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一、國內(nèi)眾多新區(qū)管理體制之比較

現(xiàn)今中國內(nèi)地六個(gè)新區(qū)各個(gè)行政管轄區(qū)內(nèi)部管理體制大同小異，但互有亮點(diǎn)。各個(gè)新區(qū)行政管理體制比較如下：

（一）單獨(dú)設(shè)置管委會(huì)，覆蓋本地新區(qū)全部轄區(qū)

實(shí)行新區(qū)管委會(huì)制，主要職能是負(fù)責(zé)新區(qū)范圍內(nèi)的行政管理和提出新區(qū)區(qū)劃調(diào)整意見，組織領(lǐng)導(dǎo)新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，全面管理新區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)工作。緊隨浙江舟山群島新區(qū)之后獲批的甘肅省蘭州新區(qū)，起步即組建黨工委、管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確為正廳級建制，享有市一級的行政管理權(quán)限，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)控制在10個(gè)以內(nèi)（機(jī)構(gòu)規(guī)格為正處級，每個(gè)部門內(nèi)設(shè)處室為正科建制。）。蘭州新區(qū)范圍內(nèi)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實(shí)行委托管理。至于公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)問題，蘭州新區(qū)計(jì)劃在2013年開始借助省、市賦予的“人才特區(qū)”試點(diǎn)政策，全面試行公務(wù)員聘任制，大膽突破人員流動(dòng)中的身份、地域、行業(yè)限制。

（二）管委會(huì)與地方政府交替設(shè)立，互有階段工作重心

1993年1月1日，上海浦東新區(qū)成立新區(qū)黨工委、管委會(huì)，作為上海市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)，享有市級管理權(quán)限，由分管副市長擔(dān)任新區(qū)黨工委書記兼任管委會(huì)主任，此舉開創(chuàng)了全國第一個(gè)由副省級領(lǐng)導(dǎo)干部直接對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扁平化管理新體制，這一體制運(yùn)行8年半。新區(qū)管委會(huì)側(cè)重從經(jīng)濟(jì)和效率方面，重點(diǎn)對陸家嘴、金橋、張江、外高橋等若干功能區(qū)域統(tǒng)一管理。2000年6月至8月，中共浦東新區(qū)委員會(huì)和區(qū)人民政府相繼成立，原有新區(qū)黨工委、管委會(huì)撤銷。2004年，設(shè)置陸家嘴、張江、外高橋、金橋、川沙、三林等六大功能區(qū)，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，擁有類似于區(qū)縣一般機(jī)關(guān)的管理權(quán)限。經(jīng)過一系列調(diào)整，現(xiàn)時(shí)浦東新區(qū)形成“上面輕型化”（區(qū)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制均少于其它區(qū)縣）、“下面扁平化”（既下轄7個(gè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、13個(gè)街道辦事處、25個(gè)鎮(zhèn)政府互不隸屬，直接接受新區(qū)政府管轄領(lǐng)導(dǎo)，整個(gè)體制是扁平的）。對于各個(gè)開發(fā)區(qū)涉及的社會(huì)管理事務(wù)，明確實(shí)行分類管理。天津?yàn)I海新區(qū)行政管理體制較為復(fù)雜，先是實(shí)行管委會(huì)制，后改建新區(qū)政府制度，其下再設(shè)若干管委會(huì)，附屬一批街道、鎮(zhèn)。

（三）管委會(huì)職能僅局限于新區(qū)經(jīng)濟(jì)職能，行政與社會(huì)事務(wù)仍實(shí)行“屬地管理”

