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本文作者：吳麗娟作者單位：東莞理工學(xué)院師范學(xué)院

困境

經(jīng)過不懈努力，我國的行政管理體制改革在政府管理理念、政府職能轉(zhuǎn)變、政府自身定位、行政機(jī)構(gòu)優(yōu)化、管理方式創(chuàng)新、政府自身建設(shè)以及依法、科學(xué)、民主行政等方面取得了一定的成效。［5］－［7］在充分肯定行政改革成就的同時，也有值得我們認(rèn)真反思的問題。

(一)“非中國化”的行政學(xué)理論研究對行政改革實(shí)踐的指導(dǎo)力有限

經(jīng)過20多年的努力和發(fā)展，我國的行政學(xué)研究取得了巨大的進(jìn)步，但不足仍十分明顯，即中山大學(xué)馬駿、劉亞平、何艷玲等學(xué)者指出的研究重心的“非中國化”、本土關(guān)懷的嚴(yán)重缺乏［8］［9］。行政學(xué)研究始終將重點(diǎn)放在美國和其他西方國家的公共行政學(xué)理論和實(shí)踐上，而非中國公共行政本身;最具有創(chuàng)意的研究往往來自于對西方公共行政學(xué)研究成果的沿用。但須知許多立足于西方經(jīng)驗的概念與理論都無法準(zhǔn)確地關(guān)照中國現(xiàn)實(shí)。這種研究傾向阻礙了對本土問題的學(xué)術(shù)關(guān)懷，妨礙了本土理論的構(gòu)建。在實(shí)踐層面，行政學(xué)研究的“非中國化”傾向，導(dǎo)致我國行政體制改革實(shí)踐始終難以從行政學(xué)研究中獲取充分的理論營養(yǎng)與智力支持。我國的行政體制改革應(yīng)該立足于中國自身的政治生態(tài)和社會現(xiàn)實(shí)。對西方政府改革“潮流”的跟隨，在某種程度上是與中國行政實(shí)踐相背離的。譬如，當(dāng)官僚制的理性精神在我國尚未得到張揚(yáng)，其合理性遠(yuǎn)未得以充分發(fā)揮時，學(xué)界對官僚制的批判、對官僚制的摒棄更容易誤導(dǎo)行政改革的方向。［10］新公共管理成為西方政府改革的選擇時，我國并不具備全面實(shí)施新公共管理所依托的土壤:后工業(yè)化經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，成熟的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，重視契約和規(guī)則的理性主義，強(qiáng)有力的政府調(diào)控能力，等等?！叭绻胁痪邆溥@些先決條件，采取新型公共管理做法必須謹(jǐn)慎從事?！保?1］“管理主義”在我國的盛行，將政治與行政二分推向極致，使我國行政改革呈顯出濃重的技術(shù)主義傾向，忽略政治維度的行政改革根本無法回應(yīng)與政治密不可分、渾然一體的中國公共行政現(xiàn)實(shí)。［12］顯然，行政改革離不開中國特有的國情和政治生態(tài)，一味照搬西方的行政理論并不能為我國行政改革找到正途。

(二)改革的合法性基礎(chǔ)不充分

改革開放至今，我國前五次的行政體制改革，總是處于一波改革下去、一波改革回流上來的尷尬狀態(tài)。究其原因，是因為行政體制改革總是政府在“自編自導(dǎo)自演”地唱獨(dú)角戲，“改革的合法性保證不充分”［13］。我國的行政改革必然涉及到行政權(quán)與黨權(quán)、國權(quán)、法權(quán)的邊界劃分，涉及到政府與市場、社會的分離，涉及到對行政權(quán)的限定與約束，換言之，行政體制改革不能僅僅考慮行政效率的提高和公共服務(wù)能力的增強(qiáng)，還要考慮到行政權(quán)威的合法性乃至政治體系的合法性問題。而在中國的歷次改革中，行政機(jī)關(guān)總是僭越權(quán)力機(jī)關(guān)，試圖“自主”地處理自身的權(quán)力。建立在這一基礎(chǔ)之上的行政體制改革，從一開始就喪失了合法性，其結(jié)果要么是限定于技術(shù)層面，要么是困難重重，難有實(shí)質(zhì)性變革。

