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[摘要]服務(wù)行政的含義一般從觀念、功能、本質(zhì)三個層面來理解。我國服務(wù)行政的發(fā)展之所以出現(xiàn)種種問題，其中一個重要的原因是沒有確立明確的服務(wù)行政的價值取向。我國服務(wù)行政的價值取向可以定位為:以社會公眾為中心的、高效的、公開的、法治的、責任的、創(chuàng)新的、同公民權(quán)利的尊重和保護相協(xié)調(diào)的服務(wù)行政的價值體系和行為取向。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)行政；價值取向；社會公眾；公民權(quán)利

一、服務(wù)行政的含義

20世紀80年代以來，西方各國掀起一股行政改革的浪潮，其重要目標之一就是實現(xiàn)由過去“以政府為中心”的管制模式向“以滿足人民的需求為中心”的公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。我國的行政改革不可能不受到世界行政改革的影響，更何況我國的行政改革本身正如現(xiàn)行憲法所規(guī)定的具有“為人民服務(wù)”的根本宗旨，因此，我國行政改革也要實現(xiàn)從管制行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變。然而，在傳統(tǒng)上，我國的公共行政是直接維護政治統(tǒng)治的工具，從操作層面上來看，一直忽視了其公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，是典型的管制行政。為了實現(xiàn)從管制行政向服務(wù)行政的根本轉(zhuǎn)變，必須首先弄清服務(wù)行政的含義，在此基礎(chǔ)上，才能對服務(wù)行政的價值取向進行正確定位。

自從行政權(quán)產(chǎn)生以來，人類行政模式經(jīng)歷了統(tǒng)治行政、管制行政和服務(wù)行政三個階段。統(tǒng)治行政是一種強權(quán)制度，實質(zhì)是專制，與民主相悖。管制行政只是人類行政模式總體性轉(zhuǎn)變的一個過渡，歸根結(jié)底還仍然屬于強權(quán)制度。服務(wù)行政才是人類行政模式的人性回歸，是一種真正意義上的公共行政，強調(diào)的是以人為本，切實尊重和保障人權(quán)。

那么，服務(wù)行政的含義是什么?服務(wù)行政的含義一般從觀念、功能、本質(zhì)三個層面來理解。

從觀念層面看:服務(wù)行政應(yīng)以社會公眾的需求為出發(fā)點，確立親民意識，以社會公眾的意志為根本向度[1]。以社會公眾為導(dǎo)向，就是公共服務(wù)提供從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉(zhuǎn)變的一個根本思路選擇，也是政府與社會之間正確關(guān)系的體現(xiàn)[2]。確立責任意識，以責任意識為主要先導(dǎo)，徹底改革過去那種只對上級負責，不對社會公眾負責的局面。行使權(quán)力并非政府唯一的存在方式，承擔責任才是政府的第一要義。行政機關(guān)行使的每一項權(quán)力背后都連帶著一份責任，拒絕應(yīng)該行使的權(quán)力是一種失職，錯誤行使權(quán)力要承擔責任。各級政府應(yīng)當始終是人民根本利益的忠實代表者和實踐者，努力實現(xiàn)從政府權(quán)力本位向責任本位的轉(zhuǎn)變。

從功能層面來看:服務(wù)行政就是要轉(zhuǎn)變政府的角色，使政府成為公共服務(wù)的供給者。服務(wù)行政就是要以出于公心、服從民意、設(shè)身處地為人民著想、努力提高服務(wù)質(zhì)量為己任，以社會公眾的滿足程度為最高標準，而不應(yīng)該過分強調(diào)“特殊集團”的意志，不應(yīng)該以政府自身的規(guī)則為導(dǎo)向。如果說統(tǒng)治行政以統(tǒng)治者的意志為出發(fā)點，管制行政以效率的追求為主要導(dǎo)向，那么，服務(wù)行政則把人民的意志置于最高位置，將效率的追求落實到人民獲得的服務(wù)質(zhì)量上來，真正做到同志所說的:“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀?！泵绹A盛頓市政府為了服務(wù)社會，在政府部門實行了許多改革，主要抓了三件事:一是舉行市民大會，讓市長直接聽取市民的意見；二是讓市長到社區(qū)去，以促進市長與市民的溝通；三是借助網(wǎng)絡(luò)手段，直接在網(wǎng)上為市民服務(wù)[3]。這些措施，縮短了管理的中間環(huán)節(jié)，也縮短了管理者與管理對象接觸的距離，起到了服務(wù)型管理的作用，從而大大地提高了服務(wù)質(zhì)量。