重慶兩江新區(qū)管理體制比較特別，其管轄范圍主要包括三部分：直管一塊，即兩江工業(yè)開發(fā)區(qū)；代管兩塊，即北部新區(qū)、兩路寸灘保稅港區(qū)；協(xié)管三塊，即江北、渝北、北碚三個(gè)行政區(qū)的各一部分區(qū)域。實(shí)際狀況是，各版塊均設(shè)有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道建制。為大力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新區(qū)建設(shè)發(fā)展，市級層面專門成立了由市長擔(dān)任組長的兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)板塊開展工作。同時(shí)組建兩江新區(qū)黨工委、管委會(huì)，主要負(fù)責(zé)兩江新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及開發(fā)建設(shè)，行政與社會(huì)事務(wù)則實(shí)行“屬地管理”。即是說，原有地方基層政權(quán)組織不變，仍然發(fā)揮其社會(huì)管控職能作用，而新區(qū)管理組織更多地被賦予經(jīng)濟(jì)職能。

（四）管委會(huì)與政府并列，實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”

浙江舟山群島新區(qū)原已有完整的地市級建制政府，下轄兩縣、兩區(qū)。國務(wù)院在同意設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)的批復(fù)時(shí)，曾明文規(guī)定“舟山群島新區(qū)范圍與舟山市行政區(qū)域一致”。所以，基于群島新區(qū)和全市行政區(qū)域重疊考慮，中共浙江省委、省政府才決定設(shè)置舟山群島新區(qū)黨工委、管委會(huì)，由中共舟山市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)人兼任其職，統(tǒng)一謀劃新區(qū)發(fā)展大業(yè)。這在浦東、濱海兩新區(qū)早已放棄“管委會(huì)”模式及舟山已建政的情況下，仍然逆勢復(fù)設(shè)管委會(huì)，其用意十分長遠(yuǎn)。上述新區(qū)發(fā)展軌跡表明，適應(yīng)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)需要而設(shè)置的行政管理體制，最終大都“落地”為建制政府，從而完全履行公共服務(wù)和社會(huì)管理的一級政府職責(zé)。其實(shí)，無論是已有20多年建區(qū)歷史的上海浦東，還是剛剛誕生的南沙新區(qū)，其型態(tài)都未提升到世界通例的“自由貿(mào)易區(qū)”模式，管理體制尚無新穎變化，難有更大的作為。比較現(xiàn)有的新區(qū)社會(huì)管理體制中，哪些可以成為浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)的參照范本，哪些具有自主發(fā)展創(chuàng)新的空間條件，哪些能為未來發(fā)展需要留有余地？這才是浙江舟山群島新區(qū)“頂層設(shè)計(jì)”的根本需要。

二、浙江舟山群島新區(qū)創(chuàng)設(shè)嶄新社會(huì)與經(jīng)濟(jì)管理體制

諸多新區(qū)發(fā)展規(guī)劃幾乎都有一個(gè)不爭的事實(shí)，均考慮到了條件成熟時(shí)，一定要向世界通例的自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，上海則拿到了第一個(gè)“通行證”。誠然，發(fā)展自由貿(mào)易經(jīng)濟(jì)早已不是什么新奇或時(shí)尚之事，但是對于同樣擁有國務(wù)院關(guān)于“先行先試”指導(dǎo)意見的各個(gè)新區(qū)，誰都想在政策與改革層面上獲得更大的許可和超越，并從管理體制與運(yùn)行機(jī)制上取得新的突破，更加順暢地鏈接國際或者地區(qū)自由貿(mào)易經(jīng)濟(jì)實(shí)體。目前來看，中央、省級層面已經(jīng)給予新區(qū)不少政策，以及下放副省級管理事權(quán)，但更重要的是新區(qū)體制和機(jī)制創(chuàng)新度，其中行政體制與社會(huì)管理創(chuàng)新最為關(guān)鍵。就以舟山群島新區(qū)而言，現(xiàn)行市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級行政管理體制早已固化，人們的固有思維模式及原有體制慣性較大，實(shí)難真正做到體制突破性變革。唯頭頂國家級“新區(qū)”之帽，又時(shí)逢國家實(shí)施海洋戰(zhàn)略及海洋經(jīng)濟(jì)大發(fā)展之歷史機(jī)遇，亟需在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)能夠突破，盡一切努力放大政策效應(yīng)，加快形成與國際通行規(guī)則相適應(yīng)的良好營商環(huán)境、社會(huì)法治環(huán)境。筆者認(rèn)為創(chuàng)新行政管理體制的總體方向是：逐步按照“小政府（大部制）、大社會(huì)（強(qiáng)社區(qū)）”體制改革客觀要求，重新構(gòu)建一套行政治理組織架構(gòu)，直至取消建制行政單位，最終成為中央或省級政府直接派出機(jī)構(gòu)，實(shí)際履行區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)管理權(quán)；組織機(jī)構(gòu)高度“瘦身”且突出經(jīng)濟(jì)管理職能，精心培育基層社區(qū)群眾自治制度，大力扶持非政府組織，奠定新區(qū)建設(shè)新型社會(huì)組織的基礎(chǔ)。

