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一、試點鎮(zhèn)推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革中遇到的主要困難和問題

（一）執(zhí)法人員力量與需要承擔(dān)的職能不匹配

蘇辦發(fā)〔2014〕1號文件明確指出：試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為鎮(zhèn)政府的職能機(jī)構(gòu)，代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使由鎮(zhèn)政府承擔(dān)的除限制人身自由以外的行政處罰權(quán)，以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)，并具體負(fù)責(zé)相關(guān)行政管理事項的日常監(jiān)管。根據(jù)文件要求，試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局不但要承擔(dān)行政處罰職能，還要承擔(dān)相應(yīng)的日常監(jiān)管職能。試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局等職能機(jī)構(gòu)是在鎮(zhèn)行政、事業(yè)編制總量不突破的前提下通過調(diào)節(jié)編制組建的，這就決定了綜合執(zhí)法局的編制難以大幅度增加。所調(diào)研的試點鎮(zhèn)，執(zhí)法人員最多的張浦鎮(zhèn)也只有22人。現(xiàn)有的人員力量難以承擔(dān)起下放的幾百項行政處罰權(quán)。

（二）人員專業(yè)技能與需要承擔(dān)的工作任務(wù)不適應(yīng)

縣級職能部門下放給試點鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)，權(quán)力多、領(lǐng)域廣，而且農(nóng)業(yè)、環(huán)保、食藥等很多領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作專業(yè)性很強。目前試點鎮(zhèn)雖然采取了跟班學(xué)習(xí)、加強培訓(xùn)等措施，但一些執(zhí)法領(lǐng)域?qū)I(yè)性偏強的特點，導(dǎo)致一些執(zhí)法工作在試點鎮(zhèn)難以得到有效開展。省、市業(yè)務(wù)主管部門和試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作指導(dǎo)機(jī)制尚未建立，上級業(yè)務(wù)主管部門組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、案件評查等工作很難直接顧及到試點鎮(zhèn)。

（三）銜接不暢和運行機(jī)制不健全

有的地方?jīng)]有按照基本目錄的要求下放、承接行政權(quán)限；有的地方下放給試點鎮(zhèn)的行政權(quán)限多且時間緊，試點鎮(zhèn)暫時無力承接；有的地方縣級職能部門與試點鎮(zhèn)沒有建立有效銜接、平穩(wěn)過渡的工作機(jī)制，有的縣級職能部門對試點鎮(zhèn)的行政指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督檢查工作不到位；試點鎮(zhèn)獲取上級的工作部署和要求、有關(guān)政策的信息渠道不暢；有的行政許可事項審核受理，省、市主管部門僅認(rèn)可縣級，試點鎮(zhèn)難以具體操作；有的試點鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和日常管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)沒有完全厘清。銜接機(jī)制和運行機(jī)制的缺失，導(dǎo)致部分領(lǐng)域出現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管的空白地帶和真空現(xiàn)象。

