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一、導言

城鄉(xiāng)一體化是城市化發(fā)展的一個新階段，是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而促進城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活和居住方式變化的過程，是城鄉(xiāng)人口、技術、資本和資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展的過程[1]。城鄉(xiāng)一體化其實質(zhì)是指以城市為中心、鄉(xiāng)村為基礎、互為依托、互利互惠的一個過程，也是刻度城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的一種狀態(tài)。行政區(qū)劃是國家行政機構的空間安排，是國家權益的地方配置，是中央治理地方的基本制度安排，事關國家政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題[2]。城、鄉(xiāng)是構成地方的兩種不同的景觀與經(jīng)濟社會結構形態(tài)，也是兩種不同生產(chǎn)方式和生活方式的表現(xiàn)形態(tài)。行政區(qū)劃既是促進形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的重要體制保障，又會影響資源的配置、要素的流動及布局，促成行政區(qū)經(jīng)濟阻礙著區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展，反過來，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展又會對行政區(qū)劃提出新的要求。由此可見，行政區(qū)劃合理與否直接影響經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟條件好與壞又直接影響城鄉(xiāng)一體化推進，所以行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)一體化之間是一種同向相關關系。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要標志。鄉(xiāng)村處在社會經(jīng)濟結構的基層，是“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的重要載體和平臺。城鄉(xiāng)一體化，最終要看鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的活力和水平。而鄉(xiāng)村地方建制及其變化，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度性特征。貴州省地處云貴高原，地形切割破碎，經(jīng)濟發(fā)展水平滯后，鄉(xiāng)村社會結構占主導地位，在全國經(jīng)濟社會發(fā)展格局中，屬于最需要關注和發(fā)展的省區(qū)。探討貴州省城鄉(xiāng)一體化背景下的行政區(qū)劃問題，具有重要的理論價值和意義。

二、貴州案例的特殊性

（一）中國地形最破碎的省區(qū)根據(jù)地形的切割度（分為切割深度和切割密度）可刻畫其地形的破碎程度。貴州省之西部、南部和北部，切割深度在500-700米之間，個別達1000米，切割密度每平方公里為0.8-1.4公里；省之中部和東部，切割深度為300-500米，而切割密度為平均每公里達1.1-1.7公里，全省大部分地區(qū)平均切割深度為500米，切割密度為每平方公里0.8公里[3]，因而全省大部分地區(qū)地面崎嶇破碎，山地、峽谷、丘陵、盆地鑲嵌配列，交錯分布，造就了貴州境內(nèi)地勢西高東低的高原山地特征，由西部海拔2400米以上降到中部1400～1200米，再到東部的800～500米，呈梯級狀斜坡，在中部再向南、北側降低。致使境內(nèi)山脈眾多，重巒疊峰，綿延縱橫，山高谷深。如西部高聳烏蒙山，屬此山脈的赫章縣珠市鄉(xiāng)韭菜坪海拔2900.6米，為貴州境內(nèi)最高點；北部有大婁山，自西向東北斜貫北境，川黔要隘婁山關高1444米；中南部苗嶺橫亙，主峰雷公山高2178米；東北境有武陵山，由湘蜿蜒入黔，主峰梵凈山高2572米；而黔東南州的黎平縣地坪鄉(xiāng)水口河出省界處，海拔為147.8米，為境內(nèi)最低點。因此，素有“八山一水一分田”之說的貴州，全省地貌可概括為：高原山地、丘陵和盆地三種基本類型，其中92.5%的面積為山地和丘陵。貴州地形不僅升沉大、切割強、相對高度常達300～700米，并且喀斯特廣泛發(fā)育，地貌類型復雜，形成河流眾多，千溝萬壑的極其破碎地形。

（二）中國經(jīng)濟最不發(fā)達的省區(qū)由于受地形的限制，交通閉塞始終是貴州省經(jīng)濟發(fā)展的最大瓶頸，目前仍是全國經(jīng)濟最不發(fā)達的省之一。21世紀以來其人均GDP、人均收入、恩格爾系數(shù)和城鎮(zhèn)化率等四個核心經(jīng)濟指標始終遠落后于全國平均水準。近年，貴州省的人均GDP為全國最低，雖然從2002年相當于全國的34.66%上升到2010年的40.59%，但近十年來僅追上5.9個百分點，且相差的絕對數(shù)量仍在繼續(xù)拉大（見表1）。貴州省無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村的人均收入都遠遠低于全國相應的平均水平，而恩格爾系數(shù)則高出很多（見表2）。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的標準，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，50%～59%為溫飽，40%～50%為小康，30%～40%為富裕，低于30%為最富裕。由此可見，貴州省的農(nóng)村家庭才基本解決溫飽問題。2010年底，貴州省與全國的城鎮(zhèn)化率分別為31%和47.5%，貴州城鎮(zhèn)化率極度落后于全國平均水平，低于16.5個百分點，仍為全國城鎮(zhèn)化率最低的省份。然城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是推動經(jīng)濟增長的引擎和轉變發(fā)展方式的重要抓手，貴州低水平城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實已經(jīng)嚴重制約其建設全面小康社會和城鄉(xiāng)一體化的進程。以上四個指標數(shù)據(jù)充分說明了貴州省的城鎮(zhèn)化進程慢、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、農(nóng)村貧困范圍廣、程度深和經(jīng)濟總量小、人均水平低的經(jīng)濟發(fā)展滯后現(xiàn)狀。

