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摘要

隨著城市化進城和經濟發(fā)展,政府性投資從項目數量和投資額都比以往有很大的增加,用于政府投資項目的支出已占當地全部政府性資金的比重也較大,作為以全部政府性資金為籠頭的審計監(jiān)督重點,對政府性投資項目的監(jiān)督也是審計機關的重要職責,為此,必定要對工程項目價款的相關內容進行監(jiān)督。但在審計中卻碰到“審計職責、審計的監(jiān)督權、合同執(zhí)行、法律法規(guī)的嚴肅性、國家利益的維護、建設管理的制度水平”等一系列的關系與矛盾。為此,就把價款結算管理中存在的問題、原因及審計的難點作一些探討。

1工程價款結算管理存在的主要問題

1.1施工單位高估冒算現象嚴重

現在部分施工企業(yè)受利益的驅動,抱有蒙混過關的僥幸心理,故意抬高工程造價,存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法,施工單位就普遍存在著高估冒算的現象,這主要表現為重復計算、變更減少部分未扣除、未按招標規(guī)定比例下浮、甲供材料未剔除、高套定額或建設單位高價簽證等寫作論文。以＿＿市審價情況為例,據不完全統(tǒng)計＿年度,市本級政府性投資建設項目工各送審的結算額為＿萬元,經審定的結算額為＿萬元,核減結算價為＿萬元。從審價情況來看,某些工程虛假水分很多,核減率很高,如某一工程施工單位送審價＿萬元,經審計,審定價為＿＿萬元,凈核減＿＿萬元,凈核減率達到＿%;

2建設單位管理存在不足

2.1工程管理不夠到位,導致工程價款結算增加,建設資金造成損失。主要表現:

2.1.1事先考慮不周、設計深度不夠

某些領導對完工的具體裝飾不滿意等原因,出現了在施工期間多次變更施工圖,出現返工重裝,造成工程結算增加,建設資金損失。如某大樓及附屬用房在土建和裝飾工程的施工中,建設單位多次變更施工圖紙,調整部分房間的使用功能,由于變更不及時,管理不當,就直接增加了施工工程價款結算＿萬元,造成了損失浪費。

2.1.2對整個工程未能統(tǒng)籌合理安排

如＿公司籌建處既有邊坡爆破工程,同時又有塘渣回填項目,卻一邊爆破的塘渣未利用,一邊還要支付回填用的塘渣款,增加了工程價款結算,導致建設資金損失。

2.2建設單位違規(guī)出具簽證單和訂立補充合同,致使工程價款結算增加。主要表現在:

2.2.1簽證變相提高材料價格,彌補了施工單位低價中標的損失

如＿院校的主體安裝工程施工合同均采用固定單價或固定總價合同,招標文件規(guī)定施工所用材料由施工單位自主報價,中標后材料單價不得調整,說明材料價格的市場風險及投標讓利都由施工單位自身承擔,但在施工過程中,建設單位對材料指定了品牌,并通過工程簽證單對此材料價格進行了調整,直接增加了工程結算造價＿＿萬元,彌補了施工單位的低價中標的損失。

2.2.2簽證改變招標的主合同

現在普遍存在著通過訂立補充合同或簽證單的形式來改變工程價款結算。如:＿院校的樁基工程合同中明確價款采用“固定價格合同(綜合單價)方式確定,本合同價款不隨價格浮動和政策因素而調整”,但后在施工期又簽訂了樁基工程補充合同,把原合同的材料供應單價由＿元調整為每米＿元,建設單位的任意簽證直接導致工程價款結算的增加＿＿萬元。

2.3中介審價、質量有待于進一步提高

2.3.1中介審價力量有待加強,行業(yè)監(jiān)管有待于加強

目前價款結算主要是委托中介審價機構審核,就從事審價的中介機構主要＿＿家,全部為乙級,各中介機構的力量與內部管理也存在一定的差異,審價人員的資質比較單一,基本上都有是城建類的資質,不利于水利、交通等專業(yè)工程的審核。且目前對中介機構審價中的公正、客觀、真實性,也基本上處于無人監(jiān)管的狀態(tài),會導致審價人員有意無意地錯算,造成多付給施工單位工程結算款。如:我局對某一大樓工程已經中介機構審核的一結算進行了抽審,發(fā)現由于重復計算、重復列支、應扣未扣等原因造成定案結算多計工程款計＿＿萬元,審計就直接為國家挽回損失。

2.4招標單位責任心不強,職能部門審查不力,導致建設資金損失浪費。

隨著招標制的推行,現在所有建設項目的招投標都采用了委托招標單位編制標底的做法,但由于招標單位內部復核機制形同虛設,而職能部門又未能對招標單位編制的工程量清單和標底進行審查,就容易出現工程量清單與實際不符,不僅會給結算審核帶來糾紛,而且容易造成結算價款的增加。如:＿院校的二幛樓工程施工承包合同采用固定總價合同形式,因招標單位在招標文件工程量清單中,將＿米Φ200鋼柱(實際工程量為＿噸)錯計成＿噸,有關職能部門及有關專家在評標、審標卻未能發(fā)現如此大的差錯,而導致合同總價虛增＿萬元(施工單位投標單價為＿/噸),也無人去追究該項相關的招標人及評標專家的過失責任。

