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本文作者：劉寧宇作者單位：河北保定政法學(xué)院

行政三分制的現(xiàn)實意義

行政體制是國家體制的重要組成部分。隨著改革開放的不斷深入，我國的行政體制改革進程不斷加快和深化，并取得了顯著的成效，為我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供了強大的體制保障。黨的十六大報告中把“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”作為深化行政管理體制改革的思路提了出來，十七大中又提出了建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)運行的新思路，嘗試借鑒西方公共管理活動的成功經(jīng)驗，試圖用“行政三分”再造政府?！靶姓种啤本褪墙梃b國外行政體制改革，并在其基礎(chǔ)上結(jié)合我國具體國情來推行的行政體制改革模式，對我國行政體制改革有重大的現(xiàn)實意義。

1．實行“行政三分制”有利于使決策民主化、科學(xué)化，執(zhí)行更加公開和透明，提高行政效率。行政三分制將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相對分離，實際上是對決策權(quán)的分散，但是相對集中了執(zhí)行權(quán)，強化了監(jiān)督權(quán)。這樣有助于政府集中精力通過民意調(diào)查、聽證會、專家咨詢等方式廣泛聽取民聲，征求民意，采納民智，在充分論證的基礎(chǔ)之上形成多個決策方案來供決策者決策，從而保證了決策的民主化和科學(xué)化；執(zhí)行由執(zhí)行部門專門負責(zé)，只負責(zé)執(zhí)行，這樣就可以提高行政效率；而監(jiān)督部門則負責(zé)對整個政策的制定和實施以及實施后的效果進行監(jiān)督，從另一個方面提高了行政的效率。三者有機配合，使政府由過去的“決策快、執(zhí)行慢”向“決策慢、執(zhí)行快”轉(zhuǎn)變。

2．實行“行政三分制”有利于促進中國政府的轉(zhuǎn)型，為政府更好的提供公共服務(wù)來搭建平臺。我國目前的行政體制是以職能分工為標(biāo)準的部門行政體制，各政府部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力于一身，自定規(guī)章，自行執(zhí)行，自我監(jiān)督，缺乏對權(quán)力的有效制衡和監(jiān)督，是腐敗問題滋生的溫床。“行政三分制”決不僅是簡單的把決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相對分離，而更主要的是為政府更好的提供公共服務(wù)來搭建平臺。行政三分制下的決策部門、執(zhí)行部門和監(jiān)督部門相互協(xié)調(diào)與配合，各司其職，進一步轉(zhuǎn)變了政府職能，強化政府的服務(wù)意識，使政府由全能型政府向限權(quán)型政府轉(zhuǎn)變，管理行政向服務(wù)行政過渡。同時大力構(gòu)建非政府組織和中介服務(wù)組織，將政府的部分職能讓渡給社會，使市場機制充分發(fā)揮作用，保證資源得到充分和高效的利用。

3．實行“行政三分制”有利于政府行政管理理念、管理模式、管理職能的重新定位，明確定位主體角色和各部門職責(zé)。“行政三分制”是把決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離，改變了過去原有的權(quán)力高度集中的模式，打破了傳統(tǒng)行政體制中“拍腦袋決策”、“萬能首長”等錯誤行為，保證權(quán)力更加民主化、法制化和科學(xué)化，增強政府的公信力和權(quán)威性。同時使三個部門各司其職，各負其責(zé)，合理界定部門職能，避免了政府在行政活動中既是“運動員”又是“裁判員”的錯誤定位，也有利于各行政部門及相關(guān)工作人員樹立一種自律、自省、自察、自控的良好氛圍。