（三）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展滯后的省區(qū)由于貴州“欠發(fā)達、欠開發(fā)”的省情，小城鎮(zhèn)發(fā)展氛圍淡，市場經(jīng)濟對山區(qū)影響的滲透和傳播速度較慢，城鄉(xiāng)一體化發(fā)育晚、進程慢和水平低。不僅政策落實滯后，如2009年貴州省才把加快城市化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本途徑，努力構建城鄉(xiāng)一體化新格局[4]，而且城鄉(xiāng)一體化發(fā)育水平低。從表3中看出貴州省的主要城鄉(xiāng)差異系數(shù)偏離1幾乎比全國都大（除恩格爾系數(shù)之外），根據(jù)城鄉(xiāng)差異系數(shù)的定義，有系數(shù)偏離1越多，城鄉(xiāng)差異就越大，則城鄉(xiāng)一體化水平就越低；系數(shù)越接近1，則表明城鄉(xiāng)一體化水平就越高。雖然城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)比較為接近1值，但是各自基數(shù)很大，因此城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量并不高。隨著社會發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展繼續(xù)拉大，尤其是基本民生問題和現(xiàn)代化設施等方面，如城市用戶擁有家用電腦數(shù)是農(nóng)村家庭50倍以上，城市居民參加養(yǎng)老保險率與農(nóng)村之比更是高達130倍以上，其中農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險率為0.16%，說明了在2009年貴州省的農(nóng)村養(yǎng)老保險體制才開始試行。因此，表3從經(jīng)濟、社會、政治、教育、文化及人民生活等多方面綜合地反映了貴州省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進度，離一體化還任重道遠。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制問題

