)教育只是一個夢想。國家法律只規(guī)定了農(nóng)村學(xué)齡兒童的這項權(quán)利，卻沒有規(guī)定誰來支付這筆辦義務(wù)教育的經(jīng)費，政府也沒有為這項法律規(guī)定提供財政預(yù)算。地方政府必須在教育經(jīng)費問題上想方設(shè)法，最終還得由鄉(xiāng)村籌措。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強制義務(wù)教育政策下，農(nóng)民必須為諸如校舍修建、基本教學(xué)設(shè)施、教師工資等承擔(dān)全部費用。一些小學(xué)為解決經(jīng)費嚴(yán)重短缺問題，常常對小學(xué)生收取一些不合理的費用。許多農(nóng)村孩子因無力承擔(dān)過多的費用而輟學(xué)。從這方面來看，在農(nóng)村地區(qū)，所謂9年義務(wù)教育也就間接地變成了一項很嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。曹錦清在中原地區(qū)做社會調(diào)查時也看到了同樣的問題：“中央把農(nóng)村9年制義務(wù)教育的重任全部推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這在工商經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海鄉(xiāng)村，問題不大。但在內(nèi)地依然是一個以低效農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，工商業(yè)極不發(fā)達(dá)。全鄉(xiāng)中小學(xué)教師的吃飯問題，就占去一級財政收入的百分之六七十，光這項負(fù)擔(dān)就把鄉(xiāng)政府壓得喘不過氣來。教師的工資，只是辦教育的一個方面，另外還有校舍，教學(xué)設(shè)備，辦公經(jīng)費等等，都要花錢。這筆錢從哪里來？！就是把鄉(xiāng)財政的全部收入都用到教育這塊都還不夠呢?！鄙厦嬷贫ㄒ粋€法是很容易的，也可以制定得很理想，很好看，但制定法的部門并不出錢。出錢落實的是鄉(xiāng)與村，歸根結(jié)底是農(nóng)戶。一方面叫減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，一方面又加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，弄得我們工作很難辦。”因此，在現(xiàn)行教育制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群眾承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村9年義務(wù)教育的主要責(zé)任。然而，鄉(xiāng)財政用于農(nóng)村義務(wù)教育的撥款幾乎全部來自農(nóng)民交納的稅費?？梢?，農(nóng)村義務(wù)教育的投入幾乎全部是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的。

最后，基層政府的積極行政行為。積極行政一般強調(diào)政府應(yīng)該在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主要作用。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的過程中，這種積極行政往往以管制的方式而不是市場化的方式作用于農(nóng)村，形成所謂“逼民致富”的現(xiàn)象。這與我們現(xiàn)行的政績考評體制有關(guān)。長期以來，我們在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中逐步形成了物質(zhì)至上、經(jīng)濟(jì)至上等觀念，考察提拔政府主管的主要標(biāo)準(zhǔn)之一就是看他的政績水平。為此，一些地方政府就大做官樣文章，緊盯著GDP不放，層層制定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，不顧本地的自然條件和經(jīng)濟(jì)條件，也不考慮市場需求狀況，強行上馬一些項目。在資金不足或根本沒有資金的情況下，為了在自己的任期內(nèi)開展項目建設(shè)，就動用各種社會關(guān)系或政治關(guān)系，在資金問題上東借西湊，或者以地方群眾共同利益的名義強行向農(nóng)民進(jìn)行攤派。根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，一個項目建設(shè)從投入到產(chǎn)出到取得效益需要一定的周期，有的周期還比較長。一個地方基層主管干部的任期一般是3年，這些主管干部往往在自己的任期還沒有到期就另有高就，他一手上馬的這些項目也就處于無人問津的困境。長期一往，在基層，這種政績至上的做法積累了大量的債務(wù)，造成了人為的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

曹錦清的調(diào)查材料在很多地方都指出了同樣的問題：“各級地方黨政與部門都在‘加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展’的名義下，搞‘顯示政績’，大搞各種低效甚至無效的投入。”發(fā)展開支膨脹主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想在任期內(nèi)做出看得見的“政績”，不顧民力財力，大搞“短平快”的“政績工程”而造成的。有些開支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不愿控制；有些開支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能控制，再加上一些干部以權(quán)謀私，中飽私囊，其結(jié)果必然是開支失控。