(三)改革的整體籌劃不系統(tǒng)，帶有明顯的單邊改革思維

長期以來，我國的政府改革采取的是一種從政府自身的結(jié)構(gòu)因素上啟動的單邊改革模式，［14］即空間上僅僅局限在政府的組織與職能上，在時限上僅僅局限在政府職能與社會需求不太符合的時候，帶有濃重的修補(bǔ)性與滯后性。正如國家行政學(xué)院汪玉凱教授所指，“過去我國的多數(shù)機(jī)構(gòu)改革方案主要是針對當(dāng)時面臨的一些突出問題展開的，缺乏長遠(yuǎn)的制度性設(shè)計，甚至過多受到領(lǐng)導(dǎo)者個人喜好的影響，使一些深層次問題不斷被積累?！保?5］盡管我國曾進(jìn)行過政府機(jī)構(gòu)與人員精簡、市管縣體制改革、“一站式”服務(wù)等行政運(yùn)作的改進(jìn)以及“行政三分”等行政職能的重新設(shè)計等嘗試，但均因單邊改革思維而收效不顯著，難以將“現(xiàn)代”政府建構(gòu)起來。事實(shí)上，在中國這種復(fù)雜的政治結(jié)構(gòu)中，政府從來就不是獨(dú)立的、自足的權(quán)力結(jié)構(gòu)，更不能脫離其他權(quán)力組織而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，只有實(shí)現(xiàn)黨權(quán)、國權(quán)、政權(quán)、法權(quán)的四維均衡，遵循國家、市場、社會各自的邊界與邏輯，采取一種伴生式的綜合改革①，才足以保證行政體制改革的成功。

路徑優(yōu)化

目前，我國的行政體制改革面臨著三大困境，即缺乏與本土行政實(shí)踐相呼應(yīng)的行政理論指導(dǎo)，改革的合法性基礎(chǔ)不充分，因單邊改革思維主導(dǎo)而缺乏與其他關(guān)鍵因素的互動。為此，應(yīng)有針對性地進(jìn)行改革路徑的優(yōu)化。

(一)關(guān)照本土行政實(shí)踐，合理吸收西方行政理論，指導(dǎo)中國行政體制改革

認(rèn)真審視我國的行政生態(tài)，關(guān)照本土行政實(shí)踐，尋求行政理論上的突破，應(yīng)成為我國行政體制改革、創(chuàng)新與發(fā)展的起點(diǎn)。我國仍然處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變過程中，行政模式兼有農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會行政模式的特征，具有明顯的異質(zhì)性、重疊性及形式主義特點(diǎn)。中國的這種過渡性的棱柱型行政生態(tài)與西方發(fā)達(dá)國家的迥然不同，這就決定了指導(dǎo)中國行政改革的行政理論，既不能跳躍式地跟隨西方行政理論發(fā)展與政府改革實(shí)踐的路徑，也不能按部就班地復(fù)制西方的發(fā)展軌跡，而是要以一種極具包容性、跨越性與前瞻性的眼界，針對中國的行政實(shí)踐，合理地吸收西方的行政理論。當(dāng)前我國行政體制改革的著重點(diǎn)要落定在理性官僚制建構(gòu)上。在中國行政體系中，現(xiàn)性精神缺乏、規(guī)則認(rèn)同感缺失、經(jīng)驗行政大行其道，這種理性官僚制的不足致使行政實(shí)踐中諸多負(fù)面效應(yīng)凸現(xiàn)。而行政權(quán)力在黨政關(guān)系層面相對不足，在與社會關(guān)系層面上過于龐大和失控，這種二律背反現(xiàn)象更昭示理性官僚制所強(qiáng)調(diào)的法制化和程序化的辦事規(guī)則對于當(dāng)今中國行政實(shí)踐的重要現(xiàn)實(shí)意義。在理性官僚制下運(yùn)作，在一定程度上既可保持行政權(quán)力的相對獨(dú)立性，弱化行政的過度政治化［16］，有利于黨政分開，又可強(qiáng)化行政機(jī)構(gòu)的自我約束機(jī)制，避免行政決策的大開大合和行政權(quán)力對社會權(quán)力的侵奪。［17］盡管官僚制還存在不少弊端，但對于“規(guī)制不足”而“靈活有余”的中國行政體制運(yùn)作現(xiàn)狀而言，建構(gòu)進(jìn)而完善理性官僚制仍然是當(dāng)前行政體制改革的著重點(diǎn)，畢竟現(xiàn)性官僚制仍然是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式，是“極權(quán)主義統(tǒng)治濫用權(quán)力的取代物”［18］。在重構(gòu)理性官僚的同時，要理性吸收、借鑒新公共管理和新公共服務(wù)等理論的合理內(nèi)容。完美的制度結(jié)構(gòu)和政府治理并不存在。理性官僚制的確存在為人詬病的弊端，在重構(gòu)官僚制的同時，還需運(yùn)用新公共管理和新公共服務(wù)等理論的合理成份對官僚制進(jìn)行改進(jìn)，使之適合新時代的需要。在彌補(bǔ)官僚制不足的同時，也需避免官僚制過度。新公共管理理論所倡導(dǎo)的分權(quán)與授權(quán)、以服務(wù)對象為本、績效評估、減少組織層級以增強(qiáng)組織彈性、強(qiáng)調(diào)政府與市場的分離等等，對于中國的行政改革仍有重要的借鑒意義。作為對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的反思、批判與超越，新公共服務(wù)理論以民主治理為核心理念，對民主、公正、回應(yīng)性、公民參與等公共價值的追求、對公共利益的關(guān)注、對社區(qū)治理的重視，均應(yīng)作為中國政府改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