從本質(zhì)層面來看:服務(wù)行政應(yīng)以人民為主體，使政府充分發(fā)揮社會公共事務(wù)的服務(wù)性功能，而不能過分強調(diào)維護政治統(tǒng)治的工具，更不能是高高在上的官僚機構(gòu)和脫離社會的“異己力量”[1]。傳統(tǒng)政府公共服務(wù)的一個主要特征，就是以行政計劃替代公眾意愿，以精英設(shè)計替代公眾參與，忽視公眾的需求和偏好，如公眾項目建設(shè)安排多少由政府部門說了算，這種錯位現(xiàn)象應(yīng)加以糾正[2]。我國正進入全面建設(shè)小康社會的新階段。在新的發(fā)展階段，政府職能轉(zhuǎn)變的重點是強化公共服務(wù)職能，以促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。西方各國政府迫于發(fā)展經(jīng)濟的壓力，同時為了適應(yīng)全球化的發(fā)展趨勢，開始變革其公共行政。他們是在統(tǒng)治行政向管制行政推進的基礎(chǔ)上，經(jīng)過了法治的進程，經(jīng)過了對韋伯官僚制的超越，同時又運用政治技術(shù)的變換，走上了服務(wù)行政的道路。

二、確立服務(wù)行政正確價值取向的重要性

中國正處于前所未有的經(jīng)濟、政治、社會的全面改革時期，政府是這場改革的發(fā)動者。改革的推動者自身也必須進行改革，并自覺引起行政模式的變化。但是，中國傳統(tǒng)的公共行政模式是在計劃經(jīng)濟體制下形成的，本質(zhì)上是一種權(quán)力行政模式。二十多年的改革，一定程度上沖擊了這種權(quán)力模式，問題是新的模式還沒有完全建立起來。

目前的情況是，新舊時期交匯，新舊體制轉(zhuǎn)軌，我國的行政模式呈現(xiàn)出一種混合型的特征:一方面，由于熟人社會的根基，使得非制度化的人情行政還在政府管制中起著相當大的作用，另一方面，在中國共產(chǎn)黨的倡導(dǎo)下，法治建設(shè)全方位推開；一方面，由于傳統(tǒng)金字塔下的科層等級結(jié)構(gòu)的土壤深厚板結(jié)，集權(quán)行政還在承擔著某些公共行政職能，另一方面，近年頒布的《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》、實施的各種聽證制度以及公共質(zhì)詢制度，參與行政正逐漸受到政府的重視，同時也受到民眾的青睞；一方面，建立在等級基礎(chǔ)上的身份行政，一時還揮拂不去，另一方面，公務(wù)員與政府關(guān)系開始契約化，公共事務(wù)的管理、經(jīng)營也通過招標合同、拍賣開始契約化。總之，我國目前正處于強力行政與柔性行政并存、人情行政與法治行政并存、等級行政與參與行政并存、身份行政與契約行政并存的狀態(tài)[1]。我國服務(wù)行政的發(fā)展之所以出現(xiàn)以上種種問題，其中一個重要的原因是沒有確立明確的服務(wù)行政的價值取向。

服務(wù)行政作為一種新型政府管理的實踐模式，是十分復(fù)雜的社會大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，它的建設(shè)與發(fā)展過程中還有許多需要進一步探索和創(chuàng)新的問題，需要通過正確的價值取向來把握，因此，確立服務(wù)行政自身的價值取向，有著十分重要的意義。服務(wù)行政的價值取向是在服務(wù)行政的建設(shè)過程中應(yīng)遵循和選擇動態(tài)的價值目標，它發(fā)揮著整合服務(wù)行政系統(tǒng)中的各種要素和功能，使服務(wù)行政建設(shè)向既定的目標發(fā)展的制約和導(dǎo)向作用。服務(wù)行政的價值取向包含兩個方面的內(nèi)涵:一是從理論層面上來講，服務(wù)行政的價值取向是服務(wù)行政的價值目標，是服務(wù)行政發(fā)展中的一種有目的的價值選擇，具有一定的抽象性；二是從實踐層面上來講，服務(wù)行政的價值取向是服務(wù)行政發(fā)展的行為取向，它受到客觀條件等其他因素的影響制約，并在與這些因素進行相互作用的過程中發(fā)揮導(dǎo)向作用，具有一定的工具性。

不管是服務(wù)行政的理論價值取向還是實踐價值取向，都對服務(wù)行政的發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，這些作用主要表現(xiàn)在:一是當服務(wù)行政的階段性目標同最終性目標發(fā)生沖突時，階段性目標能服從最終性目標；二是當服務(wù)行政的建設(shè)遇到各種問題時，能從整個社會發(fā)展的目標來分析和解決；三是當服務(wù)行政遇到價值沖突時，能作出正確的價值判斷，并作出選擇。只有重視并發(fā)揮這些作用，才能解決服務(wù)行政建設(shè)中遇到的各種問題，才能減少盲目性，才能使我國的服務(wù)行政建設(shè)向既定的目標發(fā)展。