4．實行“行政三分制”有利于重新構(gòu)建分權(quán)和權(quán)力制約機制來防范權(quán)力異化，有效遏制腐敗問題，促進政府廉潔。我國政府目前采用的仍是集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體的模式，這種模式缺乏自我監(jiān)督和約束，造成了事實上的“權(quán)力壟斷”?！靶姓种啤睆奶岣邫?quán)力效用出發(fā)，使三個部門實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、相互制約和相互監(jiān)督，防止權(quán)力異化，杜絕部門利益、地方利益。監(jiān)督部門將單獨行使監(jiān)督權(quán)，這也在一定程度上有效的遏制了腐敗現(xiàn)象的滋生，約束了權(quán)力的濫用，最終使政府行為更加規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效。

踐行行政三分制時的內(nèi)外部制約因素

（1）行政三分制實行的內(nèi)部制約因素。行政三分制在實行時存在以下幾個方面的局限性。第一，體制設(shè)計的缺陷。行政三分制沒有徹底解決決策與執(zhí)行是何種形式的分離的問題，是政府各個相關(guān)職能部門的分離，還是政府在整體上進行拆分？政府相關(guān)職能部門的分離會造成政府部門數(shù)量增加，人員冗余，相關(guān)責(zé)任區(qū)分不夠明顯，內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)困難，同時還會增加協(xié)調(diào)成本和財政負擔(dān)；而如果是政府整體拆分，則勢必會與現(xiàn)行法律法規(guī)相違背。第二，權(quán)責(zé)關(guān)系的模糊。行政三分制實行的目的是為了分清行政事務(wù)的管理權(quán)限問題，但關(guān)于相關(guān)的權(quán)責(zé)問題卻界定的相對模糊。通過部門制定的績效合同并不能真正的明確決策部門和執(zhí)行部門之間的責(zé)任關(guān)系，也無法使決策部門和執(zhí)行部門在政策執(zhí)行后歸納總結(jié)本部門的功過是非。第三，監(jiān)督機制的有限。行政三分制對權(quán)力的監(jiān)督和制約作用是相對有限的。我國“行政三分制”中的監(jiān)督機構(gòu)并不同于香港等地的監(jiān)督機構(gòu)，因為這些國家或地區(qū)的監(jiān)督機構(gòu)享有法權(quán)。而我國行政三分制中的監(jiān)督機構(gòu)并不是獨立于行政系統(tǒng)之外的部門，而是憑借行政部門的行政授權(quán)去實現(xiàn)其監(jiān)督職能的，這是對行政權(quán)力負責(zé)而不是對法律負責(zé)。同時，由于它是一種內(nèi)部監(jiān)督機制，因此很容易受到行政權(quán)力的制約和影響，在很大程度上影響了行政監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，在某些情況下造成政策的實際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相偏離的狀況。

（2）行政三分制實行的外部制約因素。除了行政三分制自身的局限性外，還存在一些外部制約因素。第一，我國推行“行政三分制”，最大的困難就是缺乏一個良好的制度環(huán)境。我國法律法規(guī)已經(jīng)對機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)的劃分做出了明確的規(guī)定，受到法律的保障。如果進行改革，勢必會打破這種狀態(tài)來實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的重新構(gòu)建和職能的重新分配，與現(xiàn)行的憲法、法律相違背。我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，各種制度在不斷建立和完善之中，實施“行政三分制”還需要成熟的市場經(jīng)濟和發(fā)達的社會中介組織的存在，因此改革所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜。第二，我國現(xiàn)行的行政體制的制約。我國現(xiàn)在許多政府部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，中央與地方，地方政府之間以及政府內(nèi)部部門之間都存在千絲萬縷的聯(lián)系，形成一個“利益共同體”，當(dāng)這個共同體的權(quán)益受到侵害或威脅時，其內(nèi)部成員會自發(fā)組織起來共同抵抗外部新勢力的“入侵”，致使改革無法繼續(xù)實施。第三，我國目前的政治體制的制約。我國憲政民主的制度平臺尚未建立，這必然使得行政三分制仍要統(tǒng)一在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，造成黨與政府、政府與人大以及黨與人大之間的關(guān)系緊張。