（一）鄉(xiāng)級行政區(qū)劃改革滯后，基層虛假城鎮(zhèn)化貴州省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制變化較遲緩，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了在1992年全國性推行的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”之外，基本沒有過變動。截止1992年12月底，全省撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作基本結束，共設557個鄉(xiāng)，253個民族鄉(xiāng)，653個鎮(zhèn)，65個街道辦事處，共計1528個。2005年前后實施的“小村并大村”基本都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃內(nèi)部整合，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，并在2010年已部分還原為以前的村制。至2010年底，貴州省設有鄉(xiāng)505個，民族鄉(xiāng)252個，鎮(zhèn)689個，街道辦事處114個，鄉(xiāng)級行政區(qū)劃數(shù)共1560個。2010年比1992年增加了32個鄉(xiāng)級區(qū)劃，平均每年增加1.5個，主要是鄉(xiāng)的數(shù)量減少，街道辦事處的數(shù)目增多，其余變化不大（見表4）。從表4與表5可知，貴州省整體與各地級政區(qū)所轄鄉(xiāng)級區(qū)劃建制中城鎮(zhèn)型政區(qū)占比例較高，基本在40%以上，遠領先于目前31%的城鎮(zhèn)化率?？傮w上經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)比落后地區(qū)城鎮(zhèn)型政區(qū)所占比例大，但城鎮(zhèn)化率均較低，基層出現(xiàn)虛假城鎮(zhèn)化。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃規(guī)模懸殊，且多數(shù)偏小通常用人口和面積兩個指標來評價行政區(qū)劃規(guī)模，貴州省人口最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是荔波縣瑤麓瑤族鄉(xiāng)，第五次人口普查數(shù)據(jù)為1601人。人口最多的是六枝特區(qū)平寨鎮(zhèn)，總人口129082人；面積最小的鎮(zhèn)是興仁縣城關鎮(zhèn)，國土面積10.47平方公里。面積最大的是畢節(jié)地區(qū)草海鎮(zhèn)，總面積370.98平方公里。最小與最大人口和面積規(guī)模分別懸殊近81和37倍。貴州省2007年的691個建制鎮(zhèn)中的人口、面積、人口密度的小規(guī)模占比例均比全國高，而大規(guī)模比例則低很多（見表6）。然而，鄉(xiāng)與民族鄉(xiāng)普遍比鎮(zhèn)的人口和面積規(guī)模要小。根據(jù)民政部區(qū)劃地名司司長戴均良就鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模合理的限度的觀點，一般來講，原則上不再保留1萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平原地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?？梢栽?萬人以上，丘陵地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模在3萬人以上，邊遠山區(qū)的在1萬人以上[5]?？芍F州省鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小的數(shù)目實屬較多。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃極不規(guī)范，部分駐地布局欠合理受貴州地形影響，基礎區(qū)劃邊界犬牙交錯；鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地不盡合理，有多處鄉(xiāng)級“飛地”存在（見圖1）。如黔東南州天柱縣的地湖鄉(xiāng)，是一塊完全脫離貴州省而坐落于湖南省會同縣境內(nèi)的一塊“飛地”，占地30.5平方公里，人口4471人，其中苗族人口占總人口的90%左右。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)天柱縣及湘黔交界地帶還存在很多模糊和混亂的區(qū)劃問題。另外，六盤水市鐘山區(qū)的大灣鎮(zhèn)也是“飛”在了畢節(jié)地區(qū)領域內(nèi)，作為威寧縣與赫章縣邊緣地帶間的一塊飛地，其該鎮(zhèn)區(qū)劃內(nèi)又包含了屬于威寧縣的二塘鎮(zhèn)政府駐地。飛地的存在造成了很多不便和弊端，不僅易形成治安上的“三不管”，經(jīng)濟上也很難形成一體化發(fā)展。版圖不規(guī)則和“飛地”等問題，不但削弱了城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的擴散效應，也弱化了鄉(xiāng)促城的能力，更為城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理等造成極大的困難。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃重名嚴重，條塊部門設置偏多據(jù)《2008年中國建制鎮(zhèn)統(tǒng)計資料》統(tǒng)計，現(xiàn)設的691個建制鎮(zhèn)總重名率達到17.1%。如命名為城關鎮(zhèn)的有13個，約占全國共有178個城關鎮(zhèn)的7.3%，且城關鎮(zhèn)多數(shù)為縣政府駐地鎮(zhèn)。此外，命名為龍場鎮(zhèn)的有6個，命名為三合鎮(zhèn)、大河鎮(zhèn)、復興鎮(zhèn)、羊場鎮(zhèn)、貓場鎮(zhèn)、馬場鎮(zhèn)的分別有3個，命名為溫泉鎮(zhèn)、三江鎮(zhèn)、大坪鎮(zhèn)、永和鎮(zhèn)、沙子鎮(zhèn)、高坪鎮(zhèn)等34個的分別有2個。地名是基礎地理信息，涉及內(nèi)政外交、新聞出版、測繪制圖、郵電通信、交通旅游等各方面，在社會生產(chǎn)生活中發(fā)揮著重要作用[6]。區(qū)劃重名是一種不合理的現(xiàn)象，既違背了《地名管理條例》的規(guī)定，又容易使人產(chǎn)生混淆，對各級政府統(tǒng)計資料帶來諸多不便。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貴州鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設有多個站、管、辦、所等縣級派出機構，分別是農(nóng)推站、農(nóng)機站、鄉(xiāng)企站、計生站、畜牧站、廣播站、服務站；交管、合管、建管、土管、村管；綜合辦、扶貧辦、信訪辦；民政所、財政所和勞保所等20個左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊部門設置過多，致使機構膨脹，人浮于事，辦事效率低，農(nóng)民負擔加重等問題。

