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一

1995年9月7日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于組建城市合作銀行的通知》（國(guó)發(fā)[1995]25號(hào)），決定自1995年起在撤并城市信用社的基礎(chǔ)上，在大中城市分期分批組建由城市企業(yè)、居民和地方財(cái)政投資入股的地方股份制性質(zhì)的城市合作銀行，并選擇京、津、滬、深和石家莊5城市作為試點(diǎn)。1998年12月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，人民銀行與國(guó)家工商管理局聯(lián)合發(fā)出通知，將城市合作銀行統(tǒng)一更名為**市商業(yè)銀行，簡(jiǎn)稱城市商業(yè)銀行。

按照國(guó)務(wù)院25號(hào)文件精神，城市商業(yè)銀行組建時(shí)在股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)置上，被要求地方財(cái)政持股比例要達(dá)到30%左右，單個(gè)法人股東持股比例不超過(guò)10%，單個(gè)自然人持股比例不超過(guò)2%，從而形成事實(shí)上的地方政府對(duì)城市商業(yè)銀行的控股地位。調(diào)查表明：各地方政府在城市商業(yè)銀行的平均直接持股比例是24.2%，其中東、中、西部省份的地方政府對(duì)城市商業(yè)銀行的平均持股比例分別為22.3%、28.9%和21.9%。個(gè)別地方政府的持股比例達(dá)到50%。

而此時(shí)也正是國(guó)家金融體制改革向縱深發(fā)展時(shí)期，工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有商業(yè)銀行拉開改革序幕，實(shí)現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)換和經(jīng)營(yíng)管理方式的轉(zhuǎn)變，進(jìn)行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、人員和資源的結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化。對(duì)地方政府影響最大的是，隨著國(guó)有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的收縮和業(yè)務(wù)審批權(quán)限的集中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)間接融資的需求敞口越來(lái)越大，地方政府項(xiàng)目尤其是地方自批項(xiàng)目得到國(guó)有銀行的資金支持越來(lái)越難。城市商業(yè)銀行的組建對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪中送炭，地方政府對(duì)此也非常積極。即使是一些財(cái)政困難的地方政府也千方百計(jì)籌集資金積極入股城市商業(yè)銀行，并努力擁有對(duì)城市商業(yè)銀行的控制權(quán)力。這樣，地方政府對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的“控制力”越來(lái)越弱，而對(duì)城市商業(yè)銀行的“控制力”卻越來(lái)越強(qiáng)。也就是說(shuō)，在國(guó)有商業(yè)銀行深化改革的過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)組建城市商業(yè)銀行為地方政府提供了可支配的金融資源（銀行資源）。

所以，城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置的要求和現(xiàn)實(shí)結(jié)果表明，城市商業(yè)銀行的組建客觀上形成一種事實(shí)即中央政府對(duì)地方政府在金融調(diào)控權(quán)力上的一種“讓渡”。于是，地方政府便擁有了對(duì)城市商業(yè)銀行的絕對(duì)控制權(quán)。

二

地方政府對(duì)城市商業(yè)銀行的絕對(duì)控制權(quán)，降低了城市商業(yè)銀行本應(yīng)有的股份有限公司的組織和運(yùn)行效率，為地方政府干預(yù)城市商業(yè)銀行的運(yùn)行帶來(lái)極大便利，并為城市商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患。

