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一、行政管理的主體

以實現(xiàn)區(qū)域政府合作為著眼點和切入點,創(chuàng)新武陵民族地區(qū)行政管理體制,其中行政管理主體必然要呈現(xiàn)出多元性的特點。換言之,轄區(qū)內(nèi)各個地方政府并非是唯一的活動主體,而是要通過協(xié)作乃至整合逐步構(gòu)建一個網(wǎng)絡化的區(qū)域治理主體。其中在武陵民族地區(qū),區(qū)域治理主體的第一層級是中央政府及其組成部門、相關協(xié)調(diào)機構(gòu)(如國家發(fā)改委、國家民委、國務院西開辦等),這是網(wǎng)絡化的區(qū)域治理主體最高層級,主要負責制定該區(qū)域公共政策和發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)政府間關系,起到提供財政支持與制度支持等方面的作用。次一層級是武陵民族地區(qū)轄區(qū)內(nèi)各級地方政府及基層政府通過達成意向性協(xié)議或簽訂契約,組建的政府合作專門機構(gòu)和組織,這是武陵民族地區(qū)治理網(wǎng)絡格局的關鍵構(gòu)成主體?！敖⒁粋€反映民族地區(qū)各個地方政府意愿、能夠獲得民族地區(qū)內(nèi)各個地方政府普遍認同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu),則是民族地區(qū)政府合作能夠真正建立的關鍵?！盵2]在美國,這種典型的政府間組織就是跨州實體和地區(qū)委員會,在武陵民族地區(qū)建立這樣的政府合作專門機構(gòu)和組織,其主要職能就是要對區(qū)域資源進行合理配置和利用,在該區(qū)域提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務和公共產(chǎn)品,維護和保障區(qū)域的公共利益,推進武陵民族地區(qū)在經(jīng)濟、社會等方面的整體協(xié)調(diào)發(fā)展,從而形成區(qū)域的整體競爭合力。具體來講,其職能可以體現(xiàn)在以下方面:“一是組織協(xié)調(diào)實施區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)的重大基礎設施建設、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護與建設以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動等問題;二是統(tǒng)一制定符合本區(qū)域長遠發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),制定統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則和政策措施,并負責監(jiān)督執(zhí)行情況,協(xié)助各個地方政府制定本地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機銜接;三是在公共服務上,力爭獲得更大規(guī)模的追加效益,避免各個地方政府的重復建設,做到統(tǒng)一規(guī)劃和布局,實現(xiàn)真正的協(xié)調(diào)發(fā)展。”[3]第三層級是武陵民族地區(qū)地方政府個體單元,這是網(wǎng)絡化的區(qū)域治理主體的主要構(gòu)成,是武陵民族地區(qū)政府合作的主要參與部分,更是區(qū)域公共政策以及管理活動的具體執(zhí)行者。所謂區(qū)域治理主體網(wǎng)絡化的關鍵要義在于治理主體之間的全新合作,即非傳統(tǒng)治理模式下政府層級治理,而是在新的形勢下,治理主體之間實現(xiàn)交叉合作。在武陵民族地區(qū),只有區(qū)域治理的最高層級與地方政府個體單元、政府合作專門機構(gòu)和組織三者之間實現(xiàn)交叉合作,才能突破傳統(tǒng)政府層級治理的桎梏,從而滿足日趨復雜的區(qū)域公共事務治理現(xiàn)狀。