(二)行政改革應(yīng)由國家權(quán)力提供合法性保證

行政體制改革關(guān)乎行政權(quán)建構(gòu)和行政權(quán)運(yùn)行的改良問題?！皺?quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”，更需“權(quán)為民所授”。行使行政權(quán)力的政府，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、數(shù)量確定、功能界定，并不能由政府自身隨意決定，而應(yīng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)加以嚴(yán)格規(guī)定;機(jī)構(gòu)增減、人員配置、經(jīng)費(fèi)撥付，都需經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn);一旦行政機(jī)構(gòu)違反，司法機(jī)構(gòu)就會進(jìn)行司法審查，以保證國家權(quán)力機(jī)關(guān)對于行政機(jī)構(gòu)所作規(guī)定的權(quán)威性。因此，2008年開始的新一輪行政體制改革(包括大部制改革)，就不應(yīng)當(dāng)由政府部門自編自導(dǎo)自演，而應(yīng)當(dāng)由國家權(quán)力部門來制定具有法律效力的改革規(guī)劃、改革方案和改革舉措;政府部門自主的改革空間僅限于提高行政效率、改善行政績效等技術(shù)性方面。通過立法使政府改革上升到國家意志層面，不僅可以使政府改革及其行政行為具有堅實(shí)的合法性保障，而且還可以為政府改革提供最重要的動力。這也是建設(shè)法治政府的基本要求。