三、新區(qū)行政管理體制調(diào)整

設(shè)想與實(shí)際步驟怎樣建設(shè)，才能使“飄”在空中的新區(qū)發(fā)展規(guī)劃基本“落地”，關(guān)鍵在于新區(qū)行政管理體制改革。

（一）近期目標(biāo)：調(diào)整市、縣區(qū)行政管理職能關(guān)系

鑒于新區(qū)發(fā)展日益提速的緊迫形勢，在3至5年之內(nèi)，新區(qū)行政體制改革方面首要的任務(wù)，即是如何進(jìn)一步優(yōu)化政府職能、提高行政效率，集中精力抓緊抓好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)新區(qū)快速發(fā)展。

1．重新界定市、縣區(qū)兩級政府

主要職能即重新考慮市、縣區(qū)兩級政府主要職能作用與任務(wù)分工，互有工作重心，以此改變以往經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理一齊抓，卻難有較大突破的局面。簡單地說，就是市管經(jīng)濟(jì)建設(shè)、縣區(qū)管社會(huì)治理。

（1）市級政府主抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展

統(tǒng)籌全市經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和布局，統(tǒng)攬招商引資、大項(xiàng)目落地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、涉外商務(wù)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)等事務(wù)。如此，方能攥緊拳頭，“集兵作戰(zhàn)”，形成省市級層面的合力，內(nèi)抓新的經(jīng)濟(jì)增長及速度，外接國際軌道，成功打造海洋經(jīng)濟(jì)新區(qū)。

（2）縣、區(qū)級政府主抓社會(huì)治理與維穩(wěn)觀察

縣區(qū)一級政府活動(dòng)，其職責(zé)全面、負(fù)擔(dān)過多，以至于政府內(nèi)部門叢生，上接省市有關(guān)部門，下連鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、社區(qū)、居委會(huì)及工商業(yè)企業(yè)、各類社會(huì)組織，既肩負(fù)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)重任，又背負(fù)地方綜合治理與維護(hù)穩(wěn)定之責(zé)。因此，解除海島縣區(qū)一級政府經(jīng)濟(jì)職責(zé)，最大程度地減少經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使其專注社會(huì)民生治理工作，同時(shí)全力配合新區(qū)大開發(fā)建設(shè)需要，包括征地、拆遷、治安、流動(dòng)人口管理、計(jì)劃生育、教育、衛(wèi)生、文化、體育等大社會(huì)、大民生、大民政工作。

2．重新調(diào)整市、縣區(qū)兩級政府財(cái)政管理體制

建立由市里統(tǒng)籌財(cái)稅收支分配體制，免除縣區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定基層公職人員隊(duì)伍。具體而言，既然縣區(qū)政府不再搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也不具備增加產(chǎn)值及利潤功能，那么所需財(cái)政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目就完全由市政府劃撥，保障社會(huì)建設(shè)事業(yè)需要，最大程度地減少社會(huì)矛盾波動(dòng)。去除縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)職能，所產(chǎn)生的多余公職人員，可以往功能區(qū)安排崗位。