因?yàn)榈胤秸ㄟ^(guò)控制城市商業(yè)銀行的董事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)和行長(zhǎng)等高級(jí)管理人員的任命權(quán)，無(wú)形中使城市商業(yè)銀行必須依附于地方政府，甚至變成地方政府的準(zhǔn)財(cái)政部門。事實(shí)上，大多數(shù)城市商業(yè)銀行雖然按照《公司法》、《商業(yè)銀行法》和本行《章程》等法律規(guī)定舉行必要的選舉形式，但最終的決定權(quán)不在股東大會(huì)、董事會(huì)，而在地方政府。組建初期，相當(dāng)一部分行的董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)由地方政府官員擔(dān)任或兼任。這使得城市商業(yè)銀行組建伊始其運(yùn)行機(jī)制仍為行政化而非市場(chǎng)化。這種行政控制，使城市商業(yè)銀行逐步演化為地方政府背離當(dāng)?shù)貙?shí)際和比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行盲目投資的工具。特別是由于金融機(jī)構(gòu)的負(fù)外部性，以及由此引出的金融機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)后國(guó)家有可能施以援手、承擔(dān)其成本的預(yù)期，更加劇了地方政府的投資動(dòng)機(jī)和道德風(fēng)險(xiǎn)。抽樣調(diào)查表明，城市商業(yè)銀行的一大塊信貸資金被財(cái)政化。以湖北省某城市商業(yè)銀行為例，從1998年到2002年，該行為支持地方政府市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目工程，向政府累計(jì)發(fā)放貸款33億元，而該行2002年的總資產(chǎn)、貸款余額為26億元和14億元。西北某城市商業(yè)銀行向地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府重點(diǎn)項(xiàng)目工程貸款一度達(dá)到貸款余額的30%多，曾遇到較為嚴(yán)重的流動(dòng)性問(wèn)題。西北另一家城市商業(yè)銀行資本金不到4億元，單筆為地方政府擔(dān)保貸款近8億元。據(jù)調(diào)查推算，城市商業(yè)銀行貸款中，地方政府直接干預(yù)投到地方市政建設(shè)和地方重點(diǎn)項(xiàng)目貸款占貸款余額的16%?25%，部分行高于25%。

地方政府這種行為是中央與地方財(cái)力博弈所引致的。在現(xiàn)行體制的中央和地方之間的委托?關(guān)系中，地方政府實(shí)際上面對(duì)的是一個(gè)來(lái)自中央政府的多任務(wù)委托合同，其中既包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、稅收增加、農(nóng)民增收等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又包括環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定等社會(huì)目標(biāo)。委托人（中央政府）經(jīng)常會(huì)把GDP、稅收增長(zhǎng)率、就業(yè)率等作為評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲地方官員的主要依據(jù)，在這種政績(jī)考核壓力下，人（地方政府）的博弈是拿出主要精力用于中央政府可觀察和易于觀察的“政績(jī)顯示”，如高于其他地區(qū)和本地區(qū)歷史記錄的GDP增長(zhǎng)率、大型工業(yè)項(xiàng)目、高標(biāo)準(zhǔn)的市政建設(shè)以及“人心工程”??*件實(shí)事、*件大事、*件好事等等。地方政府要干的事那么多，財(cái)政入不敷出成為必然，地方政府會(huì)設(shè)法尋找財(cái)政的替代品。在集資、攤派、罰款不得人心，發(fā)行地方政府債券又行不通的情況下，地方政府只能轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的控制，試圖用金融手段來(lái)替代本應(yīng)由財(cái)政手段發(fā)揮的功能。這種途徑的誘人之處不僅在于還本付息壓力不在本屆政府，而且還在現(xiàn)階段中國(guó)金融體系固有軟預(yù)算約束做支撐。這種軟約束不但導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)限膨脹，還是引致城市商業(yè)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)加大、風(fēng)險(xiǎn)貸款增多的重要誘因。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，城市商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)狀況與地方政府一般性財(cái)政收支缺口高度負(fù)向關(guān)聯(lián)，意味著地方政府財(cái)政收入是否充裕往往從某種意義上決定了其對(duì)城市商業(yè)銀行施與影響的性質(zhì)和強(qiáng)度。地方政府稅源充沛財(cái)政收入狀況好的地區(qū)，地方政府往往對(duì)城市商業(yè)銀行施與的是積極的影響，如浙江省的一些地方政府采用資產(chǎn)置換等方式來(lái)改善本地城市商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量，以保證其能持續(xù)地為本地經(jīng)濟(jì)提供充足的金融服務(wù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，呈現(xiàn)出良性互動(dòng)的好現(xiàn)象。相反，地方政府稅收增長(zhǎng)緩慢，財(cái)政入不敷出的地區(qū)，城市商業(yè)銀行成為其緩解地方財(cái)政收支矛盾的一種次優(yōu)選擇。地方政府往往對(duì)城市商業(yè)銀行施與的是不利的影響。