二、行政管理的機制

機制是一定的體制職能作用有效發(fā)揮所不可缺少的有力手段。體制要想正常的發(fā)揮作用,必須要通過一定的內(nèi)在機制予以確保,否則體制就無法維系。因此,有效的行政管理機制是保證行政管理體制更富成效的重要條件。創(chuàng)新的武陵民族地區(qū)行政管理體制,就必然需要與其相適應的行政管理機制,保證其職能作用得到有效發(fā)揮。面對該區(qū)域紛繁蕪雜的區(qū)域性公共事務和公共問題,“沒有絕對的醫(yī)治百病的‘靈丹妙藥’,傳統(tǒng)的科層制在處理這類問題已經(jīng)顯得力不從心,所以針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共事務和公共問題,必須借助于科層制、市場機制、自組織制(第三部門、社會組織)等機制形成一種組織間網(wǎng)絡的行政管理新機制。這里提出的組織間網(wǎng)絡,是指區(qū)域內(nèi)各個政府之間由于長期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對比較穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài),這樣政府合作組織或機構(gòu)就可以通過集體決策、聯(lián)合行動來提供有效的公共服務、解決公共問題和維護公共利益?！盵4]而這也正如有的學者研究那樣:“全球性最大的特點是網(wǎng)絡性,因此,這些治理機制也應當是網(wǎng)絡性的,而不是等級制的”[5],“國家機構(gòu)與私人部門、第三部門的聯(lián)系越來越網(wǎng)絡化而難分彼此。跨政府關系網(wǎng)絡、跨國關系網(wǎng)絡將變得越來越重要?！盵5]突破傳統(tǒng),基于區(qū)域政府合作構(gòu)建武陵民族地區(qū)行政管理網(wǎng)絡機制,核心就在于“強調(diào)合作者之間是相互選擇的伙伴之間的雙邊關系,包含著相互信任和具有長期遠景的合作以及得到遵守的共同行為規(guī)范,它建立在交易互惠的基礎上,主要通過合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關系,確立集體行動的目標等方式實施對區(qū)域公共事務的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合的實質(zhì)就是建立在市場原則、公共利益和相互認同之上的相互合作,而在公共權(quán)力運行的向度上,網(wǎng)絡機制依賴的是多元的、分散的、上下互動的權(quán)威,彼此間是合作網(wǎng)絡和交叉重疊的關系,這樣更能修補不同決策機制產(chǎn)生的偏差,保證政府合作的順利進行”,[6]這種機制就為武陵民族地區(qū)構(gòu)建行政管理新體制提供了堅強保證和基礎。與網(wǎng)絡化的區(qū)域治理主體相一致,基于區(qū)域政府合作構(gòu)建武陵民族地區(qū)行政管理網(wǎng)絡機制,要求以主體之間的合作為引領,突破傳統(tǒng)行政管理科層機制的約束,借助于業(yè)已成熟的市場機制、悄然興起的自組織制,既實現(xiàn)機制之間的融合與貫通,又要突出機制之間的互動性。對于后者,強調(diào)通過機制的互動從而確定區(qū)域內(nèi)政府、市場和社會三方集體行動的目標,在相互合作的基礎上實現(xiàn)對區(qū)域公共事務的聯(lián)合治理。

三、行政管理的模式

創(chuàng)新的武陵民族地區(qū)行政管理模式必然要從基于行政區(qū)劃剛性約束的行政區(qū)行政走向基于跨行政區(qū)政府合作之上的共同治理。在武陵民族地區(qū),自新中國成立以來特別是改革開放以來,區(qū)域內(nèi)部各種形式的合作此起彼伏,尤其是源自市場和民間在經(jīng)濟、文化等方面的合作從來就沒有停止,但歸結(jié)到政府合作上,其形式及程度遠遠滯后于市場和民間。時至今日,隸屬三省一市的各地交往和交流更加頻繁,事關各地共同利益的事務與日俱增,尤其是不斷外溢的公共管理問題越來越多,而且這種上升到跨行政區(qū)層次的公共管理問題難以依靠自身解決,區(qū)域內(nèi)各個地方政府都因區(qū)域公共問題和公共事務成為休戚相關的利益關聯(lián)體,因此政府之間的合作便提上議事日程,共同治理的行政管理模式也就應運而生,這就是新體制下行政管理模式的最終表達?，F(xiàn)實地講,共同治理的行政管理模式必須要有其具體實現(xiàn)形式,這是被國內(nèi)外區(qū)域政府合作實踐典范反復證明了的,在國外比較有代表性的如英國的地方政府協(xié)會,澳大利亞政府委員會等,在國內(nèi)如長三角經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、長三角城市市長聯(lián)席會議,泛珠三角合作與發(fā)展論壇等,這些實現(xiàn)形式為區(qū)域政府合作提供了十分有意義的借鑒。根據(jù)這些實踐典范的成功經(jīng)驗以及武陵民族地區(qū)實際,我們認為武陵民族地區(qū)共同治理的行政管理模式至少有以下幾種具體實現(xiàn)形式:一是項目合作。為有效解決區(qū)域公共問題,滿足區(qū)域快速發(fā)展的需求,圍繞一批諸如水利、交通等基礎設施條件改善的跨地區(qū)項目,采取共同編制項目規(guī)劃、共同進行項目申報和實施的形式來實現(xiàn)合作。二是流域治理。關于流域治理,國外有著十分成功的經(jīng)驗,其中以美國的田納西河流域開發(fā)和治理最為典型,而武陵民族地區(qū)各地,多為江河的發(fā)源地和上游地區(qū),具備實現(xiàn)流域開發(fā)和治理的特質(zhì),完全可以借鑒國外的經(jīng)驗和做法:“流域的戰(zhàn)略規(guī)劃都以多目標和綜合協(xié)調(diào)開發(fā)政策為特點,以全面系統(tǒng)的科學論證為基礎,并建立由政府、企業(yè)、研究機構(gòu)和民間機構(gòu)共同參與的跨地區(qū)或跨國界的合作機制,實現(xiàn)對流域的綜合治理?！盵7]三是建立經(jīng)濟協(xié)作區(qū)。國發(fā)【2009】3號文件明確提出:“協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立‘武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)’,組織編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃,促進經(jīng)濟協(xié)作和功能互補,加快老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展?！边@一形式要根據(jù)武陵民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際,突出區(qū)域整體性和規(guī)模性,確立區(qū)域經(jīng)濟一體化目標和戰(zhàn)略安排,形成一個合理分工和協(xié)作的發(fā)展格局,該區(qū)域內(nèi)分工的成員為了共同的利益目標聯(lián)合起來,形成一個統(tǒng)一的區(qū)域性經(jīng)濟組織,推動區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的一體化。四是設置并建設區(qū)域中心城市。在武陵民族地區(qū),要根據(jù)歷史基礎和現(xiàn)實發(fā)展需要,選取一些具有較強聚集、輻射功能的城市為培植建設主體,通過扶持、培育、建設,使其成為具備相當綜合實力的區(qū)域性中心城市。通過區(qū)域中心城市的輻射作用,立足中心,以點帶面,按照統(tǒng)一規(guī)劃形成城市圈或城市群,在分工與協(xié)作的基礎上實現(xiàn)優(yōu)勢互補。諸如此類,共同治理的具體實現(xiàn)形式根據(jù)實際情況和需要可能還會有更多,這里僅僅羅列出幾種典型實例。而且,在實踐中的具體實現(xiàn)形式往往也是根據(jù)實際的需要不斷發(fā)展的。