四、鄉(xiāng)級區(qū)劃建制轉型

（一）鄉(xiāng)級政區(qū)改革的基本原則行政區(qū)劃改革工作是一項政策性很強、敏感度極高的工作，涉及面較廣，任務較重。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制改革必須是因時因地制宜，積極穩(wěn)妥地推進。除了要遵循行政區(qū)劃改革最基本的原則外，還應遵守以下原則：第一，堅持科學發(fā)展觀，以人為本的指導原則。科學、合理的調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃是社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，對促進農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，構建新型城鄉(xiāng)關系格局起著重要作用。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革始終要堅持科學發(fā)展觀，以人為本的指導思想，充分考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理位置、空間布局、自然資源、交通情況、經(jīng)濟條件、歷史習俗、人民素質(zhì)等因素。第二，本著“充分尊重老百姓意愿”的原則。以有利于提高農(nóng)村管理效率，降低行政成本；有利于減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民收入；有利于加快小城鎮(zhèn)建設，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為出發(fā)點。第三，按照“因地制宜、市場經(jīng)濟導向”和“有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、方便群眾辦事”的原則。在實施調(diào)整過程中要精心組織，因時因地制宜，分類指導，并順應市場經(jīng)濟的發(fā)展，一切以為人民服務為宗旨，研究和制定科學的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革方案。第四，堅持“與時俱進”的原則，根據(jù)時展的現(xiàn)實和需要，轉變封建思想觀念，跟緊時代步伐，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃始終適應經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，與經(jīng)濟基礎相適應。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革路徑針對貴州省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃問題的特殊性，具體的改革路徑可以從以下幾方面入手：第一，規(guī)范建制鎮(zhèn)設置標準。由于我國現(xiàn)行的設鎮(zhèn)標準大多還是沿用1984年國家民政部所頒布的，貴州也不例外，但現(xiàn)行設鎮(zhèn)標準顯得明顯滯后，這些年以來國家發(fā)生了翻天覆地的變化，對建制鎮(zhèn)的設置標準也提出了新的要求。因此，各地要結合實際，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革的原則認真做好設鎮(zhèn)標準的調(diào)研工作，通過科學論證和嚴格審批，確保建制鎮(zhèn)的發(fā)展質(zhì)量；第二，革除政區(qū)同名弊端。行政區(qū)劃名稱是地名的重要組成部分，在人們?nèi)粘Ｉ?、生產(chǎn)中凸顯其重要性。就貴州省鄉(xiāng)級區(qū)劃名稱來說，尤其是專名與通名都相同的名稱（如有13個城關鎮(zhèn)），需進一步明確地名命名的基本原則，根據(jù)其地域、歷史、文化等特征，整頓和革除混亂的地名現(xiàn)象；第三，合理控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模。結合設置新標準和改革原則，以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)重復建設，優(yōu)化資源配置，提升中心城鎮(zhèn)的集聚和輻射效應為目標，因地制宜地控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理的人口和面積規(guī)模；第四，逐步整合“飛地”。為了提高政府管理效率和方便民眾辦事，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需聯(lián)合周邊地區(qū)和省市共同協(xié)調(diào)與整合“飛地”。

（三）促進城鄉(xiāng)一體化新格局的形成鑒于貴州省省情，發(fā)展經(jīng)濟固然是城鄉(xiāng)一體化新格局得以建成的根本，除此之外，還必須注意以下幾方面。首先，要正確理解城鄉(xiāng)一體化的特點，即為戰(zhàn)略實施的立足點。從對其本質(zhì)的解讀，可以歸納出城鄉(xiāng)一體化具有長期性、整體性、地域性、互動性、廣泛性和雙向性六大特點。由此可知，城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)發(fā)展的長期總體戰(zhàn)略，貫穿城鄉(xiāng)發(fā)展的漫長過程，涉及城鄉(xiāng)發(fā)展的眾多方面。所以應正確理解城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵與特征，掌握其戰(zhàn)略原則，圍繞其核心，不斷因時因地制宜地充實、更新城鄉(xiāng)一體化的具體策略，賦予其更強的生命力，從而更充分地發(fā)揮其作用，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、均衡發(fā)展，建構城鄉(xiāng)一體化的新格局。其次，要清醒認識城鄉(xiāng)一體化的動力機制，這是其建構的最基本要求。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體是受政策和市場機制的驅(qū)動，這可從四方面來談：

第一，中心城鎮(zhèn)的向心力和離心力，即城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的吸引力和輻射力。要大力發(fā)展中心城鎮(zhèn)，使其形成增長極，發(fā)揮其極化效應和擴散效應，這樣才能具備“以城帶鄉(xiāng)”的能力；

第二，鄉(xiāng)村具有資源和空間優(yōu)勢，發(fā)展?jié)摿Υ?。加大對農(nóng)村的投資力度，發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，千方百計增加農(nóng)民收入，提高“以鄉(xiāng)促城”實力；

第三，現(xiàn)代技術的保障和驅(qū)動力?，F(xiàn)代技術的發(fā)展，使得交通與通訊條件大大改善、網(wǎng)絡覆蓋率大幅度提高，極大方便了人們的生活，也提高政府辦事效率?，F(xiàn)代技術的推廣是形成城鄉(xiāng)一體化新格局的“助推劑”。

第四，積極推進城鄉(xiāng)體制機制改革，以市場機制替代計劃體制，大力推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化、農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設，激發(fā)和促進城鄉(xiāng)間要素的自由、公平、平等流動。最后，由城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)和特征所決定，要求必須建立長效、互動和上下聯(lián)動三大機制，保證城鄉(xiāng)一體化新格局的建構在時空上的堅定不移，同時保證橫向和縱向完美結合，最終實現(xiàn)全方位的城鄉(xiāng)一體化格局。