三

地方政府對(duì)城市商業(yè)銀行行政性的強(qiáng)制干預(yù)這種先天性制度安排，引發(fā)了城市商業(yè)銀行的一系列制度變遷和城市商業(yè)銀行高級(jí)管理人員的行為異化。而這種制度變遷和行為異化破壞了城市商業(yè)銀行貸款管理組織體系和制度約束機(jī)制的作用，致使貸款風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制失效，貸款的高風(fēng)險(xiǎn)就在所難免。

地方政府的強(qiáng)制性干預(yù)使城市商業(yè)銀行的法人治理機(jī)制難以完善，激勵(lì)約束機(jī)制難以發(fā)揮作用。從一定意義上說(shuō)，商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)是借以處理商業(yè)銀行中的各種合約、協(xié)調(diào)和規(guī)范商業(yè)銀行中各種利益主體關(guān)系的一種制度安排。在這種制度安排中，建立在清晰的產(chǎn)權(quán)邊界基礎(chǔ)上的股權(quán)結(jié)構(gòu)決定了股東結(jié)構(gòu)和股東大會(huì)，進(jìn)而決定了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層的組成，在這個(gè)委托的鏈條中，不同股權(quán)結(jié)構(gòu)背景下委托人或委托人代表對(duì)人的監(jiān)控能力和積極性是不同的，因?yàn)椴煌奈腥酥杏匈Y本私有者和政府官員，對(duì)行為承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和從中獲取的收益是不一樣的。因此，只有產(chǎn)權(quán)關(guān)系清楚、股權(quán)結(jié)構(gòu)合理，才可能形成有效的治理結(jié)構(gòu)。地方財(cái)政股在城市商業(yè)銀行所占比例最高，由于地方財(cái)政股的產(chǎn)權(quán)主體虛置，難以有效建立市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，致使維護(hù)地方財(cái)政股權(quán)益的工作較難落實(shí)，地方財(cái)政股在治理結(jié)構(gòu)中的作用被其他利益集團(tuán)所替代，利用地方財(cái)政股的支配權(quán)為特定利益者的利益或非經(jīng)濟(jì)性、非效率性的目標(biāo)服務(wù)。這樣就必然出現(xiàn)股東大會(huì)流于形式、董事會(huì)越權(quán)行駛、監(jiān)事會(huì)虛設(shè)或由黨委代勞，董事會(huì)與股東大會(huì)脫鉤，難以代表股東利益進(jìn)行決策等問(wèn)題。從而使城市商業(yè)銀行本來(lái)應(yīng)當(dāng)具備的所有者、經(jīng)營(yíng)層等利益集團(tuán)之間的相互制衡的治理結(jié)構(gòu)被破壞。

在這種治理結(jié)構(gòu)下，董事長(zhǎng)成為城市商業(yè)銀行內(nèi)部最高權(quán)力的代言人，董事長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)偏好主要取決于地方政府干預(yù)的積極與否。而城市商業(yè)銀行的發(fā)展戰(zhàn)略、風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略乃至貸款風(fēng)險(xiǎn)管理策略都取決于董事長(zhǎng)的抉擇。實(shí)踐中，董事長(zhǎng)所代表的董事會(huì)關(guān)于城市商業(yè)銀行的諸多決策，都有多元性，也就是說(shuō)城市商業(yè)銀行的發(fā)展目標(biāo)不是風(fēng)險(xiǎn)可控下的效益最大化，而是城市商業(yè)銀行所擁有的資源效用的最大化。貸款風(fēng)險(xiǎn)不是其考慮的至關(guān)重要的內(nèi)容。