四、行政管理的規(guī)范

一般意義上看,規(guī)范是指為組織或群體所確立的行為標準,它們可以由組織正式規(guī)定,也可以是非正式形成。行政管理的規(guī)范往往是借助法律條文加以表達的法規(guī)規(guī)范,但在區(qū)域政府合作實踐中,提出行政管理規(guī)范的命題,卻被孕育了豐富的內(nèi)涵。在這里的行政管理的規(guī)范,既非僅僅是法規(guī)規(guī)范,而是包含法規(guī)規(guī)范在內(nèi)的一系列規(guī)則體系?；趨^(qū)域政府合作,創(chuàng)新武陵民族地區(qū)行政管理體制,最為需要的莫過于建構(gòu)一套適應體制要求的規(guī)則體系。這樣的規(guī)則體系,必須要深深打上“合作”的烙印,要讓其成為推動區(qū)域政府合作的重要推手,也要讓其成為推動區(qū)域市場、社會層面合作的基石。就實際情況來看,在我國的法律體系中,關于政府合作或者規(guī)范地方政府之間關系的法律法規(guī)相對還比較薄弱,《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相應法律法規(guī)對各級政府管理本行政區(qū)域的有關事務進行了明確,但對區(qū)域政府合作卻沒有相應法律法規(guī)條文予以明確,區(qū)域政府合作由此缺乏足夠的支持和保障。合作規(guī)范的明晰和確立,是國外區(qū)域政府合作的基本經(jīng)驗之一。美國早在十八世紀就明確了州際協(xié)議的法律地位,進入到二十世紀,州際協(xié)議已經(jīng)成為政府合作的有效途徑。在歐盟,其成員國都相應的制定了促進區(qū)域合作的法律體系,完備的法制是歐盟成員國之間或國家內(nèi)部地區(qū)之間合作發(fā)展的基礎。比如,德國的“地區(qū)經(jīng)濟的框架協(xié)議”就被譽為德國地區(qū)合作的圣經(jīng)。因此,基于區(qū)域政府合作創(chuàng)新武陵民族地區(qū)行政管理體制,就必須要借鑒國外區(qū)域政府合作的經(jīng)驗,堅持法治規(guī)范的原則,讓《民族區(qū)域自治法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相應法律法規(guī),為武陵民族地區(qū)政府之間的合作達成協(xié)議、制定規(guī)則提供保障,同時也要在更高層面,即由國家出臺相應的支持區(qū)域政府合作的法律法規(guī),或由中央政府及其組成部門、協(xié)調(diào)機構(gòu)制定具有約束力的原則和方法,從不同層面不斷構(gòu)建支撐和保障政府合作的規(guī)范體系,讓其成為加快區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的保障。一方面我們要求從高層制定法規(guī)規(guī)范約束著手,另一方面我們也要從區(qū)域內(nèi)行政管理主體自行探索著手。在我國長三角地區(qū)和泛珠三角地區(qū),區(qū)域內(nèi)地方政府先行先試,在建構(gòu)區(qū)域合作規(guī)則體系邁出了可喜的步伐,這也是我們在探索武陵民族地區(qū)行政管理體制創(chuàng)新中值得借鑒的。毋庸置疑,區(qū)域合作規(guī)則體系所蘊含的內(nèi)容十分豐富,相比之下,隨著經(jīng)濟全球化進程的日趨加快以及我國社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面率先由政府推動建立規(guī)則體系具備較好的基礎。因為市場經(jīng)濟的發(fā)展需要破除壁壘和障礙,更需要得到共同規(guī)則的保障,這是建立區(qū)域共同市場的前提。由此,以區(qū)域經(jīng)濟合作規(guī)則建構(gòu)為帶動,進而推動區(qū)域政府合作規(guī)則的建立,最終形成區(qū)域全面合作規(guī)則體系。結(jié)合變化的形勢、時代的要求和武陵民族地區(qū)的實際,對行政管理活動的各個方面及其各項具體制度進行改造和革新,進而優(yōu)化武陵民族地區(qū)行政管理體系,強化區(qū)域政府的適應性,增強區(qū)域政府活力,提高區(qū)域政府能力,充分發(fā)揮區(qū)域政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的能動功能,從體制上保障并促進武陵民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。這就構(gòu)成了武陵民族地區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的總體目標。具體來講,體現(xiàn)在以下三個方面:

(一)與市場經(jīng)濟體制相適應

武陵民族地區(qū)歷史上經(jīng)濟社會發(fā)展就比較滯后,尤其是與發(fā)達地區(qū)相比,武陵民族地區(qū)的計劃經(jīng)濟體制殘余還很多,對經(jīng)濟社會效益的提高產(chǎn)生了一定程度上的影響。當前,發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)成為武陵民族地區(qū)的核心任務,同時也是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展新跨越的必由之路。為此,就需要把與計劃經(jīng)濟體制相適應的行政管理體制,轉(zhuǎn)變成為與市場經(jīng)濟體制相適應的行政管理體制,讓其成為能夠引導、推動和保護區(qū)域市場經(jīng)濟縱深發(fā)展的有效保障,而不是區(qū)域市場經(jīng)濟發(fā)展完善的約束,以此促進武陵民族地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展和全面繁榮。

(二)與現(xiàn)代管理相適應

建立與現(xiàn)代管理相適應的行政管理體制,從某種意義上說,就是要建立運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、充滿活力的行政管理體制。運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)是充滿活力的前提,充滿活力是實現(xiàn)運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)后取得的結(jié)果。所謂運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、充滿活力的行政管理體制,主要是體現(xiàn)在武陵民族地區(qū)行政管理主體之間的一種協(xié)調(diào),以及在此基礎上各級主體呈現(xiàn)出來的生機和活力,真正讓各級行政管理主體之間職能交叉重疊、權(quán)責含混不清以及內(nèi)耗嚴重等問題不會得以出現(xiàn)。一是武陵民族地區(qū)各級行政管理主體的職能和權(quán)限實現(xiàn)法定化和制度化,屬于中央政府及其協(xié)調(diào)機構(gòu)職能范圍的事務由中央政府統(tǒng)一管理,屬于武陵民族地區(qū)地方政府職能范圍的事務由地方政府自主管理。二是對武陵民族地區(qū)地方政府的職能定位予以明確,構(gòu)建適應區(qū)域市場經(jīng)濟要求的職能框架,切實解決地方政府職能缺位、越位和錯位問題,把地方政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來。三是要進一步增強區(qū)域內(nèi)政府之間的合作與協(xié)商,在此基礎上共建平臺,解決區(qū)域性公共問題和處理區(qū)域性公共事務,實現(xiàn)和維護區(qū)域共同利益,推進武陵民族地區(qū)在經(jīng)濟、社會等方面的整體協(xié)調(diào)發(fā)展,形成武陵民族地區(qū)整體競爭合力,在融入國家整體發(fā)展的進程中實現(xiàn)各民族共同繁榮進步。

(三)與社會主義法治相適應

建立與社會主義法治相適應的行政管理體制,表現(xiàn)為武陵民族地區(qū)政府同樣要按照“職權(quán)法定、依法行政、監(jiān)督有效、高效便民”的要求,加快法治政府的建設步伐。首先是要自覺革除那些阻礙《民族區(qū)域自治法》和有關行政法律法規(guī)得以有效實施的制度因素、人為因素和文化因素,要讓這些法律法規(guī)能夠得到有效貫徹執(zhí)行,要讓包括政府在內(nèi)的任何人和任何組織及其活動都在法律法規(guī)的范圍內(nèi)進行,真正讓這些法律法規(guī)成為武陵民族地區(qū)政府規(guī)范行政的保障,同時也成為加快武陵民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的保障。其次是要不斷健全行政責任體系,強化武陵民族地區(qū)政府法律責任機制以及行政權(quán)力運行的監(jiān)督機制。真正做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督,侵權(quán)須賠償、違法要追究。尤其是地方政府更要自覺接受上級政府和廣大公眾的監(jiān)督,確保透明行政和公開行政,維護和保障區(qū)域社會公眾的權(quán)利。