3．突出管委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能作用

當(dāng)下新區(qū)實(shí)行兩塊牌子、一套班子體制，特別需要發(fā)揮管委會(huì)的功能作用。凡是需要管委會(huì)出面抓的事情，必定涉及到產(chǎn)業(yè)和門類布局、重大項(xiàng)目落戶、功能區(qū)規(guī)劃與使用、國家層面重要政策爭取等，亦即突出其經(jīng)濟(jì)職能作用。

4．核定基本功能區(qū)

即在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展較為成熟或者重點(diǎn)規(guī)劃的海島，設(shè)置若干個(gè)功能區(qū)，采取管委會(huì)的組織形式，主要負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)職能，兼顧少許社會(huì)治理工作。如在新城（已設(shè)）、金塘（已設(shè)）、六橫（已設(shè)）、普陀山（已設(shè)）、朱家尖、東極、衢山諸島，多點(diǎn)布局功能區(qū)，承載海洋工程項(xiàng)目，支撐新區(qū)大開發(fā)、大產(chǎn)值體系，逐步朝著實(shí)現(xiàn)海島城鄉(xiāng)一體化道路發(fā)展。各個(gè)功能區(qū)管委會(huì)系市政府派出機(jī)構(gòu)，直接接受市里領(lǐng)導(dǎo)，包括人事任免、發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目投資等。此舉，含有在一定程度削弱縣、區(qū)實(shí)力之意，為日后取消縣、區(qū)體制架構(gòu)奠定基礎(chǔ)。上述帶有明顯以新區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的行政體制調(diào)整思路，在追求新區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)提速的同時(shí)，既快又穩(wěn)，須防止出現(xiàn)較大的思想波動(dòng)及社會(huì)負(fù)面影響反彈。

（二）中期目標(biāo)：逐步撤銷現(xiàn)有三級行政管理體制

依據(jù)目前及今后一個(gè)時(shí)期國內(nèi)行政體制改革大致走向來看，短時(shí)期內(nèi)國務(wù)院多點(diǎn)布局并推廣自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）并不太現(xiàn)實(shí)，但有條件的地方先行調(diào)整與濃縮行政組織架構(gòu)還是可行的、必要的。有鑒于此，在近期目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)之后，再以10至15年時(shí)間，繼續(xù)優(yōu)化政府管理職能，緊縮政府管理層級，達(dá)到政府機(jī)構(gòu)最小化、社會(huì)公益最大化目標(biāo)。即構(gòu)建二級政府、三級管理的城鄉(xiāng)一體化格局，主動(dòng)試水“大部制”，逐步朝著構(gòu)建大市場監(jiān)管、大交通、大民生、大文化的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)治理模式過渡。