從國外服務(wù)行政建設(shè)的情況來看，服務(wù)行政建設(shè)有兩個主要的目標，即通過服務(wù)行政建設(shè)達到為社會公眾提供更好的服務(wù)和對政府的運行進行有效監(jiān)管的目的。以美國和歐盟為代表的西方國家，無一例外地將為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，作為服務(wù)行政建設(shè)的目標。國外服務(wù)行政的價值取向也是從改善對社會公眾的服務(wù)為目標而確立起來的。而我國的國情和政府改革的目標與西方國家不同，根據(jù)我國行政改革的現(xiàn)狀、法制建設(shè)情況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，我國服務(wù)行政的首選目標確定為加強政府職能和角色轉(zhuǎn)變，加強業(yè)務(wù)監(jiān)管，使政府服務(wù)職能從全能型轉(zhuǎn)向有限型，從直接提供者轉(zhuǎn)向促進者、指導(dǎo)者、合作者，在此基礎(chǔ)上全面提高對企業(yè)和社會公眾的服務(wù)水平。筆者認為，服務(wù)行政的價值取向是貫穿于服務(wù)行政建設(shè)始終的，它同服務(wù)行政的目標有一定的聯(lián)系，但它們是兩個不同的概念。在監(jiān)管和服務(wù)兩個目標上，監(jiān)管也是為了服務(wù)，是為了更好地為社會公眾服務(wù)，而為社會公眾服務(wù)才是我國服務(wù)行政建設(shè)核心的價值取向。確定了以社會公眾為核心的目的價值取向，還要根據(jù)人們的需求、利益等因素，確定服務(wù)行政的行為取向，使服務(wù)行政向正確的方向發(fā)展。

三、我國服務(wù)行政價值取向的定位

根據(jù)以上闡述，我國服務(wù)行政的價值取向可以概括為:以社會公眾為中心的、高效的、公開的、法治的、責任的、創(chuàng)新的、同公民權(quán)利的尊重和保護相協(xié)調(diào)的服務(wù)行政的價值體系和行為取向。

它包含以下幾個方面的具體內(nèi)容:

1．以社會公眾為中心。這是服務(wù)行政價值取向的核心，也是政治文明的標志。政府是為社會公眾服務(wù)的，政府的管理是為了更好地實現(xiàn)服務(wù)的職能。中國共產(chǎn)黨立黨施政的根本宗旨是為人民服務(wù)。各級政府在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中，處于領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮重要作用，其職能是為人民掌權(quán)，為人民服務(wù)。行政權(quán)力是人民為了一定的目的而從基本人權(quán)中派生出的一種權(quán)力。而由基本人權(quán)中派生出的行政權(quán)力，只有以人民為基礎(chǔ)才會有生命力，行政權(quán)只有以人民為本位，才能夠有合法性可言。作為以“全心全意為人民服務(wù)”為宗旨的我國人民政府，更應(yīng)該以人民為本位，以社會公眾為中心，以服務(wù)人民為出發(fā)點，以尊重人的個性、確立人的價值、維護人的尊嚴為使命。2

l高效。高效是政府管理的起點和落腳點，是服務(wù)行政的目標。服務(wù)行政要求政府重視提高行政效率，要求其公務(wù)員對社會公眾遇到的問題迅速地作出反應(yīng)，做到重質(zhì)量、惜時間、講效率，讓群眾少耗時間，少費精力，少花錢財，方便辦事。沒有效率的政府，是無能的政府。然而，長期以來，低效率、高成本，甚至說什么“只算政治賬，不算經(jīng)濟賬”，成了政府管理的通病，從而過高的行政成本造成了嚴重的社會危害。這是與服務(wù)行政的高效性格格不入的。

3．公開。這是服務(wù)行政發(fā)展的客觀要求。現(xiàn)代社會，社會公眾的知情權(quán)比什么都重要。一則，公開是對人民群眾主人翁地位的認可。二則，公開有利于加強監(jiān)管。三則，社會公眾的知情權(quán)與信息公開化，是人民群眾管理國家事務(wù)的基礎(chǔ)，離開了知情權(quán)，公民參與國家事務(wù)就是一句空話。服務(wù)行政的實現(xiàn)將使更多的信息向社會公眾公開，政府在制定政策、作出重大決策過程中，可以讓社會公眾通過各種途徑廣泛參與，發(fā)表各種意見，提出各方面的建議，從而也能更好地提高服務(wù)質(zhì)量。所以，政府只能為公共利益而活動，讓權(quán)力在陽光下運行，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私外，政府更多的信息都應(yīng)當公開。