二、加強基層農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的對策

（一）穩(wěn)步做好權(quán)力下放和承接

按照蘇辦發(fā)〔2014〕1號文件“凡試點鎮(zhèn)確需且能夠承接的行政權(quán)限，都應(yīng)賦予試點鎮(zhèn)行使；試點鎮(zhèn)暫時無法承接的行政權(quán)限，要積極創(chuàng)造條件，成熟一批，賦予一批”的工作要求，積極穩(wěn)妥做好權(quán)力下放和承接工作。一是有序下放。在縣級政府編制、法制工作部門的指導(dǎo)下，縣級主管部門和試點鎮(zhèn)加強協(xié)調(diào)，充分考慮到試點鎮(zhèn)的實際需求和承接能力，在“可放”和“能接”之間找到平衡，下放一批試點鎮(zhèn)能“接得住、管得好”的常用行政處罰權(quán)，對專業(yè)性特別強、實踐中不常用的權(quán)限暫緩下放，并明確放權(quán)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，確保權(quán)力平穩(wěn)下放。昆山市2012年下放給張浦鎮(zhèn)行政處罰權(quán)655項，其中農(nóng)業(yè)類134項。根據(jù)一年多來的實踐，根據(jù)張浦鎮(zhèn)的實際承擔(dān)能力，為防止市場監(jiān)管出現(xiàn)真空情況，昆山市政府下發(fā)了《市政府關(guān)于停止張浦鎮(zhèn)人民政府行使相關(guān)市級部門下放的部分綜合執(zhí)法職權(quán)的通知》（昆政發(fā)〔2014〕49號），決定自2014年10月1日起停止張浦鎮(zhèn)人民政府行使涉及燃?xì)夤芾?、農(nóng)業(yè)投入品、藥品醫(yī)療器械等方面的191項綜合執(zhí)法職權(quán)。停止的191項綜合執(zhí)法職權(quán)中農(nóng)業(yè)類的有99項。二是有力承接。試點鎮(zhèn)對縣級職能部門下放的行政處罰權(quán)，細(xì)化落實承接實施方案，優(yōu)化、充實人員配備，做好權(quán)力承接各項工作。三是有效行使?？h級職能部門加強對下放權(quán)力運作的指導(dǎo)、培訓(xùn)，試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局對承接的行政權(quán)力要履職到位，避免出現(xiàn)下放權(quán)力懸空的現(xiàn)象。

（二）加強試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)

隊伍建設(shè)特別是專業(yè)人才的培養(yǎng)。隨著權(quán)限的大量下放，試點鎮(zhèn)面臨人手少、任務(wù)多，權(quán)力大、能力不夠的情況，急需提高綜合執(zhí)法人員法律素質(zhì)和執(zhí)法水平，避免試點鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)帶來的“隱性違規(guī)”，構(gòu)建權(quán)力運行的有效機(jī)制。縣級職能部門必要時可定期派人員充實試點鎮(zhèn)的行政執(zhí)法力量，適應(yīng)新的管理體制需要。試點鎮(zhèn)應(yīng)通過引進(jìn)專業(yè)人員、加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)、派員到縣級相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)跟班學(xué)習(xí)等方式，加速培養(yǎng)各執(zhí)法領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法人才，適應(yīng)權(quán)限下放后執(zhí)法工作需要。

（三）完善各項運行機(jī)制

一是配齊配強執(zhí)法力量。從試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局承擔(dān)的行政處罰職能多和目前編制少、專業(yè)執(zhí)法人員少的實際出發(fā)，根據(jù)試點鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口總量及行政執(zhí)法任務(wù)的需要，整合執(zhí)法力量，合理確定行政執(zhí)法人員配備總量，并逐步配備到位，從根本上解決無人執(zhí)法、不懂專業(yè)執(zhí)法等問題。二是健全試點鎮(zhèn)內(nèi)部橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局代表鎮(zhèn)政府集中行使下放給鎮(zhèn)里的執(zhí)法權(quán)限，這種橫向和縱向均相對集中的綜合執(zhí)法模式，必須理順行業(yè)管理和綜合執(zhí)法的關(guān)系，理順綜合執(zhí)法局與其他職能機(jī)構(gòu)的關(guān)系，合理界定職責(zé)，健全試點鎮(zhèn)內(nèi)部職能部門的橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。三是優(yōu)化試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局與上級職能部門之間的縱向銜接機(jī)制。縣級職能部門加強對試點鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，特別是在權(quán)限下放初期，通過聯(lián)合執(zhí)法、現(xiàn)場指導(dǎo)、跟班學(xué)習(xí)、加強培訓(xùn)等途徑，快速提升試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法能力。進(jìn)一步明確上級業(yè)務(wù)部門對試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局及其他職能機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)的方式和途徑，確保各項工作在權(quán)限下放后能有序運行，避免出現(xiàn)管理縫隙和監(jiān)管真空。

作者：宗文昊單位：江蘇農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法總隊