(三)尋求改革路徑的突破:從單邊改革到綜合改革

歷史證明，僅僅從政府結(jié)構(gòu)與功能的單一視角考慮行政體制改革問題的思路已經(jīng)難以為繼。應(yīng)當(dāng)有一個宏觀的、長遠(yuǎn)的、整體的、戰(zhàn)略的改革設(shè)計，單邊的政府改革路徑必須放棄，政府自己設(shè)計改革目標(biāo)、推出改革舉措、評估改革成效的模式和習(xí)慣必須改變，推行綜合性政府改革勢在必行。在改革籌劃中，應(yīng)將行政權(quán)力體系放置到整個國家權(quán)力體系中加以衡量，政府必須在整個國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中明晰自身的邊界，從而明確自己應(yīng)盡的和可以擔(dān)負(fù)的責(zé)任。第一，啟動政黨權(quán)力結(jié)構(gòu)改革，構(gòu)建健康、科學(xué)、和諧的黨政關(guān)系，為行政體系改革拓展空間。在當(dāng)代中國的政黨－國家政治架構(gòu)中，黨權(quán)是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的具有支配性的核心部分，行政權(quán)力則是國家日常資源的配置者。黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)的健康、科學(xué)、和諧是政府改革得以成功的決定性因素。換言之，中國共產(chǎn)黨自身的有效改革決定了行政體制改革的前途和命運(yùn)?？上驳氖?，中國共產(chǎn)黨自身的改革已經(jīng)啟動，政黨定位正發(fā)生從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的理念已成為上至中共高層下至民間百姓的共識，以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主的努力正付諸實(shí)踐，執(zhí)政黨本身的行政化功能正逐步分流到政府職能上。如何將政黨權(quán)力納入法治化的軌道，如何合理劃分黨政的權(quán)力邊界，如何實(shí)現(xiàn)黨政的良性互動，是考驗中國共產(chǎn)黨的智慧和執(zhí)政能力的大難題，也是學(xué)者需要深入研究的課題。第二，理順國家權(quán)力結(jié)構(gòu)各要素之間的關(guān)系，優(yōu)化關(guān)系行政體制改革成敗的外部環(huán)境。從憲政角度看，行政體制改革其實(shí)就是對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新安排。對于現(xiàn)代國家而言，國家結(jié)構(gòu)的合理劃分，是政府機(jī)構(gòu)合理運(yùn)轉(zhuǎn)和改革的前提條件。除了國家、市場與社會的三元分割之外，國家權(quán)力內(nèi)部的立法、行政與司法三種權(quán)力相互獨(dú)立、相互制衡，國家權(quán)力才能免除一權(quán)獨(dú)大、主觀隨意的弊端。因此，有限政府、有效政府的構(gòu)建和落定，需以國家權(quán)力結(jié)構(gòu)各要素之間關(guān)系的優(yōu)化為保障。一方面，必須促進(jìn)國家－社會－市場的三元分割與互動，使國家的權(quán)力歸于國家而發(fā)揮宏觀管理的功能，社會的權(quán)利歸于社會而公民有序自治，市場的權(quán)利歸于市場而高效地積累財富。［19］《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中“政企、政資、政事、政社”的四個二元分立，正是國家、社會與市場三元分割的基本表征，更表明執(zhí)政黨回應(yīng)改革需要而在執(zhí)政方略轉(zhuǎn)換上自覺的“戰(zhàn)略性努力”［20］。另一方面，應(yīng)謀求從“小三權(quán)”分立制衡到“大三權(quán)”分立制衡的改革。決策、執(zhí)行、監(jiān)督在行政權(quán)內(nèi)部既相互制約又相互協(xié)調(diào)，已寫入執(zhí)政黨的文件，“小三權(quán)”分立制衡已歷史性地為執(zhí)政黨所確認(rèn)，并正在深圳等地實(shí)踐。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步推進(jìn)立法、行政與司法“大三權(quán)”的分立制衡改革。各級人大地位顯著提升，立法功能明顯增強(qiáng)，司法獨(dú)立亦為執(zhí)政黨所許諾，顯示出從“小三權(quán)”分立制衡到“大三權(quán)”分立制衡的改革努力。第三，積極籌劃行政權(quán)內(nèi)部的自主改革。在對政府改革的外部條件進(jìn)行改善的同時，政府也可以籌劃在行政權(quán)內(nèi)部的自主性改革，以進(jìn)一步優(yōu)化政府的結(jié)構(gòu)與功能，而這種優(yōu)化又具有對于整個國家結(jié)構(gòu)與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的局部意義，從而與政府改革形成良性互動。首先，理順中央和地方政府間的關(guān)系。盡管中央與地方政府間的關(guān)系一直在進(jìn)行有針對性的調(diào)整，但是目前中央與地方政府間的關(guān)系仍然存在一些問題，如中央與地方的權(quán)力關(guān)系設(shè)定缺乏法定化約束，中央與地方在財權(quán)與事權(quán)上的倒掛，中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系不合理，中央與地方部門設(shè)置同構(gòu)較嚴(yán)重，等等。應(yīng)在承認(rèn)、尊重地方政府的利益的基礎(chǔ)上，合理劃分中央、地方的職責(zé)，使事權(quán)與財權(quán)相匹配，并以立法的形式細(xì)化中央與地方的關(guān)系，以形成對兩者關(guān)系的法治化約束。其次，進(jìn)一步推行行政民主化改革。行政體制改革應(yīng)該在尊重民主和公民權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。在中國，進(jìn)一步推行行政民主化改革仍有較大的作為空間，如加大政府信息公開的力度、公共政策制定的透明度和公眾參與決策的程度。問政于民、問需于民、問計于民，在政府行政過程中吸納和表達(dá)公共利益，實(shí)現(xiàn)利益匯聚和表達(dá)功能，進(jìn)而為政治改革和政治穩(wěn)定提供基礎(chǔ)。再者，建立有效的政府部門間的協(xié)作機(jī)制。大部制改革的確在一定程度上能解決政出多門、相互扯皮的問題，但隨著政府部門職能范圍的擴(kuò)大，部門之間的職責(zé)交叉必然存在，部門之間的協(xié)調(diào)配合問題將會更加突出。健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制將是重要的出路。