4．法治。法治是服務(wù)行政題中應(yīng)有之義。一般來說，政府法治建設(shè)應(yīng)包括規(guī)定政府職權(quán)和職責的實體法和規(guī)定政府如何行使職權(quán)和履行職責的程序法。就我國目前的法治實踐來看，在追求服務(wù)行政的過程中，程序應(yīng)具有更為重要的意義。程序是法律的核心，沒有程序，法律就形同虛設(shè)，服務(wù)行政就會走樣異化。此外，政府法治建設(shè)，要求政府帶頭做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，實質(zhì)上就是依法行政。所謂依法行政，就是各級政府及其公務(wù)員嚴格按照憲法和法律規(guī)定行使權(quán)力，履行自身職責，處理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)，保證政府的各項工作依法進行。依法行政要求各級政府養(yǎng)成并最終形成“唯法是從”和法律制度神圣化的遵法、守法的文化和習慣，堅持“法無授權(quán)則違法”、“法不禁止則自由”的原則，做到“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”，堅決杜絕以任何名義侵犯公民的自由和權(quán)利的現(xiàn)象的發(fā)生。

5．責任。服務(wù)行政是承擔責任的行政。政府行使權(quán)力，必須有相應(yīng)的責任，責任與權(quán)力的相伴性是人類文明進展中的一種共生現(xiàn)象。現(xiàn)代法治就是在規(guī)定權(quán)力的同時，使責任盡量明確化。如果服務(wù)行政沒有責任與之相伴，不僅服務(wù)會異化，而且也有可能產(chǎn)生任性與張狂。從邏輯的視角看，這種沒有責任的服務(wù)是非理性的，是不受人民歡迎的。因此，責任應(yīng)該成為服務(wù)行政的規(guī)則邊界，當服務(wù)行政沒有責任規(guī)則或者越出責任規(guī)則時，也就意味著服務(wù)效能在人們心中的遞減，必然會使民眾或多或少地喪失對政府的信任，民眾對服務(wù)行政的消極態(tài)度，必然會使服務(wù)的成本加大。可見，責任能夠有效地督促政府自律，從而使服務(wù)行政按法定的軌跡運行；責任也對政府具有制約作用，即一旦政府的權(quán)力超越了責任邊界，責任就會構(gòu)成對政府權(quán)力越界的一種懲罰，這種責任對服務(wù)行政的規(guī)范，主要體現(xiàn)在對服務(wù)行政的心理警戒。就是說，責任是服務(wù)行政的動力，也是服務(wù)行政的壓力。這種責任包括政治責任、行政責任、法制責任和道義責任。這種服務(wù)行政的責任性表現(xiàn)為必須強化政府責任。強化政府責任應(yīng)當包括:一是在服務(wù)行政過程中，必須強化政府的管理監(jiān)督責任，不能借故推卸，否則就是失職。二是由非政府主體承擔的公共服務(wù)項目，按照權(quán)限與責任相一致的原則，政府、市場主體、社會主體都應(yīng)當對各自分擔的責任負責，并互相監(jiān)督。三是政府應(yīng)當更多地向公共服務(wù)對象(如本地居民)負責，社會公眾對公共服務(wù)的評價認可程度，應(yīng)當足以影響政府公共服務(wù)項目負責人的獎懲任免，這樣可使政府公共服務(wù)部門更加關(guān)注改進服務(wù)，切實對公共服務(wù)負起責任。

6．創(chuàng)新。創(chuàng)新的核心就是政府在服務(wù)行政的過程中積極地尋求變革，努力使觀念、做法、理論和體制等與變化了的客觀實際相符合，真正做到與時俱進。創(chuàng)新是對傳統(tǒng)觀念、做法、理論、體制、技術(shù)等進行揚棄的過程，是在科學(xué)理論的指導(dǎo)下，解放思想，實事求是，研究新情況，解決新問題，形成新成果，求得新發(fā)展的過程，最終提高服務(wù)行政的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。創(chuàng)新要緊貼工作的需要，緊貼社會公眾的需要，切實尊重和保障公民的各項權(quán)利，其中要特別強調(diào)保護公民自由、財產(chǎn)、生存、安全等基本人權(quán)，重點突出為公民提供教育、社會保障、低息住房等全方位公共福利，十分注重人的工作環(huán)境的優(yōu)化、生活環(huán)境的美化和自然生態(tài)環(huán)境的保護與改善。除此以外，還要維護社會的穩(wěn)定和生產(chǎn)、生活秩序，盡最大可能提供公共服務(wù)物品，促進社會的發(fā)展和進步。

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