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【摘要】我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法中存在諸多問(wèn)題，運(yùn)用環(huán)境行政調(diào)查研究與資料歸納的研究方法，對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法主體和環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)中存在的問(wèn)題分析研究，建議改革現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，完善環(huán)境行政法規(guī)，以期進(jìn)一步完善我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政法學(xué)行政執(zhí)法研究

國(guó)家環(huán)?？偩衷?007年首次動(dòng)用“區(qū)域限批”政策來(lái)懲罰嚴(yán)重違規(guī)的行政區(qū)域、行業(yè)和大型企業(yè)，即停止審批其境內(nèi)或所屬的除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類(lèi)項(xiàng)目外的所有項(xiàng)目，直到它們的違規(guī)項(xiàng)目徹底整改為止。這是環(huán)保部門(mén)成立近30年來(lái)首次啟用這一行政懲罰手段。從我國(guó)一系列對(duì)環(huán)境保護(hù)的行政手段來(lái)看，國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的力度，使環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)法律法規(guī)有效執(zhí)行。

一、我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法存在的問(wèn)題

我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法是加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法力度是我國(guó)各項(xiàng)環(huán)保方針，政策貫徹實(shí)施的基礎(chǔ)。然而，我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)踐中還存在一些障礙，降低了環(huán)保部門(mén)的行政執(zhí)法能力，影響了我國(guó)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的進(jìn)程。

（一）環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)中存在的問(wèn)題

我國(guó)環(huán)境行政立法在有的重要領(lǐng)域尚無(wú)法可依，存在立法空白，立法步伐有待加快。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)、土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護(hù)、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護(hù)、核安全、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面，還沒(méi)有制定出法律或行政法規(guī)；在環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系上，也還存在著一定的規(guī)范空白。有的環(huán)境保護(hù)的法律原則性要求多，程序性規(guī)定少，缺乏可操作性。由于部門(mén)之間扯皮等原因，立法時(shí)對(duì)相當(dāng)一部分條款不得不做了模糊處理，這就導(dǎo)致制定出來(lái)的某些法律既無(wú)大錯(cuò)，亦無(wú)大用。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法管理主體中存在的問(wèn)題

1．環(huán)境行政執(zhí)法存在多頭管理現(xiàn)象

目前，我國(guó)在環(huán)境管理體制上存在著環(huán)境管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、環(huán)境管理職能交叉和矛盾等現(xiàn)象，且缺乏部門(mén)、區(qū)域有關(guān)環(huán)境行政主體的有效協(xié)調(diào)與連動(dòng)機(jī)制，在日常執(zhí)法工作中還沒(méi)有完全解決環(huán)境執(zhí)法部門(mén)“單打獨(dú)斗”而社會(huì)有關(guān)各方參與、支持環(huán)境保護(hù)工作不力等問(wèn)題，加之對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督乏力，從而在很大程度上影響了執(zhí)法力度。

2．公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)乏力

環(huán)境的共享性決定了公眾不能被割裂在環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)之外。我國(guó)政府做了許多努力推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)，如每年全國(guó)環(huán)境公報(bào)，每月各個(gè)重要河流的水質(zhì)狀況匯總等等。但這些所公布信息的范圍及內(nèi)容還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。公眾所需的環(huán)境信息個(gè)人要求政府和企業(yè)提供環(huán)境方面的相關(guān)資料，相當(dāng)困難。目前，缺少公眾與政府部門(mén)的信息互動(dòng)和相關(guān)的規(guī)定。

3．“兩高一低”是環(huán)境執(zhí)法的困境

環(huán)保執(zhí)法中的“兩高一低”是指環(huán)保守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低。環(huán)保執(zhí)法陷入了“排污—查處—罰款—繼續(xù)排污—繼續(xù)查處—繼續(xù)罰款—再繼續(xù)排污……”的怪圈中，執(zhí)法不斷，罰款不斷，但排污不止，環(huán)保執(zhí)法的真正目的難達(dá)。由此，奉行“破財(cái)消災(zāi)”的環(huán)境破壞者，違法也違得“理直氣壯”；本應(yīng)“理直氣壯”的律令、封條，執(zhí)法也執(zhí)得“氣短”，環(huán)境行政執(zhí)法陷入困境。