（三）長期目標(biāo)：徹底實(shí)行新區(qū)管委會(huì)制度

以目前舟山已有市級建制政府狀況而論，若再重新調(diào)整為非政府建制機(jī)構(gòu)，并非一朝一夕之事，也不是簡單的“推倒重來”，當(dāng)有步步推進(jìn)之成效。即將眼光放長至2030年左右，那時(shí)新區(qū)建設(shè)夯實(shí)了，條件更加成熟了，則助推新區(qū)轉(zhuǎn)型自由貿(mào)易區(qū)或者自由港。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，舟山群島新區(qū)行政管理體制能夠達(dá)到無建制政府，徹底實(shí)行管委會(huì)獨(dú)家經(jīng)營管理體制，期以建立輕型化、扁平化新區(qū)管理體制格局，這是最理想的制度模式。前提是陸續(xù)取消市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含街道辦）三級政府建制，無任何體制性障礙，從而為設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)（港）開辟通道。實(shí)際構(gòu)建新區(qū)管委會(huì)主席制，至少還有三個(gè)重要理由：其一，僅在浙江省沿海范圍內(nèi)，舟山市仍是個(gè)經(jīng)濟(jì)總量、人口基數(shù)、土地資源承載力等主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)均較小的地級市。盡管如此，對照溫州、臺(tái)州、寧波、紹興、嘉興等市行政組織體系，舟山市行政體系哪樣也不缺少，市委、市政府、市人大、市政協(xié)四套班子以下各級各類機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位“枝繁葉茂”，小小海島遍布各種各樣“機(jī)關(guān)”。所以無論怎樣努力，只要維系現(xiàn)有行政管理體制不變，仍舊保持龐雜機(jī)關(guān)事業(yè)單位和公職人員隊(duì)伍體系，就做不到切實(shí)提高行政效率、真正實(shí)現(xiàn)政府職能根本轉(zhuǎn)變的本質(zhì)問題。其二，橫向比較其它5個(gè)新區(qū)，均立足于直轄市或者省會(huì)市，憑借其天時(shí)地利人和之便，大舉營造“國際金融中心、國際航運(yùn)中心”（浦東新區(qū)語）、“北方國際航運(yùn)中心、國際物流中心”（濱海新區(qū)語）、“內(nèi)陸地區(qū)對外開放的重要門戶”（兩江新區(qū)語）、“承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的先導(dǎo)區(qū)”（蘭州新區(qū)語）、“粵港澳全面合作示范區(qū)”（廣州南沙新區(qū)語），拼力進(jìn)發(fā)世界高端領(lǐng)域或區(qū)域經(jīng)濟(jì)樞紐位置。反觀舟山新區(qū)：地處東海海疆，行政管轄分散在2萬多平方千米海域；遠(yuǎn)離省城，缺乏強(qiáng)力后援支撐；至今不通鐵路，亦無大規(guī)模公路貨運(yùn)、空運(yùn)（僅有少量民航班機(jī)）；左浦東、右寧波，面朝茫茫大海，背靠杭州灣，不得不自詡為“東部地區(qū)重要的海上開放門戶”?？蓡栴}是怎樣發(fā)展、實(shí)現(xiàn)什么樣的超越式發(fā)展，才能換來“海上開放門戶”？其三，上海、天津、廣東開放日久，各自所在區(qū)域的“中心地位”早已成型，對外影響力頗具強(qiáng)勢。與之相比，浙江幾乎沒有任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域呈現(xiàn)“中心地位”，只能咬牙硬拼實(shí)力，例如今后3年浙江省爭取投資新區(qū)3000億元，可渭大手筆。即使這樣，舟山群島新區(qū)硬件條件幾年光景會(huì)發(fā)生大改觀，且不論這種投入是否會(huì)改變海島生態(tài)環(huán)境，仍然無法追趕上浦東、濱海等新區(qū)外向性發(fā)展的國際化勢頭。實(shí)際舟山群島新區(qū)也不是沒有一點(diǎn)優(yōu)勢。諸如：地方小，人口少；新區(qū)建設(shè)剛剛起步；坐擁一大片海域、海岸線、優(yōu)良港口；綜合保稅港才獲批，還未封關(guān)運(yùn)行；新區(qū)發(fā)展規(guī)劃獲批，在逐步落地；省委、省政府不惜一切代價(jià)，全力援建舟山群島新區(qū)。

因此，對準(zhǔn)自身體制實(shí)施“手術(shù)開刀”是遲早的事，各個(gè)新區(qū)都不約而同地想到了這點(diǎn)，都對創(chuàng)新管理體制問題做出表述，重要的是看誰先下手、從哪“開刀”、切割動(dòng)作快，誰就贏得了發(fā)展先機(jī)。而盤活舟山群島新區(qū)體制機(jī)制的目的，是為了更自由、更快捷地發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，變先天劣勢為后發(fā)優(yōu)勢，后來者居上?？傊瑒?chuàng)新新區(qū)行政體制的目的是釋放活力，需要敢于突破固有利益格局，敢于超越行政區(qū)域的限制，打破改革的僵局，為浙江省乃至全國探索出一條適應(yīng)時(shí)展的新路子。

作者：唐洪森姜野單位：浙江海洋學(xué)院