在這種治理結(jié)構(gòu)下，經(jīng)營(yíng)者短期行為嚴(yán)重，難以建立風(fēng)險(xiǎn)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。由于行長(zhǎng)等經(jīng)營(yíng)班子成員的任命權(quán)由董事長(zhǎng)和地方政府絕對(duì)控制，行長(zhǎng)及其他成員在經(jīng)營(yíng)管理中只能聽(tīng)命于董事長(zhǎng)，進(jìn)而服從地方政府。所以，經(jīng)營(yíng)層實(shí)際工作中，往往對(duì)人不對(duì)事，特別是貸款。雖然董事長(zhǎng)不參加貸款審查委員會(huì)，但只要是董事長(zhǎng)交代的貸款，或地方政府交代的貸款，符合條件的要辦，不符合條件的也得“創(chuàng)造”條件辦。這時(shí)，“政治”第一，風(fēng)險(xiǎn)第二。值得注意的是，日常工作中，經(jīng)營(yíng)者還要面對(duì)地方政府官員個(gè)人行為交待的關(guān)系貸款。在現(xiàn)時(shí)銀行信貸買方市場(chǎng)情況下，“上面”交代的貸款，大多數(shù)是不符合信貸政策風(fēng)險(xiǎn)較大的貸款，經(jīng)營(yíng)者往往處于兩難境地：貸吧，風(fēng)險(xiǎn)顯而易見(jiàn)；不貸吧，面臨被免職或調(diào)離崗位的危險(xiǎn)。在信貸風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任相對(duì)軟約束情況下，經(jīng)營(yíng)者往往選擇前者。而且，還會(huì)在辦理“上面”交代貸款的同時(shí)，將自己的關(guān)系貸款搭車辦理。固而，銀行“關(guān)系貸款”、“人情貸款”屢禁不絕。

在這種治理結(jié)構(gòu)下，城市商業(yè)銀行決策層、執(zhí)行層“銀行價(jià)值增值”意識(shí)不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)管理理念發(fā)生偏差，致使銀行整體經(jīng)營(yíng)管理理念、經(jīng)營(yíng)模式發(fā)生變化。因此，董事會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的考核往往注重于速度規(guī)模指標(biāo)。在這種績(jī)效考核方式下，經(jīng)營(yíng)者往往只重視眼前利益，較少考慮銀行長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。表現(xiàn)在信貸上，就是追大戶，喜長(zhǎng)期，重放輕管。在任期內(nèi)，千方百計(jì)要把手中掌握的銀行資源吃光用盡，利益前置，風(fēng)險(xiǎn)后移。

四

綜上所述，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

1.城市商業(yè)銀行股權(quán)配置制度決定其非完全市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理體制，意味著部分信貸資金財(cái)政化或準(zhǔn)財(cái)政化，被財(cái)政化的信貸資金意味著現(xiàn)實(shí)的或潛在的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

2.地方政府干預(yù)下的貸款無(wú)論風(fēng)險(xiǎn)如何，在操作中都是具有強(qiáng)制性的，這種強(qiáng)制性是超越城市商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的。其結(jié)果不但是風(fēng)險(xiǎn)貸款的出現(xiàn)，而且還造成銀行對(duì)貸款責(zé)任人貸款責(zé)任的軟約束。

3.制度變遷導(dǎo)致城市商業(yè)銀行高管人員行為的異化，直接影響城市商業(yè)銀行貸款原則、貸款政策的制定，影響城市商業(yè)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)管理策略、貸款風(fēng)險(xiǎn)管理制度執(zhí)行和貸款風(fēng)險(xiǎn)管理理念的樹立。

總之，城市商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)貸款有城市信用社遺留下來(lái)的，也有組建初期內(nèi)控不到位分支機(jī)構(gòu)違規(guī)發(fā)放形成的，還有宏觀政策調(diào)整和市場(chǎng)變化形成的以及城市商業(yè)銀行信貸人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和貸款風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)落后對(duì)風(fēng)險(xiǎn)判斷失誤形成的等等。除此之外，深層次的原因是城市商業(yè)銀行制度體制使城市商業(yè)銀行非市場(chǎng)化，地方政府對(duì)信貸的直接干預(yù)不僅使被干預(yù)的貸款已經(jīng)或即將形成風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是引致城市商業(yè)銀行高管人員貸款風(fēng)險(xiǎn)管理理念發(fā)生偏移，信貸風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制失靈。