3從審計調查情況看,產生上述問題的主要原因:

3.1監(jiān)管權力存在欠缺

目前對涉及工程價款結算相關的建設單位、審價機構、招標機構、監(jiān)理部門、設計部門的監(jiān)督性尚不夠,會發(fā)生因上述部門的不當行為而導致工程價款結算增加,發(fā)現了問題對他們制約處理措施也基本上無。

3.2審計查出的問題重視性也不夠

許多結算中存在的問題,我們在審計報告中已經向建設單位書面指出,但是從審計回訪的情況看,上述部分應該由建設單位糾正的問題都沒有得到糾正,損失現在都由國家為其買單,茲長了建設單位的康國家之慨,有關部門也未引起重視,出臺相關制約制度。

3.3隨意變更簽證沒有得到控制

施工單位多數會以低價中標,通過建設單位的簽證形式來補償,從我們審計的情況看,現在工程結算中存在的問題,多數都是由建設單位隨意簽證而造成的,一是簽證違規(guī),二是簽證數量多。建設單位的簽證也壓制了審計監(jiān)督權,基本上建設單位簽證就是工程結算的依據,審計對其簽證監(jiān)督的權力受其簽證享受合同條款同等權力的制約,建設單位簽證權力就過大。

3.4審計監(jiān)督權與合同權力的矛盾

審計機關開展工程結算審計已多年,成效也比較明顯,但始終受所謂于享受合同同等權力的建設單位簽證的限制,工程價款結算中高估冒算都直接或間接地與建設單位的簽證有聯系,審計機關對違反招標、主合同、材料高簽、虛假的補充合同、簽證單不予認可,而目前許多施工單位對審計決定不服,不通過行政復議和行政訴訟途徑進行救濟,而往往以合同糾紛另行提起民事訴訟。人民法院在審理這類案件時也往往撇開審計機關所作的審計決定,一味強調要尊重合同雙方的平等自愿和意思自治,認為工程價款的確定應以當事人約定或人民法院委托中介機構鑒定的結論為準,訴訟案件因審計結果而起,訴訟結果又大多與審計結論相矛盾,挑戰(zhàn)了審計的權威性。

4對上述價款中存在的問題,為此提出如下審計建議

4.1建立變更簽證會審制度,加強對補充合同、簽證單的管理

針對簽證是工程結算存在問題的重要原因,就應該嚴格控制施工現場簽證,按投資額確定項目變更審批額度,對超過額度部分,要經黨政聯席會議或黨組集體討論審查確認,必要的簽證須經甲方、監(jiān)理、設計、審計四位一體共同確認方可納入決算,以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生;確需進行的設計修改,引起工程量變化需要增加投資的,應當按程序報批。

4.2賦予審計部門工程結算的最終監(jiān)督權

因為涉及合同的至高無上,特別是現在的環(huán)境下,審計部門對補充合同及簽證單監(jiān)督權還不夠明確,建議在合同的條款中明確,后訂立的各種補充合同、簽證單位等結算依據必須由審計機關最終審定才可作為結算依據,以監(jiān)督、糾正建設單位隨意違規(guī)簽證而出具違背主合同及招投標的任何條款,提高材料價格,促進加強工程管理,提高建設資金的使用效益。

4.3加強對中介機構的監(jiān)管

我局對中介機構審核的工程結算進行了部分抽查,都不同程度地因審價人員應扣未扣、審核不清、聽從認可建設單位簽證等原因造成價款多算。因此首先應強化社會中介機構行業(yè)管理,建立健全統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范、職業(yè)道德準則,加強從業(yè)人員風險意識和責任意識,進一步還可建立信用市場,以信用記錄來強化道德威懾;通報工程審計中存在的問題和值得借鑒的做法,努力為中介機構提高工程審價質量創(chuàng)造良好的條件;最后還應建立有效的監(jiān)督約束機制,審計機關應結合日常的建設項目審計,不定期對社會中介機構的審價工作進行檢查、監(jiān)督,促進社會審價完善內部自律機制,強化其質量約束機制。

4.4設立政府投資項目的結算審核中心

目前每年政府投資項目都在上億元,隨著經濟的發(fā)展,政府性投資項目的投資更加會逐步加大,但我們審計目前人力的有限,價款審計的面很低,為提高建設資金的使用效益,審計認為有必要,專門設立工程價款審計中心,專門對政府性投資項目的工程價款進行審計。并定期對價款結算審計中發(fā)現的問題向社會通報,用社會的力量來監(jiān)督各方,也可把設計、監(jiān)理、施工各單位工作的優(yōu)劣作為以后投標時信譽加分的依據。