二、我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題的成因探究

我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題的成因是多方面的，其既有客觀原因，又有主觀原因；既有外部原因，更有環(huán)境行政執(zhí)法主體的內(nèi)部原因。在環(huán)境行政管理領(lǐng)域，既存在環(huán)境行政執(zhí)法難的問(wèn)題，又存在環(huán)境行政執(zhí)法水平不高等問(wèn)題。

（一）環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)的不完善

我國(guó)環(huán)境行政立法的具體情況，不論是實(shí)體性法律規(guī)定還是程序性法律規(guī)定均存在不同程度的立法缺位或空白。迄今為止在環(huán)境行政法主體、環(huán)境行政權(quán)及環(huán)境行政行為的有效規(guī)制、環(huán)境行政法律責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)、環(huán)境行政糾紛的處理等重要的環(huán)境行政法制建設(shè)環(huán)節(jié)，其中程序性法律規(guī)定的稀缺表現(xiàn)的更為突出，不利于搞好環(huán)境行政工作。例如，現(xiàn)行立法對(duì)新的環(huán)境行政管理方法、手段等的規(guī)定缺位。

（二）環(huán)境行政管理主體不夠健全執(zhí)法能力弱

1．環(huán)境行政管理部門(mén)職能缺乏協(xié)調(diào)

目前我國(guó)將環(huán)境保護(hù)職能與資源管理職能分別配置給了環(huán)境行政管理部門(mén)和資源管理部門(mén)，在實(shí)踐中環(huán)境保護(hù)部門(mén)在涉及資源開(kāi)發(fā)與利用中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上往往難以有效協(xié)調(diào)其與資源管理部門(mén)的關(guān)系，不能很好行使環(huán)境保護(hù)職權(quán)，而資源管理部門(mén)又會(huì)因?yàn)槠刭Y源的開(kāi)發(fā)利用而輕視環(huán)境保護(hù)工作，甚至有的地方還為了謀求短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而放任或者支持對(duì)資源的破壞性利用，從而引發(fā)了新的、更加嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。

2．公眾參與機(jī)制實(shí)際落實(shí)存在瑕疵

我國(guó)環(huán)境立法沒(méi)有規(guī)定公眾參與途徑、程序，沒(méi)有明確公眾的權(quán)利義務(wù)，使公眾無(wú)法參與。環(huán)境保護(hù)法第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。而我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保法律中也缺乏環(huán)境公益訴訟機(jī)制。全國(guó)民間的環(huán)保組織也很少，尤其是在我國(guó)西部地區(qū)更是少得可憐，民眾參與環(huán)保組織意識(shí)不強(qiáng)。

3．“兩高一低”原因具體分析

“兩高一低”現(xiàn)象是由于在我國(guó)的環(huán)保法律法規(guī)中，對(duì)環(huán)保違法行為設(shè)定的處罰方式和措施不足以震懾違法者而出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象。比如，對(duì)環(huán)境違法者一般只采取責(zé)令停工，并限期補(bǔ)辦手續(xù)。而我國(guó)法律只規(guī)定違法者在拒不補(bǔ)辦手續(xù)，拒不整改的情況下，才進(jìn)行罰款。而環(huán)境污染罰款最高只有100萬(wàn)元，一般在20萬(wàn)元-5萬(wàn)元之間、最低在1萬(wàn)元以下。這樣的罰款數(shù)額對(duì)于那些實(shí)力雄厚的工程簡(jiǎn)直毫發(fā)無(wú)傷，不能遏制環(huán)境違法行為的再次發(fā)生，在一定程度上還會(huì)縱容繼續(xù)實(shí)施破壞行為，產(chǎn)生惡性循環(huán)。

三、我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題解決對(duì)策以及建議

環(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題的成因是多方面的，其既有客觀原因，又有主觀原因；既有外部原因，更有環(huán)境行政執(zhí)法主體的內(nèi)部原因。這需要我們?cè)谡J(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，提出富有針對(duì)性的對(duì)策建議，通過(guò)環(huán)境行政執(zhí)法的優(yōu)化保障我國(guó)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。