此外，各級政府為了顯示政績，增加自己的政治資本，往往不顧當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，人為夸大GDP和農(nóng)民收入水平農(nóng)民人均收入水平，所謂“官出數(shù)字”、“數(shù)字出官”。筆者在山東農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，在向鎮(zhèn)政府上報農(nóng)民收入時，農(nóng)村的臺帳一般不是按照實際的狀況計算出來的，而是按照鎮(zhèn)里給定的指標(biāo)和數(shù)字推算出來的?，F(xiàn)在每年到了上報臺帳的時候，鎮(zhèn)里會事先下達(dá)一個已經(jīng)確定好的數(shù)字，然后要求村里就按照這個數(shù)字從上往下推算，把這個數(shù)字湊起來就行了。這樣的做法對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說是一箭雙雕：一方面農(nóng)民收入的增長率比較高可以顯示自己的政績；另一方面也可以以此作為多收取稅費的根據(jù)，因為現(xiàn)行基層稅費制度是按照農(nóng)民的年收入的5％（在實行稅費改革的地方是按照8％的稅率）收取的，年收入虛報得越高，農(nóng)民為此上繳的稅費就越多。

二、要解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，就必須對基層國家管制行為進(jìn)行規(guī)范，打破政績至上觀念，實現(xiàn)從積極行政到消極行政的根本轉(zhuǎn)變。

第一，根據(jù)變化了的形勢，適當(dāng)放松某些領(lǐng)域的國家管制。如在計劃生育領(lǐng)域，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們生育觀念的轉(zhuǎn)變，加之國家計劃生育政策的相對松動，計劃生育工作的形勢有了很大的改觀。在一些地方，農(nóng)民不再象從前那樣強行超生，而是在國家政策所允許的范圍內(nèi)生育。減輕國家在計劃生育問題上的管制，可以適當(dāng)減少在這方面所花費的成本，包括人力、物力等，不僅可以適應(yīng)地方機(jī)構(gòu)精簡的改革精神，而且也會相應(yīng)減輕地方財政的壓力。從更深遠(yuǎn)的意義來看，這種強管制政策的轉(zhuǎn)變，還可以減少國家權(quán)力借機(jī)向農(nóng)民亂收費和重復(fù)收費的尋租機(jī)會，有利于地方政府的廉政建設(shè)。

第二，國家應(yīng)及時放松對農(nóng)業(yè)的價格管制，真正使農(nóng)產(chǎn)品逐步走向市場。中央政府面對新的形勢，取消人為制造的剪刀差，并適應(yīng)WTO的需要，依照國際慣例和國外對農(nóng)業(yè)實行普遍扶持和保護(hù)的做法，維護(hù)農(nóng)民的切身利益。從增加農(nóng)民收入的角度看，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的直接措施就是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長。從國際經(jīng)驗來看，由于產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的限制，農(nóng)業(yè)本身就是一種比較效益低的產(chǎn)業(yè)，它所具有的增收潛力也是有限的，而且它在市場經(jīng)濟(jì)競爭中的弱勢地位也是非常明顯的，西方發(fā)達(dá)國家一般都對農(nóng)業(yè)實行特殊的扶持和保護(hù)政策，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠獲得平均利潤。我們在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長時應(yīng)該注意到這個國際經(jīng)驗，給予農(nóng)業(yè)以扶持和保護(hù)。公務(wù)員之家版權(quán)所有

第三，徹底改變政績考評機(jī)制。不以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人是否升遷的主要依據(jù)，而是以是否依法行政、是否遵循和貫徹國家政策和完成上級政府交辦的任務(wù)來考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人。中國的發(fā)展目標(biāo)要走出物質(zhì)至上的誤區(qū)，從而重視其他各項社會發(fā)展指標(biāo)，特別是政治文明的指標(biāo)。通過提高管理藝術(shù)和政治藝術(shù)要效益，通過制度改革要效益。

第四，發(fā)揮村民自治的作用，加強民主管理和民主監(jiān)督。在國家與社會關(guān)系問題上，村莊民主應(yīng)該針對一些目前必需的國家管制實行有力的監(jiān)督措施。同時，基層政府應(yīng)該完善自身內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在一些必須實施管制的領(lǐng)域要盡快完善管制程序，嚴(yán)格要求管制行為。