（一）完善我國(guó)環(huán)境行政立法體系及規(guī)定

建立和完善有關(guān)的環(huán)境行政立法，對(duì)搞好環(huán)境行政執(zhí)法工作具有基礎(chǔ)性、前提性作用。首先環(huán)境行政立法必須與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整立法指導(dǎo)思想與立法目的，并以環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為中心重構(gòu)現(xiàn)行的環(huán)境資源立法體系。其次，要正確認(rèn)識(shí)和處理環(huán)境行政管理與市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的關(guān)系，在相關(guān)立法中正確定位環(huán)境行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政權(quán)設(shè)定及其運(yùn)作的適度化、科學(xué)化。最后，完善環(huán)境行政管理主體的組織建設(shè)、體制改革以及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面的立法，明確因本位利益驅(qū)動(dòng)而弱化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任，完善環(huán)境治理指標(biāo)考核制度，在環(huán)境行政立法中明確確定政府培育公眾環(huán)境意識(shí)與環(huán)境法律意識(shí)的職責(zé)，并建立培育公眾環(huán)境意識(shí)與環(huán)境法律意識(shí)的法律制度等措施。

（二）科學(xué)化改革我國(guó)環(huán)境行政管理體制

環(huán)境行政管理體制不良是影響環(huán)境行政執(zhí)法的關(guān)鍵性因素之一。為了克服環(huán)境保護(hù)與資源管理職能分離、政出多門(mén)、協(xié)調(diào)困難等諸多制度性缺陷，必須改革現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制，將環(huán)境保護(hù)與資源管理交由一個(gè)統(tǒng)一的行政部門(mén)來(lái)管理，或者在建立統(tǒng)一環(huán)境資源管理體制尚有困難的情況下，在中央和地方設(shè)立具有高度權(quán)威性的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如中央環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)環(huán)境與資源管理中的重大問(wèn)題。對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法不作為、不嚴(yán)格依法作為甚至濫用環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法主體及其責(zé)任人員，應(yīng)根據(jù)不同情節(jié)以及行為后果等規(guī)定具體明確的責(zé)任，以此來(lái)有效阻斷對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的非權(quán)力干預(yù)，保障環(huán)境行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性、公正性、有效性。

（三）建立以公眾利益為本位的公眾參與制度

我國(guó)環(huán)境立法都以公民義務(wù)為本位，這種形式限制了公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，阻礙了環(huán)境保護(hù)的發(fā)展。從根本上改變注重保障行政機(jī)關(guān)權(quán)力而忽視公民利益的現(xiàn)象，對(duì)各級(jí)政府及其環(huán)境資源管理部門(mén)在環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)，企業(yè)在環(huán)境資源保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)利，社會(huì)公眾在環(huán)境資源保護(hù)中的權(quán)利和義務(wù)等做出明確規(guī)定，特別是應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和保障包括環(huán)保組織在內(nèi)的社會(huì)公眾在環(huán)境資源保護(hù)中的知情權(quán)、參與權(quán)以及通過(guò)司法等途徑獲得救濟(jì)的權(quán)利，擴(kuò)大針對(duì)違反環(huán)境資源法的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)單位、各人等而提起撤銷(xiāo)之訴，履行之訴等行政訴訟的原告資格，最大限度地運(yùn)用政府和民眾在環(huán)境保護(hù)方面的力量。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境行政執(zhí)法是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境管理制度順利執(zhí)行的重要保證。加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作，順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展和我國(guó)環(huán)境形勢(shì)變化的迫切要求，也是做好我國(guó)環(huán)保工作的保證。執(zhí)法依據(jù)的不完善以及執(zhí)法主體中出項(xiàng)的問(wèn)題是環(huán)境行政執(zhí)法面臨的突出問(wèn)題，也是我國(guó)環(huán)境行政主體陷入困境的主要原因。我們要在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，提出富有針對(duì)性的對(duì)策建議，通過(guò)環(huán)境行政執(zhí)法的優(yōu)化保障我國(guó)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。